文_梁向東 梁 朋

黨的十九大報告提出，中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，并且深刻指出，在這一階段我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，根本目的是為了更好更有效地增進人民福祉，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。而要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，就必須在新發(fā)展理念指引下，增進經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性、共享性。因此，著眼我國當前社會主要矛盾，精準施策，著力解決當前我國基本公共服務(wù)供給不足和不均等問題，彌補制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的短板，是最終實現(xiàn)我國高質(zhì)量發(fā)展、增進人民福祉的必由之路。

一、基本公共服務(wù)供給不足和不均等是當前制約經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的明顯短板

新中國成立70年，特別是經(jīng)過40多年的改革開放，我國社會生產(chǎn)力水平顯著提高，經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二，人民生活水平明顯提高。但也要看到，與發(fā)達國家相比，我國發(fā)展不平衡不充分的狀態(tài)并沒有根本改變，經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性明顯不夠。而這種不平衡不充分的狀況突出地表現(xiàn)為基本公共服務(wù)供給和均等化方面存在很大的差距。

（一）當前社會主要矛盾的根源之一：基本公共服務(wù)投入不足

當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這種矛盾產(chǎn)生的根源正是與我國在過去較長時期里對基本公共服務(wù)投入不足、基本公共服務(wù)的提供不均等密切相關(guān)。例如，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、居民收入差距，很大一部分其實是由于基本公共服務(wù)上存在的較大差距導(dǎo)致的。即使在一些相對發(fā)達的地區(qū)包括一些大城市里，依然存在基本公共服務(wù)不到位或不均等的現(xiàn)象，如缺乏高質(zhì)量的醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育包括學(xué)前教育不均等、養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)奇缺等。

近幾年來，盡管我國各級地方政府都加強了對教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，但無論是從經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要看，還是從國際比較來考察，目前我國各類基本公共服務(wù)由于歷史欠賬太多，仍然滿足不了全體人民日益增長的需求。例如，社會保障和就業(yè)，是事關(guān)民生的一項重大基本公共服務(wù)。2018年我國財政用于社會保障和就業(yè)的支出為27084.1億元，比2017年增長約10%（根據(jù)國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計摘要〈2019〉》計算整理），應(yīng)該說增長幅度很大，但社會保障和就業(yè)支出占全年財政支出的比重僅為12.26%，與發(fā)達國家社會保障支出占財政支出比重約30%～40%的水平相比，我國財政用于社會保障方面的支出還是明顯偏低。同樣，我國社會保障的總投入也是相對偏低的。2018年我國財政用于社會保障和就業(yè)的支出占當年GDP的比重約為3%，即使加上2018年全年社會保險基金支出49208億元（參見人力資源和社會保障部：《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》），合計7.63萬億，也只占當年GDP的8.47%，與大多數(shù)發(fā)達國家15%～30%的水平相比，我國社會保障支出占GDP的比重也是明顯偏低。不僅社會保障方面如此，在其他一些重要的基本公共服務(wù)如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面也存在類似情況。總體上看，雖然我國近期不斷加大了基本公共服務(wù)方面的投入，但由于歷史欠賬太多，我國在基本公共服務(wù)方面的投入仍顯不足，這樣導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給在短時期內(nèi)還很難滿足全體人民日益增長的需求。

（二）基本公共服務(wù)均等化程度不夠加劇了經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)

