文_燕繼榮

居安思危，未雨綢繆，見微知著，防微杜漸，這是中國文化的重要內(nèi)容，也是國家治理的一貫思想。2012年以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)保持憂患意識，主張運(yùn)用底線思維的方法，在最壞的可能性上制定政策，防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對挑戰(zhàn)。

嚴(yán)格地說，危機(jī)無時(shí)無刻不在。風(fēng)險(xiǎn)管控的目的不是要消除危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的存在（那也是不可能的），而是要盡可能減少人為制造的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，提高客觀風(fēng)險(xiǎn)管控和危機(jī)防范應(yīng)對能力，使危機(jī)在發(fā)生幾率、范圍、程度、時(shí)限、不良后果等方面，最大限度地得到控制，盡可能減少失誤和可能的損害。應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，防患未然，要求國家治理、地方治理、基層治理上上下下都要保持危機(jī)意識。那么，從國家治理的角度看，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的本質(zhì)與原因是什么？國家治理中可能會遭遇什么重大危機(jī)？防范政治危機(jī)化解政治風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑是什么？

一、風(fēng)險(xiǎn)管控能力是國家治理能力的體現(xiàn)

風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)管控可以避免危機(jī)發(fā)生或控制危機(jī)的規(guī)模以及所產(chǎn)生的損失。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)具有如下特點(diǎn)：一是發(fā)生發(fā)展的意外性，潛在風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)爆發(fā)在時(shí)間、規(guī)模、程度、發(fā)展態(tài)勢和影響深度等方面通常讓行為者或相關(guān)人始料不及；二是結(jié)果的破壞性，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)危機(jī)常具有“出其不意，攻其不備”的特點(diǎn)，不論什么性質(zhì)和規(guī)模的危機(jī)，都必然不同程度地給行為人或相關(guān)者造成破壞，產(chǎn)生混亂和恐慌，而且通常由于決策時(shí)間和信息有限，往往導(dǎo)致決策失誤，從而帶來無可估量的損失。

社會科學(xué)把人類生活的組織形態(tài)（無論是家庭、社會組織，還是國家）看作是一個(gè)不斷變化而又相對穩(wěn)定的系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，不斷變化的要素（包括內(nèi)在的要素和外在的要素），造成人們的不適應(yīng)感，激發(fā)人們產(chǎn)生適應(yīng)變化或控制變化的意識和行為。當(dāng)人們不能適應(yīng)或控制新的變化，從而造成或可能造成明顯的利益損害時(shí)，這種變化就是“危險(xiǎn)”，就會帶來風(fēng)險(xiǎn)；如果造成系統(tǒng)不穩(wěn)定，那就是系統(tǒng)危機(jī)。如果人們通過努力適應(yīng)了這些變化，那么，這個(gè)系統(tǒng)則被視為“安全”穩(wěn)定的系統(tǒng)；如果人們通過努力不僅適應(yīng)了變化，而且能夠控制變化朝著持續(xù)和增進(jìn)利益的方向發(fā)展，那么，這些變化就從潛在“風(fēng)險(xiǎn)”或現(xiàn)實(shí)“危機(jī)”狀態(tài)轉(zhuǎn)化為新的“機(jī)會”。

政治學(xué)研究人類社會生活組織形態(tài)的變化規(guī)律及其應(yīng)對之道，在政治學(xué)者看來，社會變化是客觀發(fā)生的事實(shí)，制度化則是人為的結(jié)果；構(gòu)成人類社會生活組織形態(tài)內(nèi)在和外在的要素或力量，促成了系統(tǒng)的變化，這些變化和社會的制度化成為決定社會生活秩序的兩種相互博弈的力量：一方面，社會系統(tǒng)內(nèi)在或外在要素或力量的變化引發(fā)既有秩序的變動，造成不適應(yīng)或突發(fā)事件，使系統(tǒng)或系統(tǒng)中的某些要素或力量陷入危機(jī)狀態(tài)；另一方面，社會制度化力量又會將這些變化盡可能地“規(guī)制”在一個(gè)可接受、可容納、可控制的范圍和程序之中，從而保持社會變化的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

