文_李 萬

科技體制，廣義上可以被理解為一個時期科技活動所依從的制度框架?？萍俭w制改革，從制度創(chuàng)新的視角而言，可以被認(rèn)為是為促進(jìn)科技發(fā)展而進(jìn)行的一系列制度調(diào)整、優(yōu)化乃至重構(gòu)的過程。因由科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)日益密切，科技體制及其改革也通常包含了對科技創(chuàng)新活動的支持和促進(jìn)的內(nèi)涵。由于科技創(chuàng)新活動的復(fù)雜性、獨特性和綜合性，使得所需要的制度框架安排需要持續(xù)地進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，科技體制改革也因此需要不斷深化。

一、深入把握我國科技體制改革的基本邏輯

科技創(chuàng)新關(guān)乎國家和民族的前途命運。黨和國家一直高度重視科技創(chuàng)新工作，改革開放以來，曾經(jīng)先后召開了一次全國科學(xué)大會（1978年）、兩次全國科技大會（1995、2006年）、一次全國技術(shù)創(chuàng)新大會（1999年）、兩次全國科技創(chuàng)新大會（2012、2016年）。名稱變化，顯示出對科技創(chuàng)新的認(rèn)識在不斷與時俱進(jìn)。

改革開放以來，科技工作先后提出“面向、依靠、攀高峰”“穩(wěn)住一頭、放開一片”“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”等方針或思路。1995年我國提出科教興國戰(zhàn)略，2006年提出2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列的戰(zhàn)略目標(biāo)并提出國家創(chuàng)新體系建設(shè)的五大重點（以高校院所為主體的知識創(chuàng)新體系、以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系、科技中介服務(wù)體系、區(qū)域創(chuàng)新體系以及軍民融合創(chuàng)新體系），2012年提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，2016年提出建設(shè)世界科技強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。從鼓勵科研人員“下海”到發(fā)展科技園、高新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)，從為高校院所“放權(quán)松綁”到現(xiàn)代科研院所制度的探索實踐，從促進(jìn)“三區(qū)聯(lián)動”到創(chuàng)新型省份、創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型城區(qū)的建設(shè)，從成果轉(zhuǎn)化到產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新……科技體制改革一直在路上、持續(xù)在深化，為我國科技創(chuàng)新破舊立新、保駕護(hù)航。

盡管科技創(chuàng)新內(nèi)涵豐富，工作重點也因時而變，但科技體制改革的根本目標(biāo)在于解放和發(fā)展第一生產(chǎn)力，核心在于協(xié)調(diào)科技內(nèi)部以及科技與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，關(guān)鍵在于激發(fā)和釋放人的創(chuàng)造性。

科技體制改革具有鮮明特征。一是超前性?？萍甲鳛榈谝簧a(chǎn)力，是生產(chǎn)力中極為活躍的部分，基于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的規(guī)律把握，一旦科技創(chuàng)新出現(xiàn)新變化，必然要求生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行適應(yīng)調(diào)整以利于生產(chǎn)力的發(fā)展。由是，40年來，我國科技體制改革一直走在前列，與改革開放整體節(jié)奏相契合，是整體戰(zhàn)略部署中的“急先鋒”。二是復(fù)雜性?？萍紕?chuàng)新活動既涉及公共知識部分（如基礎(chǔ)研究），也涉及“俱樂部”性質(zhì)的有限共享知識（如共性技術(shù)開發(fā)），更涉及帶來超額利潤的專有知識（如專利）。因由科技發(fā)展推陳出新，這些知識的邊界也時常變動，政府、市場和社會在其間作用發(fā)揮也因此經(jīng)常處于動態(tài)變化之中。三是關(guān)聯(lián)性?？萍俭w制改革既需要經(jīng)濟(jì)社會等諸多領(lǐng)域的改革予以配套支持，也往往會對其他領(lǐng)域改革產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”“波及效應(yīng)”“乘數(shù)效應(yīng)”。

實際上，世界上諸多國家和地區(qū)過去幾十年間也在不斷調(diào)適本國本地區(qū)的科技體制，優(yōu)化本國本地區(qū)的創(chuàng)新體系。過去40年，我國科技創(chuàng)新走過了一個從對標(biāo)追趕到“三跑并存”的過程，科技體制改革正迎來一個全面深化的新時代。

