秦前紅

行政裁決作為由公權(quán)力機(jī)關(guān)參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補(bǔ)嚴(yán)格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時(shí)、有效地解決民事糾紛，能夠成為解決民事糾紛的“分流閥”

在深入推進(jìn)全面依法治國(guó)的當(dāng)下，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)必須一體建設(shè)，通過(guò)法律方式化解糾紛和矛盾是法治的要求。法治一個(gè)重要方面是司法必須具有極大的公信力，社會(huì)糾紛能夠在法院得到公正的處理，這是司法權(quán)威的要求，也是法律具有最終效力的要求。但是司法機(jī)關(guān)只是國(guó)家機(jī)關(guān)之一，其權(quán)力行使、功能發(fā)揮受諸多因素的制約，如此就有必要構(gòu)筑多元化的糾紛解決機(jī)制的堤壩，發(fā)揮不同糾紛解決方式的作用。行政裁決作為由公權(quán)力機(jī)關(guān)參與的糾紛解決方式，能夠在一定程度上彌補(bǔ)嚴(yán)格的司法解決糾紛的缺陷，可以更加及時(shí)、有效地解決民事糾紛，成為解決民事糾紛的“分流閥”。

近期，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。所謂行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。從《意見(jiàn)》關(guān)于行政裁決的定位可以看出，行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，它有利于化解民事糾紛。因此，就有必要“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。

雖然行政裁決無(wú)論是在法律文本還是在實(shí)踐中都廣泛存在，其實(shí)際運(yùn)行效果尚不理想，主要原因在于以下幾個(gè)方面。

其一，專門立法缺位。目前有關(guān)行政裁決的規(guī)定散見(jiàn)于單行法之中，如《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》《水法》等，各法規(guī)定了相應(yīng)領(lǐng)域的行政裁決事項(xiàng)。單行法的分散規(guī)定雖有利于行政機(jī)關(guān)就不同的爭(zhēng)議予以裁決，但不同的規(guī)定其可予裁決的事項(xiàng)范圍、程序、對(duì)裁決結(jié)果能否提起訴訟以及訴訟類型都有較大的差異，如此就會(huì)出現(xiàn)裁決結(jié)果的混亂，不利于行政裁決立法目的的實(shí)現(xiàn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人合法權(quán)益的目標(biāo)，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政裁決作為糾紛解決“分流閥”制度設(shè)計(jì)的初衷。

其二，行政裁決的效力處于不確定的狀態(tài)。司法作為維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線，理應(yīng)通過(guò)嚴(yán)密的司法程序?yàn)樯鐣?huì)糾紛的解決提供公正的救濟(jì)。但司法機(jī)關(guān)囿于自身人力、物力以及專業(yè)技能等方面的限制，并非在所有方面均是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的最優(yōu)選項(xiàng)，其他機(jī)關(guān)參與的糾紛解決，通過(guò)民間調(diào)解均是能夠解決矛盾和沖突的有效手段。如果僅有行政裁決的規(guī)定，但行政裁決的結(jié)果并無(wú)最終的效力，最終所有的案件依然要經(jīng)歷司法程序，將使行政裁決的制度設(shè)計(jì)在很大程度上淪為擺設(shè)，徒增負(fù)擔(dān)。從目前的法律規(guī)定來(lái)看，除《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定的為行政最終裁決之外，其他尚無(wú)最終裁決的規(guī)定，爭(zhēng)議雙方對(duì)作出的行政裁決結(jié)果不服的依然可以提起訴訟，最終爭(zhēng)議的負(fù)累還是會(huì)進(jìn)入司法領(lǐng)域。

其三，行政裁決與訴訟銜接機(jī)制不完善。雖然有部分爭(zhēng)議完全可以由行政機(jī)關(guān)作出最終決定，但由司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政乃常態(tài)。從目前來(lái)看，對(duì)行政裁決不服的通過(guò)行政訴訟救濟(jì)的有之，經(jīng)由民事訴訟的亦有之，兩種不同的訴訟類型在被告、舉證責(zé)任、可以調(diào)解的案件范圍等方面存在諸多差異，這勢(shì)必導(dǎo)致在救濟(jì)方面和當(dāng)事人權(quán)利保障方面存在不同。如此就有可能在地域廣袤的中國(guó)產(chǎn)生同案不同判的現(xiàn)象，無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法公正。