從根本上說，社會就是在“危機(jī)—應(yīng)對”的模式中不斷發(fā)展進(jìn)步的。如果我們把人類社會看作一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，該系統(tǒng)由“動力系統(tǒng)”和“制動系統(tǒng)”構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)發(fā)展如生產(chǎn)力、生產(chǎn)方式、分配方式的變化，社會變遷如人口結(jié)構(gòu)、流動性、城市化、社會組織方式等因素的變化，教育水平的改變，內(nèi)部力量的博弈以及外部因素的影響等，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“動力系統(tǒng)”部分，推動系統(tǒng)內(nèi)部的變化；而血緣關(guān)系、文化聯(lián)系、宗教教化、意識形態(tài)、法律制度、國家暴力機(jī)器等要素和力量，構(gòu)成了該系統(tǒng)的“制動系統(tǒng)”部分，維持系統(tǒng)的平衡性和穩(wěn)定性。說到底，國家治理能力主要體現(xiàn)為一個(gè)國家總體上的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和危機(jī)應(yīng)對能力。

二、國家風(fēng)險(xiǎn)及其管控

一個(gè)國家可能存在多種風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)性質(zhì)或根源的不同，這些風(fēng)險(xiǎn)可以大體劃分為政治風(fēng)險(xiǎn)（可能引發(fā)政治危機(jī)或其他危機(jī)的政治性要素）、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)（引起國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)如生產(chǎn)、金融、房貸、債務(wù)危機(jī)以及其他危機(jī)可能性的經(jīng)濟(jì)要素，如重復(fù)性生產(chǎn)、貨幣投放、銀行放貸、地方債務(wù)失控等）、社會風(fēng)險(xiǎn)（引發(fā)社會沖突、社會分裂等危機(jī)以及造成其他危機(jī)可能性的社會要素，如社會差距、族群分化、移民和難民問題）等。由于國家制度環(huán)境不同，政治敏感性表現(xiàn)也有差異，所以，不同國家的政治風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。

一般來說，在政治生活領(lǐng)域，可能引發(fā)危機(jī)的因素包括：政治人物的言行不當(dāng)、關(guān)鍵性政策失誤、政治力量因利益或觀念原因產(chǎn)生重要分歧、政治腐敗、選舉舞弊、既有的重要規(guī)則的突然改變或遭到破壞、突發(fā)性事件的處置不當(dāng)、官員或執(zhí)政團(tuán)隊(duì)弄虛作假或嚴(yán)重的違法行為、政治交易或政治“丑聞”被揭露等。這些事情的存在與發(fā)生，都容易引起政治紛爭，輕者造成政治和社會抗議事件，重者引起政府信任危機(jī)或政治信用危機(jī)，進(jìn)而引發(fā)政治革命運(yùn)動。此外，政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)主要建立在個(gè)人人格因素（領(lǐng)袖魅力）基礎(chǔ)上，還是依賴于組織體系和制度程序的作用，也反映一個(gè)國家的風(fēng)險(xiǎn)程度。政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)以及政治決策過度依賴于個(gè)人權(quán)威，在一定情況下也會增加國家發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

相較于政治抗議事件發(fā)生、政治領(lǐng)導(dǎo)人變更、政府垮臺或解散而言，一個(gè)國家政權(quán)更迭和國家解體往往是國家最重大的政治危機(jī)。這兩種現(xiàn)象的發(fā)生，往往是國家治理陷入困境的結(jié)果?，F(xiàn)代國家建設(shè)的任務(wù)，就在于尋求合理的制度安排，將國家送入長治久安的軌道，使之不至于因?yàn)槿藛T變更、政府變動等政治變故而陷入混亂；現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)，就在于通過合理、有效的手段，減少和避免選人失當(dāng)、決策失誤、權(quán)力失控、行為失范的可能性，以降低由此而引發(fā)危機(jī)的可能性。

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前中國面臨的幾大風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、意識形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、科技風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、黨的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，并就防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求。居安思危，防患于未然，是避免災(zāi)禍的良方，也是降低損失的最佳措施?；怙L(fēng)險(xiǎn)最好的辦法是：不僅要為事后危機(jī)的發(fā)生做好應(yīng)對預(yù)案，而且也要為實(shí)施的政策和行為事先制定備選方案。