二、新時代科技體制改革面臨的重大需求

面對新科技革命與產(chǎn)業(yè)變革，面對世界政治風(fēng)云變幻，世界主要國家和地區(qū)都在積極拼搶未來科技創(chuàng)新的制高點、關(guān)鍵點、突破點。世界范圍內(nèi)正逐步掀起一場制度創(chuàng)新的競賽。圍繞“兩個百年”，我國科技創(chuàng)新發(fā)展已形成“三步走”的重大戰(zhàn)略部署：到2020年，進(jìn)入創(chuàng)新型國家的行列；到2030年，進(jìn)入創(chuàng)新型國家的前列；到本世紀(jì)中葉，建成世界科技強(qiáng)國。新形勢下，科技創(chuàng)新發(fā)展新趨勢為進(jìn)一步深化科技體制改革帶來了新命題新需求。

一是科研組織模式創(chuàng)新趨勢及對科技組織體制改革的需求。歷史上，大學(xué)、科技社團(tuán)、科研院所、企業(yè)研發(fā)中心、發(fā)明工廠等先后出現(xiàn)并成為當(dāng)時促進(jìn)科技進(jìn)步和創(chuàng)新發(fā)展的“生力軍”和“急先鋒”。今天，眾包、眾籌、威客、極客以及“四不像”的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等快速發(fā)展，促動著科技組織體制予以變革。

二是資源配置機(jī)制創(chuàng)新趨勢及對科技投入投資體制改革的需求。風(fēng)險投資、私募基金、眾投等的蓬勃發(fā)展，投貸聯(lián)動、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押以及金融科技等的探索發(fā)展，市場對創(chuàng)新資源配置的決定性作用逐步得以彰顯，越來越多的科技創(chuàng)新成果將通過越來越多的社會組織以社會化和市場化方式形成。政府、市場、社會三種機(jī)制的協(xié)同益發(fā)重要，科技金融亟待更大發(fā)展。

三是科技創(chuàng)新人才發(fā)展趨勢及對人才服務(wù)管理體制改革的需求。人才是第一資源。世界范圍內(nèi)，在5G、人工智能（AI）等前沿領(lǐng)域，存在著巨大的人才缺口。人才加速向創(chuàng)新策源地集聚，馬太效應(yīng)益發(fā)明顯。要獲取人才紅利，在我國學(xué)校教育中亟待強(qiáng)化獨立見解、創(chuàng)新思維的培育。打破體制區(qū)隔，促進(jìn)身份自由有序轉(zhuǎn)換，在流動中實現(xiàn)人才效能的提升，已成當(dāng)務(wù)之急。

四是創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢及對成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)制創(chuàng)新的需求。以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、生物技術(shù)、新能源等為代表的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)正在快速孕育發(fā)展，學(xué)科交叉、技術(shù)匯聚、產(chǎn)業(yè)融合的趨勢益發(fā)顯著，大學(xué)、科研院所、創(chuàng)業(yè)型新銳企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)社區(qū)等互為學(xué)術(shù)新思想、科學(xué)新發(fā)展、技術(shù)新發(fā)明和產(chǎn)業(yè)新方向的重要策源。這些內(nèi)在地要求科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，從經(jīng)典的大學(xué)——科研院所——企業(yè)“線性模式”轉(zhuǎn)向復(fù)雜互動、開放協(xié)同的生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)模式。

五是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢及對創(chuàng)新功能空間布局優(yōu)化的需求。地理意義上創(chuàng)新集群依然重要，但新一代信息技術(shù)和高速交通技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得基于互聯(lián)網(wǎng)、全球化的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)作用日益凸顯。城市創(chuàng)新核、區(qū)域創(chuàng)新極、創(chuàng)新型大都市區(qū)、創(chuàng)新走廊和環(huán)帶、創(chuàng)新型城市群等崛起，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代在空間上進(jìn)行著生態(tài)化的修復(fù)、填充和功能增強(qiáng)。

六是科技創(chuàng)新治理發(fā)展趨勢及對科技管理體制改革的需求。國際經(jīng)驗表明，當(dāng)全社會研發(fā)投入強(qiáng)度超過2%，企業(yè)投入將成為主體，政府更加關(guān)注于創(chuàng)新生態(tài)和制度供給。跨政府部門、跨行政區(qū)劃的政策協(xié)同、多元主體的共識協(xié)同正在成為必須。在氣候變化、技術(shù)貿(mào)易、自主武器、基因編輯等方面，國際社會日益期冀我國能夠發(fā)揮更為重要的作用。未來我國可能需要更積極地參與全球科技創(chuàng)新治理，擔(dān)負(fù)與發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任，加快推動科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、破解科技體制改革瓶頸的三大關(guān)鍵

