姜愛華

政府采購制度是政府預算管理的重要環(huán)節(jié)，是現代財政制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。我國于1996年開始政府采購改革試點，經過20多年的發(fā)展，已經建立了一套相對完整的政府采購制度框架，對規(guī)范政府采購行為、提高財政資金的使用效益、維護國家利益和社會公共利益、保護政府采購當事人的合法權益、促進廉政建設等起到了非常重要的作用。特別是黨的十八大以來，政府采購領域不斷踐行“市場在資源配置中的決定性作用”，適應了經濟新常態(tài)下我國供給側結構性改革的需要，適應了政府職能轉變、“簡政放權”的需要，貫徹了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。

但是隨著改革進入深水區(qū)，政府采購領域的一些矛盾和問題逐步顯現，如頂層設計仍然不夠完善，采購主體責任不夠明確，采購效率仍待提升，采購政策功能仍需加強，監(jiān)管機制需進一步健全等。對此，2018年11月，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，對進一步深化政府采購制度改革作出部署，提出要堅持問題導向，深化政府采購改革，加快形成現代政府采購制度。

當前政府采購改革中的突出問題

當前政府采購領域存在一些問題和不足，歸納起來主要有以下幾個方面。

一是與政府采購相關的頂層設計需進一步加強。我國已初步形成了以《政府采購法》為統(tǒng)領，以《政府采購法實施條例》為支撐，以規(guī)章辦法為依托，以各級指導性文件為補充的較為完善的政府采購法律制度框架。但也存在《政府采購法》與《招標投標法》兩法并存的局面，兩法在法律類型、交易主體、適用范圍等方面有交叉、有差異，可能會給政府采購實際工作者帶來操作難題。而且，隨著政府購買服務的廣泛開展，又出現了“政府購買服務”改革與“政府采購”改革關系不清的問題。

二是采購人主體責任需進一步強化。近年來政府采購領域的“簡政放權”改革增加了采購人在選擇采購方式、代理機構和評審專家選擇等方面的自主權。但同時，采購人的主體責任卻仍然履行不到位，突出表現在采購需求確定和采購履約驗收環(huán)節(jié)。采購人確定的采購需求不夠科學，需求標準要么過高要么過低，甚至有的采購需求帶有明顯傾向性致使采購不公平。采購人對履約驗收不夠重視，不少政府采購項目驗貨驗收責任不明確，合同中缺少預防性機制和懲罰性條款，沒有對供應商形成足夠的約束。

三是采購交易規(guī)則不夠科學高效。這突出表現在偏重于采購程序管理，采購效率相對較低。公開招標使用比重過高是過多地偏重于程序管理的第一個表現。眾所周知，一個公開招標的周期很長，而且在流標、廢標的情況下，采購周期更長，過多依賴公開招標，必然帶來效率損失。雖然近年來公開招標的數額比重呈現下降趨勢，但其“一體獨大”的格局未發(fā)生變化。偏重于程序管理的第二個表現是采購過程的“價格主導”。一些供應商往往采用大幅降低產品和服務質量的手段實現低價格中標，損害了采購人乃至是納稅人的利益。

四是采購公開透明需進一步增強。公開透明是政府采購制度的生命線。當前政府采購信息公開存在渠道碎片化、公開時間不及時、公開內容不完整、格式不規(guī)范、標準不統(tǒng)一等問題。大部分省級政府建有獨立的政府采購網絡發(fā)布平臺，還有一些省份建立了公共資源交易平臺，但兩個網絡平臺間沒有實現信息發(fā)布的完全共享互通機制。從網絡平臺顯示的信息看，不少成交公告公開時間滯后，無法實現對采購人、采購代理機構采購行為的及時有效監(jiān)督。信息文本格式不統(tǒng)一、內容不完整，既不利于供應商閱讀，還會給采購管理部門造成管理困難，也不利于公眾監(jiān)督。

五是采購監(jiān)管機制需進一步健全。當前政府采購監(jiān)管仍側重于事前審批，而對事中和事后監(jiān)管不夠到位，特別是在履約環(huán)節(jié)，對供應商的監(jiān)管和懲戒不夠嚴厲，一些失信供應商能夠一而再再而三地參與政府采購招標。針對這一現象，2018年11月，包括國家發(fā)展改革委、人民銀行、財政部等在內的29個部門聯合簽署《關于對政府采購領域嚴重違法失信主體開展聯合懲戒的合作備忘錄》，構建了“一處失信，處處受限”的聯合懲戒格局，但仍需從法律上加強對這類供應商的懲罰力度。隨著政府采購改革的推進，供應商的維權意識增強，出現“一旦未中標就投訴”的局面，而財政部發(fā)布的投訴及舉報處理公告顯示，處理結果為“缺乏事實依據，駁回投訴”的案件占比非常高，供應商的“過度維權”給政府采購監(jiān)管部門帶來較高的調查核實成本，同時也反映了對供應商濫用投訴權監(jiān)管不力。

六是采購政策功能需進一步提升。2007年開始，我國陸續(xù)出臺了對環(huán)保產品、節(jié)能產品以及中小企業(yè)的政府采購支持政策，政府采購的政策功能也逐漸發(fā)揮。但2011年我國大力推廣批量集中采購政策以來，小微企業(yè)的價格優(yōu)勢不明顯，獲得的政府采購份額逐年降低。迫于國際談判壓力，我國在2011年取消了自主創(chuàng)新政府采購有關政策，相關的創(chuàng)新產品與服務的首購、訂購政策無法落實。對不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)的扶持政策尚屬空白。而且，我們對節(jié)能環(huán)保產品政策的支持大多只關注最終產品端，對產品生產過程是否節(jié)能、是否環(huán)保關注不夠。

