文_王中女

新時代加強人民政協(xié)黨的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及黨在政協(xié)系統(tǒng)中的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)等。推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋是在人民政協(xié)中加強黨的組織建設(shè)的重要機(jī)制，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)影響功能的發(fā)揮。推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋可以立足于結(jié)構(gòu)功能分析范式，從這一視角出發(fā)，分析在政協(xié)系統(tǒng)中加強黨的組織建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境與治理思路，從而為推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋作出合理性解釋。

一、政協(xié)系統(tǒng)中加強黨的組織建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境

人民政協(xié)中黨的組織建設(shè)有其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能，加強這一建設(shè)是系統(tǒng)工程，其功能的充分發(fā)揮有賴于組織結(jié)構(gòu)的完善。然而長期以來，政協(xié)系統(tǒng)中黨的組織建設(shè)存在一些實踐問題亟待解決。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物帕森斯認(rèn)為，價值、制度與角色是政治系統(tǒng)的基本要素，并將此三要素作為結(jié)構(gòu)功能的分析框架。從價值—制度—角色出發(fā)，為我們明確人民政協(xié)黨的組織建設(shè)存在的問題提供理論依據(jù)，進(jìn)而為沿著正確方向建立組織機(jī)構(gòu)，更好地發(fā)揮功能提供參考。

（一）政治功能有待突出

對人民政協(xié)而言，旗幟鮮明講政治是其本質(zhì)要求。“講政治”是人民政協(xié)必須具備的價值屬性，政協(xié)系統(tǒng)的存續(xù)需要以旗幟鮮明講政治這一價值共識為思想基礎(chǔ)，進(jìn)而為政協(xié)系統(tǒng)的組織建設(shè)提供行動邏輯。長期以來，堅持并擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的前提和根本保證。然而，人民政協(xié)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須切實通過黨的建設(shè)落到實處。加強人民政協(xié)黨的組織建設(shè)作為其中的重要一環(huán)，在人民政協(xié)實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)過程中扮演了十分重要的角色。政協(xié)中加強黨的組織建設(shè)必須發(fā)揮價值的引導(dǎo)作用，從而為政協(xié)組織發(fā)揮政治功能提供價值依據(jù)。政治功能是基層黨組織薄弱的一環(huán)，長期以來存在著弱化、虛化、邊緣化等問題，久而久之也就弱化了基層黨組織的政治屬性，制約其政治功能的發(fā)揮。

（二）組織結(jié)構(gòu)有待健全

在人民政協(xié)黨的組織建設(shè)系統(tǒng)中，制度要素涵容于組織建設(shè)之中，通過制度的強制力和歸屬感發(fā)揮積極作用。在此過程中，各項機(jī)制的強化促使廣大政協(xié)委員感受到更強的約束和認(rèn)同。這是因為制度作為一種具體化的規(guī)范，與強力支配的權(quán)力有所不同。制度不僅表現(xiàn)為強制力，更體現(xiàn)出對于制度的認(rèn)同感。然而，在當(dāng)前政協(xié)黨組織設(shè)置中，組織制度建設(shè)還存在一些問題，如：地方政協(xié)黨組、機(jī)關(guān)黨組、專門委員會分黨組的組織體系不健全；專門委員會的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不充分；各級政協(xié)在外出調(diào)研、集中學(xué)習(xí)、組團(tuán)出訪中該建立臨時黨組織而未建立；黨組成員與黨員委員、黨員委員與非黨員委員聯(lián)系缺乏規(guī)范性要求和制度保障等。制度不健全表現(xiàn)為外部缺乏約束力，內(nèi)部缺乏認(rèn)同感，阻礙政協(xié)中黨的組織建設(shè)。