當前我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分的問題仍然突出，這些問題之所以凸顯，其原因除了長期對基本公共服務(wù)投入不足之外，基本公共服務(wù)均等化程度不夠也是重要原因之一。例如，在地區(qū)差距方面。雖然改革開放以來我國各地區(qū)經(jīng)濟都有很大發(fā)展，但區(qū)域差距總體上呈現(xiàn)擴大的趨勢。由于現(xiàn)行體制、政策和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，基本公共服務(wù)水平的區(qū)域差距仍然突出。反過來，地區(qū)之間基本公共服務(wù)差距，又加劇了地區(qū)之間經(jīng)濟和社會發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)。由于目前基本公共服務(wù)的提供與各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及各地區(qū)自身財力狀況息息相關(guān)，由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政保障能力存在較大的差距，導(dǎo)致在基本公共服務(wù)的提供方面出現(xiàn)“強者恒強、弱者恒弱”的格局，有的甚至出現(xiàn)進一步固化的情況。以義務(wù)教育為例，普通小學(xué)的生均公共財政預(yù)算教育事業(yè)費，是反映政府在義務(wù)教育投入方面的一項重要指標，從該指標看，教育發(fā)達的北京市2017年是30016.78元，比2016年增長16.37%，而教育相對落后的廣西壯族自治區(qū)2017年是7897.88元，比2016年只增長了2.7%，貴州省則是9753.05元，比2016年只增長了0.97%（數(shù)據(jù)來源：教育部《2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計表》），很明顯，無論是從絕對數(shù)值還是相對指標來比較，已經(jīng)落后的廣西、貴州與北京在義務(wù)教育方面的投入差距不僅沒有縮小，而是不斷拉大了，而且這種不斷拉大的差距還不止存在于義務(wù)教育方面，其他基本公共服務(wù)領(lǐng)域也有類似情況。

（三）基本公共服務(wù)的供給與需求存在結(jié)構(gòu)偏差

新中國成立以來特別是經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，溫飽問題解決之后，一些新的更高層次的需求變得越來越迫切，但是我國在基本公共服務(wù)供給方面并沒有完全順應(yīng)這種需求的升級和變換而適時進行供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整。由于我國過去長期偏重于經(jīng)濟增長方面的投入和考量，在許多基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的投入偏重于交通、電力和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面，主要聚焦于滿足生存型消費和一部分發(fā)展型消費的需要，對文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、家政等領(lǐng)域投入不足，還沒有太多地關(guān)注到滿足人的自我實現(xiàn)、精神追求以及社會尊重型階段的公共服務(wù)需求，從而導(dǎo)致基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在結(jié)構(gòu)上的供求不平衡，出現(xiàn)一些社會普遍反映的難點和痛點問題。

二、推進基本公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，與最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本目標是一致的

基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。推進基本公共服務(wù)均等化的過程，就是在全國范圍內(nèi)逐步縮小公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、減少公共服務(wù)的區(qū)域差距和服務(wù)人群的階層差距，實現(xiàn)人民群眾生存、生產(chǎn)、生活和創(chuàng)業(yè)發(fā)展條件與環(huán)境的公平，為滿足人民群眾對美好生活的向往創(chuàng)造必要的良好條件，這是我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求，是廣大人民群眾共享發(fā)展成果的根本體現(xiàn)，也是我國最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提。

黨的十九大報告提出，中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，增進人民福祉是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。從更寬廣的視野看，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不只限于經(jīng)濟范疇，還應(yīng)考慮與經(jīng)濟發(fā)展高度關(guān)聯(lián)的政治、文化、社會、生態(tài)等方面，比如經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源的可持續(xù)性、經(jīng)濟發(fā)展成果的合理分配、經(jīng)濟發(fā)展與社會治理的協(xié)調(diào)、人的全面發(fā)展和社會全面進步等。

推進基本公共服務(wù)均等化是解決當前社會主要矛盾的切入點，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，最終走向高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。政府通過職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整財政資源配置，增加基本公共服務(wù)投入和推進基本公共服務(wù)均等化，提高基本公共服務(wù)的保障水平和均等化水平，補齊經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，切實解決好基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距以及居民階層差距，既是解決當前經(jīng)濟社會中諸多難題的現(xiàn)實路徑，也是轉(zhuǎn)換經(jīng)濟增長動力、進一步釋放發(fā)展活力、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的最好選擇。從目標導(dǎo)向看，推進基本公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的最終目標都是為了滿足人民群眾對美好生活的向往，都是為了更好地增進人民群眾福祉。因此，推進基本公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本目標是高度一致的。