三、提升國家治理的制度化水平是防范風(fēng)險(xiǎn)的正道

對待風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)應(yīng)該堅(jiān)持什么態(tài)度？一方面，應(yīng)該承認(rèn)，問題導(dǎo)向、危機(jī)驅(qū)動是系統(tǒng)發(fā)展和創(chuàng)新的重要機(jī)會和動力；另一方面，必須明確，從治理的角度看，提升制度化水平是風(fēng)險(xiǎn)管控、危機(jī)應(yīng)對的根本出路。

現(xiàn)代社會是一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會?，F(xiàn)代化增加了社會變化的不確定性，因而也增加了國家的風(fēng)險(xiǎn)性。有研究表明，現(xiàn)代化作為多層面的歷史進(jìn)程，涉及人類的思想和行為的所有領(lǐng)域的變革。具體而言，現(xiàn)代化包括城市化、工業(yè)化、世俗化、民主化和新聞參與等各個(gè)方面。這些新的變化挑戰(zhàn)著既有秩序，為既有的治理體系帶來了變動的風(fēng)險(xiǎn)。美國政治學(xué)家亨廷頓曾經(jīng)把導(dǎo)致政治不穩(wěn)定（政治風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)）的要素和過程表述為如下三個(gè)公式：（1）社會動員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會頹喪；（2）社會頹喪/流動機(jī)會=政治參與；（3）政治參與/政治制度化=政治動亂。看得出來，亨廷頓的理論支持了通過積極的制度變革和制度創(chuàng)新來應(yīng)對社會變化以及政治風(fēng)險(xiǎn)的主張，也支持了制度供給是政治秩序的決定性要素的觀點(diǎn)。他的研究告訴我們，制度供給決定國家治理的水平；政府是制度（規(guī)則）的主要供給者。因此，政府適應(yīng)社會需求并創(chuàng)造性地提供制度（法制）供給的能力，這在很大程度上決定了國家政治的現(xiàn)實(shí)狀況和未來走向。

人無遠(yuǎn)慮必有近憂。研究認(rèn)識危機(jī)、把握規(guī)律、化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)，是所有國家和社會組織在面對危機(jī)時(shí)的普遍追求。于是，危機(jī)管理作為一個(gè)管理系統(tǒng)，同時(shí)也作為一個(gè)理論模式便應(yīng)時(shí)而生。從目前的學(xué)術(shù)討論來看，危機(jī)管理得到了四種設(shè)定：第一，把危機(jī)管理設(shè)定為情境管理，即，管理者對使其遭受潛在威脅和現(xiàn)實(shí)損害的情境進(jìn)行管控，目的是要恢復(fù)組織系統(tǒng)正常的運(yùn)營秩序和發(fā)展?fàn)顟B(tài)；第二，把危機(jī)管理設(shè)定為資源管理，旨在最短時(shí)間內(nèi)有效地整合和配置各種資源，使組織系統(tǒng)轉(zhuǎn)危為安；第三，把危機(jī)管理設(shè)定為一種溝通管理，即，管理者以溝通為手段，以解決危機(jī)為目的所進(jìn)行的一系列化解矛盾和避免沖突的過程；第四，把危機(jī)管理設(shè)定為行為管理，旨在形成一套集事前預(yù)控、事中管理和事后恢復(fù)于一體的、行之有效的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制和行為策略，因此，危機(jī)管理被認(rèn)為是組織行為，是組織對所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測、分析、化解、防范等采取的行動?？傊?，危機(jī)管控需要建立一種包括情境、資源、溝通和行為在內(nèi)的管理體系，其目的在于對潛在的或當(dāng)前的危機(jī)形成認(rèn)識和判斷，利用相關(guān)力量和資源，采取有效措施來應(yīng)對不利情境，從而降低危機(jī)的破壞性，甚至將危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

具體而言，化解風(fēng)險(xiǎn)、防范危機(jī)的根本之道在于：首先，建立有效的信息交流和溝通機(jī)制，準(zhǔn)確判斷風(fēng)險(xiǎn)所在；其次，不變性應(yīng)變，即以不變應(yīng)萬變，建立完備有效、富有權(quán)威的法治體系，提升治理能力；最后，創(chuàng)新性應(yīng)變，即與時(shí)俱進(jìn)，不斷革新治理方式。