文_丁曉強

習(xí)近平總書記在主持中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)的講話中強調(diào)了中國特色社會主義國家制度和法律制度的四個優(yōu)勢，即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，保證人民當(dāng)家作主的優(yōu)勢，堅持全面依法治國的優(yōu)勢，實行民主集中制的優(yōu)勢。習(xí)近平總書記指出，實行民主集中制的優(yōu)勢，“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各國家機關(guān)是一個統(tǒng)一整體，既合理分工，又密切協(xié)作，既充分發(fā)揚民主，又有效進(jìn)行集中”。

一、民主集中制是中國共產(chǎn)黨重要的制度創(chuàng)新

民主集中制源自于列寧。列寧根據(jù)俄國處于高度專制的沙皇統(tǒng)治的基本國情，認(rèn)為無產(chǎn)階級政黨只有按照民主集中制原則嚴(yán)密地組織起來，才能真正成為一個有組織的先進(jìn)部隊。列寧以民主集中制原則建立起來的布爾什維克黨，在思想上、政治上和組織上，具有了強大而統(tǒng)一的意志和力量，領(lǐng)導(dǎo)俄國工人階級取得了十月革命的勝利，建立了蘇維埃政權(quán)。

中國共產(chǎn)黨在建黨之初就以列寧的民主集中制原則進(jìn)行黨的建設(shè)，這對于中國革命具有重大意義。近代中國淪為半殖民地半封建社會，社會各階層的先進(jìn)分子進(jìn)行了艱苦卓絕的斗爭，但是，傳統(tǒng)中國社會以農(nóng)民為主體、平鋪散漫，無支撐群體、無中心組織，缺乏現(xiàn)代革命的中堅領(lǐng)導(dǎo)力量。中國工人階級的成長、中國共產(chǎn)黨的建立并實行了民主集中制原則，形成了高度統(tǒng)一的堅強的組織，領(lǐng)導(dǎo)中國新民主主義革命取得了勝利。

中國共產(chǎn)黨在實行民主集中制的實踐中，進(jìn)行了重要的理論和制度創(chuàng)新。中國革命的中心不僅長期在廣大的農(nóng)村，而且是以革命的軍隊反對反革命的軍隊，以紅色的政權(quán)對抗白色的政權(quán)。在掌握軍隊和局部執(zhí)政的革命實踐中，民主集中制就不僅僅是黨的組織原則，而且也是黨聯(lián)系群眾、組織群眾的基本原則。由此，中國共產(chǎn)黨的民主集中制具有了新的理論與制度創(chuàng)新。

第一，黨在堅持民主集中制的基礎(chǔ)上創(chuàng)造性地提出“一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，并且作為黨的根本的工作路線，成為民主集中制的內(nèi)在靈魂。1943年，毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》一文中指出：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富?！泵裰骷兄圃谌罕娐肪€中構(gòu)成了民主與集中的辯證關(guān)系，這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主。

第二，把民主集中制全面推進(jìn)到黨的軍隊建設(shè)和政權(quán)建設(shè)之中。在軍隊建設(shè)方面，1927年黨開始獨立領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭，毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的三灣改編，把黨的支部建在連上，加強了黨在軍隊中的政治工作，從而將民主集中制植根于人民軍隊之中。1928年11月25日，毛澤東在寫給黨中央的報告中提出：“中國不但人民需要民主主義，軍隊也需要民主主義。軍隊內(nèi)的民主主義制度，將是破壞封建雇傭軍隊的一個重要武器?！苯夥艖?zhàn)爭時期，毛澤東又說：“部隊內(nèi)部政治工作方針，是放手發(fā)動士兵群眾、指揮員和一切工作人員，通過集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主運動，達(dá)到政治上高度團(tuán)結(jié)、生活上獲得改善、軍事上提高技術(shù)和戰(zhàn)術(shù)的三大目的?！?/p>

在政權(quán)建設(shè)方面，瑞金時期的蘇維埃政權(quán)和延安時期的抗日民主政權(quán)，都是以民主集中制作為新民主主義政治的政權(quán)構(gòu)成形式。1937年，毛澤東在和英國記者的談話中說：“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。一方面，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府；這個政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護(hù)，人民也一定要能夠自由地去支持政府，和有一切機會去影響政府的政策。另一方面，行政權(quán)力的集中化是必要的；當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關(guān)而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻。”

二、民主集中制構(gòu)成了中國特色社會主義民主的基本特征和優(yōu)勢

民主集中制是黨執(zhí)政的基本國家制度。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中提出，中國可以采取全國人民代表大會等制度，這種制度即是民主集中制。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨按照民主集中制原則進(jìn)行了國家制度的建設(shè)，形成了包括人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。《憲法》第三條明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則?！?/p>