其四，行政裁決權(quán)的行使主體多樣，不利于行政裁決功能的發(fā)揮。我國(guó)行政裁決權(quán)主要由相關(guān)的行政主管部門掌握，如專利復(fù)審委員會(huì)對(duì)專利爭(zhēng)議的裁決、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)對(duì)商標(biāo)權(quán)爭(zhēng)議的裁決等。這雖有利于發(fā)揮各個(gè)機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，但這會(huì)產(chǎn)生機(jī)構(gòu)重疊、臃腫等問(wèn)題，也會(huì)產(chǎn)生各個(gè)部門“故步自封”，形成本系統(tǒng)內(nèi)部的思維慣性，最終不利于形成具有優(yōu)勢(shì)的糾紛解決方式。

最后，行政裁決程序正義理念尚未樹(shù)立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)看得見(jiàn)的正義。行政裁決雖更為靈活多樣，不遵循嚴(yán)格的司法程序，但作為涉及爭(zhēng)議方權(quán)益的分配，依然會(huì)對(duì)各方的權(quán)益產(chǎn)生重大影響。我國(guó)有關(guān)行政裁決的規(guī)則多數(shù)并未明確相關(guān)的程序，為了實(shí)現(xiàn)看得見(jiàn)的正義，就應(yīng)當(dāng)在理念上堅(jiān)持程序正義的觀念，在制度上合理設(shè)定完善的程序。

為了形成多元、合理且有效的糾紛解決模式，完善現(xiàn)有的行政裁決制度是必然選擇，可以參考的路徑包括以下幾個(gè)方面。

在立法方面，應(yīng)當(dāng)制定專門的法律。作為專門規(guī)范行政裁決事項(xiàng)的規(guī)范，在立法尚不完全成熟之時(shí)可以由國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，于條件成熟時(shí)再由全國(guó)人大常委會(huì)制定專門的法律。明確在行政裁決時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，如中立、如何舉證、遵循正當(dāng)程序等；受案范圍方面，哪些案件應(yīng)當(dāng)受理，不同的案件如何處理；在案件的法律效力方面，何種案件有最終的法律效力，何種案件可以在作出行政裁決之后尋求司法救濟(jì)；作出裁決的程序；如何管轄，就地域管轄、級(jí)別管轄以及管轄權(quán)競(jìng)合如何解決等事項(xiàng)作出規(guī)定。當(dāng)然，基于行政法分散多樣和不同領(lǐng)域高度專業(yè)化的特征，可以在特定的行政領(lǐng)域有專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和裁決方式。

在行政裁決的法律救濟(jì)上，明確其為行政訴訟。從既有的案例來(lái)看，有關(guān)行政裁決的爭(zhēng)議適用民事訴訟法或行政訴訟法的均存在。從行政裁決的特性來(lái)看，其是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力解決民事糾紛的一種行為，尤其是在爭(zhēng)議各方自愿選擇行政裁決的情況下，更是基于民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，因此可以將其視為一種行政行為。如此，將其納入行政訴訟是題中應(yīng)有之義，也更有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法裁決民事糾紛，還能通過(guò)異于民事訴訟的舉證責(zé)任分配來(lái)保障爭(zhēng)議方當(dāng)事人的合法權(quán)益。基于此，可以在今后修訂《行政訴訟法》時(shí)將對(duì)行政裁決不服的訴訟納入行政訴訟的受案范圍。當(dāng)然，如果是以民事糾紛為由就只能提起民事訴訟。

在觀念上樹(shù)立起程序正義的理念。要用符合程序公正的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政裁決的規(guī)范化、法治化，使行政裁決制度能夠成為化解糾紛的有力措施，通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)使行政裁決制度成為人民群眾信得過(guò)的方法，能夠在行政裁決中就可以達(dá)到案結(jié)事了的要求。為了指導(dǎo)相同案件作出相同的處理，可以提供有指導(dǎo)性的案例，做到類似案件類似裁決，通過(guò)典型案例的公布也能讓公眾知曉行政裁決的比較優(yōu)勢(shì)，從而充分發(fā)揮制度的作用。