加快形成現代政府采購制度的路徑

深化政府采購制度改革、加快形成現代財政制度應站在現代國家治理的高度統(tǒng)籌規(guī)劃，制度理念應有所創(chuàng)新，管理環(huán)節(jié)應覆蓋采購全鏈條，交易過程應注重效率的提升，采購監(jiān)管機制應注重結果導向，制度目標應定位于可持續(xù)發(fā)展，更好發(fā)揮政府采購在貫徹新發(fā)展理念、促進供給側結構性改革以及國家治理中的作用。

一是加強制度頂層設計，樹立“物有所值”制度理念。要進一步理順《政府采購法》和《招標投標法》的關系，近期目標是在完善兩法的基礎上，使二者法律性質一致，調整范圍互補，程序、監(jiān)管等保持一致。長遠的目標是建立一部能夠覆蓋所有貨物、工程和服務的《公共采購法》。通過出臺《政府購買服務管理辦法》厘清政府購買服務和政府采購的關系，政府購買服務是推進政府職能轉變、創(chuàng)新社會管理方式的重要舉措，在購買過程中要按照政府采購制度執(zhí)行。2018年9月中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，政府采購是政府預算管理的重要一環(huán)，也要在講求績效上“下功夫”，對標國際規(guī)則和國外政府采購法律，“物有所值”成為政府采購績效的核心，其倡導的“全生命周期成本”需要在現代政府采購制度中得以體現。

二是延伸采購管理環(huán)節(jié)，建立全鏈條政府采購管理機制。繼續(xù)強化采購人在需求確定、采購交易、合同管理以及履約驗收等全鏈條采購過程中的主體責任。采購人應科學合理確定采購需求，使其明確、完整、合規(guī)、科學，符合項目特點，必要時可廣泛征求專家或者供應商的意見，且不能有任何指定傾向。采購交易環(huán)節(jié)要繼續(xù)強化采購人在采購方式選擇、代理機構和評審專家選擇甚至供應商確定等方面的自主權。采購人應在合同中設定預防性和懲罰性條款，明確供應商的義務。采購人應制定詳細履約驗收方案，嚴格按照合同約定對每一項技術、服務、安全標準的履約情況進行確認。

三是推進“電子化”手段，改善采購制度的整體效率。政府采購電子化可以降低價格和管理成本，縮短采購準備時間，減少人為因素，顯著提高政府采購效率和透明度。在電子化政府采購推行過程中，要加強網絡平臺信息共享與整合，解決“信息孤島”“條塊分割”等問題。為提高整體效率，還應鼓勵采購人根據項目需求特點選擇采購方式，逐步從強調公開招標向強調競爭性方式轉變，縮短政府采購的周期，并盡可能地減少“低價中標”帶來的政府采購風險。

四是推進采購信息公開，營造良好的政府采購制度環(huán)境。建立責任明晰的信息公開機制，財政部門是負責推進政府采購信息公開工作的主管部門，采購人、集中采購機構也應當將信息公開作為本部門、本單位的日常重點工作，列入主動公開基本目錄。推進政府采購信息公開的“廣度”和“深度”，一方面要切實落實政府采購全過程公開，另一方面，公開透明應延伸到采購程序的細節(jié)，比如對招投標中的分包，要求對分包商的信息也要進行公開。信息的標準化建設也是加強政府采購信息公開不可缺少的一個環(huán)節(jié)。在將采購需求、采購公告、采購文件、采購合同等文件標準化的同時，做好這些文件的“網絡信息標準化”轉化工作，便于數據挖掘在政府采購領域的應用，信息數據不能僅限于簡單發(fā)布和統(tǒng)計需要，要反饋到財政管理和政策制定環(huán)節(jié)。

五是完善政府采購監(jiān)管，構建結果導向長效監(jiān)管機制。進一步健全政府采購內控機制，健全采購人、集中采購機構、監(jiān)管部門采購事項內部決策機制和內部審核制度，完善內部監(jiān)督。嚴格按照《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》的要求，在政府采購領域健全“雙隨機一公開”監(jiān)管模式。加強對采購活動的動態(tài)監(jiān)管，繼續(xù)完善財政部門與其他部門之間的聯合懲戒工作機制，加大對失信供應商的懲罰力度，充分利用社會監(jiān)督推動采購制度完善和活動規(guī)范。加強投訴處理專業(yè)化機制建設，完善財政部門投訴處理工作機制、應訴機制，做到既能更好地維護供應商的合法權益，又能減少供應商過度維權行為的發(fā)生，在防范自身法律風險的同時降低投訴處理成本。

六是細化政府采購政策，促進實現可持續(xù)發(fā)展目標。鑒于供給側結構性改革和創(chuàng)新發(fā)展的需要，研究制定符合國際規(guī)則的支持創(chuàng)新的采購政策，將“自主創(chuàng)新產品”改成“創(chuàng)新產品”，使之符合GPA國際規(guī)則要求，完善支持自主創(chuàng)新的技術標準政策，通過“標準”引導實現政府采購創(chuàng)新。拓展政策功能內涵至可持續(xù)發(fā)展，使之涵蓋地區(qū)、產業(yè)均衡發(fā)展、環(huán)境保護、促進就業(yè)等多方面，要持續(xù)支持綠色產業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展，及時出臺支持少數民族地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的政府采購政策。完善現行的采購程序和評審制度，鼓勵采購人在采購產品、采購標準上對政策功能扶持對象進行適當政策傾斜或標準放寬，將采購政策支持措施的著力點從評審環(huán)節(jié)向采購需求確定、采購方式選擇、采購對象的生產過程等前端延伸，加強對政策執(zhí)行效果的評估。