三、推進基本公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的思路與對策

當前我國經(jīng)濟發(fā)展中的動力不足，有效需求乏力和有效供給不足并存的問題，其主要“短板”都和基本公共服務(wù)供給不足和不均等相關(guān)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，著力解決好發(fā)展不平衡、不充分問題，其中很重要的一個著力點就是要解決好基本公共服務(wù)的有效供給和均等化。因此，加強基本公共服務(wù)投入，推進基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。

（一）從戰(zhàn)略的高度重視推進基本公共服務(wù)均等化

推進基本公共服務(wù)均等化，不僅對縮小區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距有著十分重要的作用，而且是促進社會公平正義，為人民群眾創(chuàng)造公平的生產(chǎn)、生活、創(chuàng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，是全體社會成員共享改革發(fā)展成果的重要途徑，也是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和我國社會主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。推進基本公共服務(wù)均等化，對我國進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展有著極大的促進作用。因此，要從戰(zhàn)略的高度重視基本公共服務(wù)的投入和推進基本公共服務(wù)均等化，各級政府要把提供基本公共服務(wù)及其均等化作為主要職責(zé)，在配置資源特別是財政資源時要堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，進一步提高政府財政在基本公共服務(wù)方面的投入，增強基本公共服務(wù)供給能力和均等化水平。

（二）進一步加強推進基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

推進基本公共服務(wù)均等化是一個龐大的系統(tǒng)工程，而且事關(guān)人民群眾根本利益和福祉，必須進一步加強對基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

過去，由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)按照各自確定的標準來提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財力水平差距較大，導(dǎo)致地區(qū)之間基本公共服務(wù)差距越來越大。缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)還導(dǎo)致一些具體改革方案和制度本身存在缺陷，出現(xiàn)各自為政，制度之間缺乏相互銜接的接口，導(dǎo)致相互不兼容、不能順暢轉(zhuǎn)換的情況。例如社會保障跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的問題、農(nóng)村新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障兼容的問題、公務(wù)員的公費醫(yī)療體系納入醫(yī)保體系的問題等。由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致改革的成本加大，甚至反復(fù)改革的問題，還出現(xiàn)重復(fù)投入、重復(fù)建設(shè)，缺乏對既有公共服務(wù)資源的有效整合利用，造成資金、資源的浪費。因此，當前需進一步加強對基本公共服務(wù)均等化的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

首先，應(yīng)按照《國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃》的要求，進一步明確國家基本公共服務(wù)的制度安排，特別是進一步明確基本范圍、標準和工作重點，以便引導(dǎo)公共資源和資金的配置，設(shè)置全國統(tǒng)一的均等化水平評價指標體系和基本公共服務(wù)績效評價體系，把它作為各級政府履行基本公共服務(wù)職責(zé)的根本依據(jù)，促進不同地區(qū)之間、不同部門之間、城鄉(xiāng)之間服務(wù)項目和標準有機銜接。

其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進基本公共服務(wù)均等化相關(guān)的各項改革?；竟卜?wù)均等化既涉及教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、文化體育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、公共安全等相關(guān)各領(lǐng)域（目前我國上述很多相關(guān)領(lǐng)域的改革已進入深水區(qū)，有的改革攻堅任務(wù)由于久拖不決逐漸成為老大難問題，有的改革涉及比較重大的利益調(diào)整，困難和阻力比較大），而且需要通過財稅體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變作為保障，這時候更需要強調(diào)全國“一盤棋”的思想，做好國家層面的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，妥善處理好各方面的利益關(guān)系，把握住基本公共服務(wù)均等化這一大的改革方向，避免出臺與此相悖的政策措施，在分項改革中統(tǒng)籌進度、加強銜接、預(yù)留接口。

再次，推進基本公共服務(wù)均等化需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好財政資金和政府公共服務(wù)資源，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，構(gòu)建推進基本公共服務(wù)均等化的財力保障長效機制，保證推進基本公共服務(wù)均等化的可持續(xù)性。