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的偉大實踐中，緊緊把握和正確處理領(lǐng)導(dǎo)與群眾、集中與民主、紀(jì)律與自由的關(guān)系，全面豐富了民主集中制的理論，構(gòu)成了具有中國特色的社會主義民主的基本特征，并體現(xiàn)了制度優(yōu)勢。

第一，這一制度不是從抽象的民主價值出發(fā)，而是緊密地聯(lián)系中國革命、建設(shè)和改革的社會實踐，在推動社會的發(fā)展進(jìn)步的過程中促進(jìn)人的解放。這是建立在歷史唯物主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)實的社會運動。中國共產(chǎn)黨把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的關(guān)系作為制度安排的基礎(chǔ)，努力把黨的正確領(lǐng)導(dǎo)建立在群眾路線的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會實踐的現(xiàn)實條件有效地激發(fā)人民群眾的積極性，從而不斷地實現(xiàn)人民群眾歷史創(chuàng)造的主體性。

關(guān)于社會主義民主所要達(dá)的目標(biāo)，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》等講話中有過描述：“在人民內(nèi)部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀(jì)律；不可以沒有民主，也不可以沒有集中?！彪S后他又提出，要造就“一個又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志，又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”。

第二，民主集中制與在充分民主基礎(chǔ)上議行合一的巴黎公社原則相吻合，與西方代議制民主下的三權(quán)分立制度相區(qū)別。代議制民主所倡導(dǎo)的三權(quán)分立，以權(quán)力之間的制衡和制約為機制，實際上是資產(chǎn)階級內(nèi)部的一種權(quán)力分配、交換和平衡機制，在實踐中存在著民主選舉的“資本化”，民主運行中又往往因黨派之爭而導(dǎo)致議而不決、決而不行，有礙于國家的有效治理。

民主集中制既是中國歷史的內(nèi)生性演進(jìn)的產(chǎn)物，也是有效地組織黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的政治邏輯。民主集中制既要反映廣大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既要保證國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)又有利于實現(xiàn)廣泛參與。在民主集中制的國家制度安排和運行中，協(xié)商民主具有十分重要的地位。2014年10月27日，習(xí)近平總書記在第六次深改組會議上指出：“社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！ㄟ^商量出辦法、出共識、出感情、出團(tuán)結(jié)?！眳f(xié)商民主的“根”和“源”，就是黨長期以來形成的群眾路線的工作路線和民主集中制的制度和原則，社會主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的直接體現(xiàn)。

第三，民主集中制為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐經(jīng)驗。2014年2月17日，習(xí)近平總書記在《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話中指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”我國國家治理體系需要改進(jìn)和完善，但怎么改、怎么完善，我們既要有主張，也要有定力。民主集中制作為中國特色社會主義制度構(gòu)建的原則，當(dāng)然構(gòu)成了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。

三、發(fā)揮民主集中制的制度優(yōu)勢，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

全面深化改革的總目標(biāo)是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。要充分發(fā)揮和發(fā)展中國特色社會主義國家制度和法律的四個優(yōu)勢。前三個優(yōu)勢——堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、保證人民當(dāng)家作主和堅持全面依法治國，構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治三位一體的發(fā)展道路。后一個優(yōu)勢——堅持民主集中制，是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的國家制度安排和推進(jìn)原則。一方面，民主集中制，在民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，在國家制度和法律建設(shè)中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一過程；另一方面，全面推進(jìn)依法治國，又是全面深化改革新形勢下對完善和發(fā)展民主集中制的新要求，要求民主集中制循著法治的軌道，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須依規(guī)治黨、堅持實行黨的民主集中制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨。依規(guī)治黨的重點是以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，堅持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨內(nèi)生活，規(guī)范黨內(nèi)政治生態(tài)。既要堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅決做到“兩個維護(hù)”，又要把群眾路線作為黨的生命線和根本的工作路線，不斷完善和發(fā)展黨內(nèi)民主和社會主義民主。

第二，保證人民當(dāng)家作主，必須依憲治國執(zhí)政，堅持實行國家的民主集中制。要根據(jù)《憲法》，不斷完善和發(fā)展國家機構(gòu)的民主集中制。堅持和發(fā)展人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。通過政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結(jié)合起來，把實體性民主與程序性民主結(jié)合起來，進(jìn)一步健全和完善國家的民主制度體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展社會主義人民民主。

第三，堅持全面依法治國，必須以法治精神規(guī)范發(fā)展民主集中制。要努力完善制度建設(shè)，防止民主和集中的任何一個方面缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度，諸如關(guān)于“一把手”的行為規(guī)范、集體領(lǐng)導(dǎo)的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，使民主集中制不但承擔(dān)著塑造政黨執(zhí)政權(quán)威的功能，而且發(fā)揮著催生人民當(dāng)家作主的作用，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。