（三）黨員身份有待彰顯

在人民政協(xié)黨的組織建設(shè)中，黨員委員和黨外委員擔(dān)任的政協(xié)主體是推動政協(xié)黨建的兩大角色。這兩大角色主要通過兩種途徑對人民政協(xié)中黨的組織建設(shè)產(chǎn)生影響。一是明確黨員委員自身的角色地位以認(rèn)知自身在行動過程中發(fā)揮的作用；二是形成黨員委員同黨外委員的互動關(guān)系從而構(gòu)成穩(wěn)定的行動者集體。以黨員委員為引領(lǐng)，通過與黨外委員的互動形成結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的集體，從而凝聚共識，將黨的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為集體的目標(biāo)。在政協(xié)中，還存在著黨的自我認(rèn)知不充分，政協(xié)中角色之間相關(guān)性較弱等情況，如：黨員委員沒能發(fā)揮引領(lǐng)和帶頭作用；政協(xié)組織中黨員偶有缺席黨的組織生活的情況，對黨員的監(jiān)督失靈。再如，在本黨內(nèi)黨組成員與相關(guān)界別黨員聯(lián)系不充分、黨員委員同非黨員委員聯(lián)系不夠密切等問題。

二、推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋的相關(guān)依據(jù)

加強人民政協(xié)黨的組織建設(shè)以社會價值權(quán)威性分配為分析基準(zhǔn)，以政協(xié)中的黨員委員與非黨員委員間、黨員委員間、非黨員委員間的行為和交往為分析基礎(chǔ)，以國家治理的環(huán)境對政協(xié)系統(tǒng)的影響為開端，以包括需求和支持在內(nèi)的輸入、決策和執(zhí)行在內(nèi)的輸出為分析變量，以輸出的政策對國家治理環(huán)境的影響為反饋，建立起循環(huán)往復(fù)的人民政協(xié)黨的組織建設(shè)系統(tǒng)。推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋是政治系統(tǒng)中的輸出環(huán)節(jié)，是在國家治理的環(huán)境下，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾積極參與的要求集合通過協(xié)商民主進(jìn)行利益表達(dá)與綜合，從而獲得科學(xué)合理的政策輸出。

（一）環(huán)境邏輯：國家治理的背景影響政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)

“治理”是20世紀(jì)末期出現(xiàn)的政治學(xué)概念和實踐形式，是國家與社會關(guān)系的新型政治行動模式，強調(diào)社會諸要素共同參與政治決策過程實踐?！皣抑卫怼笔窃凇爸卫怼钡幕A(chǔ)上提出的新概念——將治理思想應(yīng)用于國家層面的實踐。黨的十八屆三中全會《決定》提出：全面深化改革的總目標(biāo)是“完善并發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。國家治理的內(nèi)涵中包含“統(tǒng)”與“分”的辯證，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)結(jié)合。

國家治理擔(dān)任的是外在于政治系統(tǒng)并與之相互作用的環(huán)境，對行動者的需求和支持產(chǎn)生影響，從而影響行動者的利益表達(dá)。在國家治理的環(huán)境中，各民主黨派、無黨派人士、各族各界等社會主體均能夠積極參與到政治過程中，是民主的真實體現(xiàn)?！耙慈嗣裼袥]有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利”。新時代國家治理的背景為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政創(chuàng)造積極條件，為社會資源充分涌動提供良好環(huán)境。然而，國家治理作為影響政治系統(tǒng)的環(huán)境，受其影響產(chǎn)生的需求與支持不是絕對的民主形式。過度的政治參與會產(chǎn)生政治不穩(wěn)定因素，即“參與內(nèi)爆”危機(jī)。維持政治穩(wěn)定需要有堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心整合分散、不同的利益表達(dá)，而國家治理的內(nèi)在價值與這種要求相契合，即：在提倡政治參與的同時，充分發(fā)揮強大的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來達(dá)到凝聚共識的目的。

（二）歷史邏輯：協(xié)商民主的優(yōu)勢打開了轉(zhuǎn)換功能的黑箱

協(xié)商民主傳統(tǒng)由來已久，在近代以來的反帝反封建過程中，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的長期實踐過程中，不斷豐富自身內(nèi)涵，是黨和民主黨派、無黨派人士、各族各界人士共同努力的偉大創(chuàng)造。人民政協(xié)協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式。