（三）以增強基本公共服務(wù)投入和均等化為取向，加快財稅體制改革

我們的政府是人民的政府，為全體人民提供均等化的基本公共服務(wù)是各級政府的首要職責(zé)。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是政府配置資源的主要手段和宏觀調(diào)控的主要工具，應(yīng)充分體現(xiàn)黨和政府的施政理念和政策意圖。目前現(xiàn)行的財稅體制還不能完全滿足人民群眾對基本公共服務(wù)的需要，應(yīng)以增強基本公共服務(wù)投入和均等化為取向，加快推進財稅體制改革。

第一，調(diào)整財政資源配置結(jié)構(gòu)，增加基本公共服務(wù)財政投入。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府作為社會的管理者，首要職責(zé)是提供公共服務(wù)、滿足社會公共需要，為市場的有序運轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，財政應(yīng)進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增加對基本公共服務(wù)的資金投入。雖然這幾年我國已明顯加大了各類基本公共服務(wù)支出占財政支出的比重，但由于歷史欠賬太多，從總體上看，財政支出中用于基本公共服務(wù)方面的投入還是太少，仍然存在“缺位”和“越位”現(xiàn)象，財政資金對競爭性行業(yè)的投資以及一般性公務(wù)行政支出仍舊偏高。今后，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)納入財政保障范圍，進一步減少財政對市場機制能夠發(fā)揮作用領(lǐng)域的投入和干預(yù)，繼續(xù)大幅壓縮行政成本，將更多的財政資金和資源投入到提供基本公共服務(wù)及其均等化方面來。

第二，理順中央和地方財政關(guān)系，健全事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政體制。在中央與地方的事權(quán)劃分方面，首先，適度加強中央的財政事權(quán)，堅持基本公共服務(wù)的普惠性、?；尽⒕然较?，加強中央在保障國家安全、維護全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)。其次，加強地方政府在公共服務(wù)、社會管理等方面職責(zé)，將直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)，賦予地方政府充分自主權(quán)，依法保障地方的財政事權(quán)履行，更好地滿足地方基本公共服務(wù)需求。中央對地方的財政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求，并通過法律法規(guī)的形式予以明確。再次，逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務(wù)的受益范圍、影響程度，按事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔(dān)的職責(zé)，避免由于職責(zé)不清造成互相推諉。

在完善中央與地方支出責(zé)任劃分方面，首先，明確中央的財政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，不得要求地方安排配套資金。中央的財政事權(quán)如委托地方行使，要通過中央專項轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費。其次，明確地方的財政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。地方政府履行財政事權(quán)、落實支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補。再次，中央與地方共同財政事權(quán)應(yīng)根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性，區(qū)分情況劃分中央和地方各自的支出責(zé)任。應(yīng)加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，當前基層財力較為困難而支出責(zé)任較重，應(yīng)合理增加中央和省級政府基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任，同時結(jié)合稅制改革，按照稅種屬性和經(jīng)濟效率等基本原則，研究進一步理順政府間收入劃分，調(diào)動基層政府提供基本公共服務(wù)的積極性。

第三，創(chuàng)新財政管理方法，提高財政提供基本公共服務(wù)能力和均等化水平。進入新時代，隨著社會組織發(fā)展成長和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟應(yīng)用，由政府包攬一切的資源配置方式和偏重硬件建設(shè)的服務(wù)供給模式已越來越不適應(yīng)時代的發(fā)展和要求，政府負責(zé)提供基本公共服務(wù)，不等于政府要大包大攬，必須注重基本公共服務(wù)供給模式的制度創(chuàng)新，擴大社會組織和公眾參與，增強財政投入決策的民主性和透明性，讓公眾和社會組織成為基本公共服務(wù)提供的主要決策力量，創(chuàng)新財政支出方式，引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，最大限度地引導(dǎo)、調(diào)動社會資源和各方的積極性，促進共建共管共享，注重內(nèi)涵發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，大力推行政府購買、管理合同外包、特許經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方式，逐步建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會參與的基本公共服務(wù)供給機制。

總之，當前基本公共服務(wù)不足、不均等是明顯制約我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的短板之一。加大基本公共服務(wù)供給、推進基本公共服務(wù)均等化水平，既是解決當前社會主要矛盾的切入點，也是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、更好增進廣大人民群眾的福祉的必由之路。