協(xié)商民主的價值內(nèi)核貫穿于整個政治系統(tǒng)之中。作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，協(xié)商民主既是社會主體參與政治需要遵循的價值，又是體現(xiàn)全社會意愿和要求的最大公約數(shù)的制度設(shè)計，更是一種廣納群言、廣集民智、增進(jìn)共識、增強合力的手段。在這里僅從協(xié)商民主作為系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)換功能進(jìn)行分析。當(dāng)分散各異的利益表達(dá)以需求和支持的形式輸入到政治過程時，需要通過轉(zhuǎn)換功能把支持和要求輸入轉(zhuǎn)換為政策和規(guī)則輸出，而協(xié)商民主就承擔(dān)著轉(zhuǎn)換這一重要的功能。協(xié)商民主作為一種吸納群策群言、協(xié)調(diào)各方利益的手段，通過協(xié)商凝聚共識綜合相關(guān)主體利益，在少數(shù)服從多數(shù)的基礎(chǔ)上充分保障少數(shù)的合法權(quán)益，并據(jù)此作為政策輸出的價值要求，促使政策輸出朝著科學(xué)化、合理化、民主化的方向發(fā)展。

（三）現(xiàn)實邏輯：從嚴(yán)治黨的要求規(guī)定了政策輸出的方向

打鐵必須自身硬，黨要團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行偉大斗爭、推進(jìn)偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須毫不動搖堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，毫不動搖把黨建設(shè)的更加堅強有力。全面從嚴(yán)治黨是黨的十八大以來黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，是全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國順利推進(jìn)的根本保證，也是加強人民政協(xié)黨的建設(shè)的紀(jì)律要求。綜觀推進(jìn)人民政協(xié)黨的組織和黨的工作有效覆蓋的意見可知，該意見不僅是黨在人民政協(xié)中加強全面領(lǐng)導(dǎo)的重要舉措，更體現(xiàn)出黨在推進(jìn)組織和工作有效覆蓋中加強了全面從嚴(yán)治黨的力度。

從嚴(yán)治黨不僅是輸出的政策的一部分，更是規(guī)定了整個政策輸出方向的指針。經(jīng)國家治理環(huán)境影響產(chǎn)生的民主和集中的需要作為政治輸入的環(huán)節(jié)進(jìn)入政治系統(tǒng)中，經(jīng)過協(xié)商民主廣開言路、找出最大公約數(shù)的轉(zhuǎn)換后，進(jìn)入產(chǎn)生政策和規(guī)則的輸出環(huán)節(jié)，全面從嚴(yán)治黨為政策輸出環(huán)節(jié)奠定基調(diào)。推進(jìn)人民政協(xié)黨的組織和黨的工作有效覆蓋作為黨和國家的重要政策，更加強調(diào)中國共產(chǎn)黨的自我革命。無論從價值上，要求突出基層黨組織的政治功能，還是從制度上，要求完善政協(xié)黨組織設(shè)置、建立聯(lián)系制度；或是從角色上，要求政協(xié)黨組要遵從黨章、堅持民主集中制原則、嚴(yán)格黨的組織生活、中國共產(chǎn)黨黨員不論職位高低必須編入黨的組織之中，必須接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督等各項意見和要求都指向一個核心內(nèi)容：全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。

三、推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋的路徑

2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出：“加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)，必須全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神……，全面推進(jìn)人民政協(xié)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)……”《意見》內(nèi)容涉及緊跟新時代黨的建設(shè)總要求，其中，推進(jìn)黨的組織和黨的工作有效覆蓋對應(yīng)的是人民政協(xié)黨的組織建設(shè)的內(nèi)容。帕森斯認(rèn)為研究社會結(jié)構(gòu)就是研究秩序問題，勢必涉及秩序中的人的行為，而研究社會秩序和人的行為又脫離不了行動者的思想情感的規(guī)范問題。作為對于人民政協(xié)黨的組織和黨的工作有效覆蓋機(jī)制的研究，價值—制度—角色的分析框架能夠幫助我們有效分析、解決問題。

（一）突出政治功能和價值，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用

《意見》指出，各級政協(xié)黨組和機(jī)關(guān)黨組要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作，加強基層黨組織建設(shè)，突出政治功能，充分發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。我國在中央與地方關(guān)系上采取地方服從中央的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。黨和國家的方針、政策層層傳導(dǎo)至基層，在這一過程中，效能層層遞減的現(xiàn)象尤為突出。為了解決基層黨組織建設(shè)的“最后一公里”問題，激活“神經(jīng)末梢”是解決問題的關(guān)鍵。推動黨的建設(shè)向基層延伸，加強黨的組織建設(shè)，需要基層黨組織突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。在基層黨組織突出政治功能的結(jié)構(gòu)功能內(nèi)核在于從價值上為基層黨組織提供評價標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)生價值共識，為基層黨組織在堅決服從黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自主性和服務(wù)功能，從而把基層黨組織建設(shè)成為有嚴(yán)有松、生動活潑的組織形式。

（二）健全組織結(jié)構(gòu)和制度，完善政協(xié)黨建機(jī)制

《意見》指出，完善地方各級政協(xié)黨組織設(shè)置，在省級政協(xié)設(shè)立機(jī)關(guān)黨組、專門委員會分黨組；設(shè)區(qū)的市級政協(xié)和有條件的縣級政協(xié)可設(shè)立機(jī)關(guān)黨組。各級政協(xié)機(jī)關(guān)黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，在履行職責(zé)過程中還應(yīng)當(dāng)接受本級政協(xié)黨組的領(lǐng)導(dǎo)，專門委員會分黨組應(yīng)當(dāng)接受本級政協(xié)黨組的領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)黨組的指導(dǎo)。這是針對地方政協(xié)黨組織結(jié)構(gòu)有待完善提出的要求。由于組織設(shè)置不夠健全，對組織內(nèi)的行為者無法產(chǎn)生約束和認(rèn)同，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力，部分委員以權(quán)力和利益為考量，而不是把制度約束和認(rèn)同放在思考問題的出發(fā)點，導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。在地方政協(xié)黨組織中健全組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)功能內(nèi)核在于從制度上對地方政協(xié)黨組織產(chǎn)生約束，并激發(fā)他們對制度的認(rèn)同感，為地方政協(xié)黨組織發(fā)揮地方創(chuàng)造性提供制度約束和權(quán)威認(rèn)同?！兑庖姟吠瑫r指出，探索建立政協(xié)黨組成員聯(lián)系相關(guān)界別黨員委員、黨員委員聯(lián)系黨外委員制度，探索建立聯(lián)系無黨派人士界、宗教界委員機(jī)制……探索實行黨員委員組織關(guān)系一方隸屬、參加雙重組織生活的辦法。這是在制度上明確黨員角色和身份，實現(xiàn)黨員委員與非黨員委員有效互動的路徑探索，為角色作用的發(fā)揮奠定了制度基礎(chǔ)。

（三）彰顯黨員身份和角色，樹立引領(lǐng)政協(xié)標(biāo)桿

《意見》指出，各級政協(xié)黨組要尊崇黨章，增強黨內(nèi)政治生活的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性……政協(xié)組織中的中共黨員，不論職務(wù)高低，都必須編入黨的一個支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須參加黨組的民主生活會。不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員。這是針對黨員委員角色定位出現(xiàn)偏差提出的要求。由于黨員在日益復(fù)雜的社會中扮演著更多的角色，這些角色之間有時會出現(xiàn)相互干擾、相互沖突的情況，如何給自己定位成了黨員的難題。尤其是在面對考驗時，黨員在心理層面容易出現(xiàn)偏差。在具體行為過程中，產(chǎn)生行為與黨員角色相背離的情況。在黨員中加強對黨員委員的約束和引導(dǎo)的結(jié)構(gòu)功能內(nèi)核在于從角色上給黨員明確定位，引導(dǎo)黨員嚴(yán)格服從以習(xí)近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格遵守黨的各項紀(jì)律，維護(hù)黨內(nèi)團(tuán)結(jié)，提升黨員發(fā)揮模范帶頭作用的能力和意識。