科研科技體制改革需要調(diào)整的基本對象，就在于科技產(chǎn)權(quán)關(guān)系、科研組織模式和創(chuàng)新資源配置方式等。在新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革與我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的歷史性交匯期，我國科技體制改革正從以破為主邁向破立結(jié)合的新階段。面向2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，科技體制改革也必將形成激勵充分、促進(jìn)發(fā)展的新局面。

一是厘定產(chǎn)權(quán)邊界，形成清晰科學(xué)的科技產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是改革的核心問題。由于我國高校院所絕大多數(shù)為國立或公立性質(zhì)，如何確定科研成果的產(chǎn)權(quán)邊界，如何形成確保國家、單位、個人（團(tuán)隊）三方利益均衡的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)而充分發(fā)揮各方積極性，促進(jìn)科研活動和成果轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)發(fā)展，亟待在總結(jié)實踐探索基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清。

二是確立科研機(jī)構(gòu)的法定地位，形成良好的政研關(guān)系?？蒲薪M織作為科技體制的微觀基礎(chǔ)，是科技體制活力根本所在，一直是改革重點。在運行過程中，存在著較為突出的“所有者不到位”“管理者不敢為”的治理結(jié)構(gòu)不健全情況，現(xiàn)代科研院所制度建設(shè)任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

三是強(qiáng)化創(chuàng)新資源配置市場化進(jìn)程，促進(jìn)科技金融蓬勃發(fā)展。作為一種特殊的經(jīng)濟(jì)活動，科技創(chuàng)新既需要政府提供強(qiáng)大的、持續(xù)的戰(zhàn)略資源，在基礎(chǔ)科學(xué)研究和涉及戰(zhàn)略必爭領(lǐng)域，同時實現(xiàn)國家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)；更需要市場發(fā)揮決定性作用，促進(jìn)企業(yè)這一創(chuàng)新主體的地位不斷增強(qiáng)，實現(xiàn)企業(yè)對科技活動的反哺和激勵，形成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、發(fā)展激勵創(chuàng)新的良性循環(huán)。當(dāng)前及未來一段時間，我國需要大力推動科技金融的發(fā)展，為科技創(chuàng)新源源不斷地注入強(qiáng)大動力。

四、深化科技體制改革的對策建議

面向世界科技強(qiáng)國建設(shè)，我國科技體制改革亟須進(jìn)行更深入的探索和更全面的突破。為此，需要在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、科研組織、協(xié)同機(jī)制、治理體系等方面加快改革步伐。

一是深化科技產(chǎn)權(quán)制度改革，形成世界一流的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)制環(huán)境。探索形成充分肯定科研人員個人努力，兼顧國家和機(jī)構(gòu)利益的科技產(chǎn)權(quán)制度，形成激勵發(fā)明、均衡利益、便捷交易、促進(jìn)發(fā)展的優(yōu)良局面。引導(dǎo)高校院所形成市場導(dǎo)向的科研體系，將原創(chuàng)性科研活動與國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)。支持高校院所建立“成果形成——發(fā)明公開——專利獲取——交易撮合——技術(shù)許可或轉(zhuǎn)讓”為核心鏈條的完善的技術(shù)轉(zhuǎn)移體系。支持行業(yè)組織建立科學(xué)規(guī)范的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)第三方服務(wù)提供商的發(fā)展，繁榮技術(shù)市場，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”“智能+”技術(shù)交易的發(fā)展。

二是深化現(xiàn)代科研院所制度改革，打造世界一流的戰(zhàn)略科技力量體系。我國科研院所作為事業(yè)單位的一種類型，缺乏獨立的專門法來予以規(guī)范并促進(jìn)其發(fā)展，亟須研究制定科研機(jī)構(gòu)法，為促進(jìn)各類科研組織發(fā)展提供充沛的制度供給。本著價值觀引領(lǐng)、章程化管理、中長期規(guī)劃、機(jī)構(gòu)式資助、自主型運營、第三方評估的原則，為科研機(jī)構(gòu)確立清晰定位，給予獨立、完整的法人格，以現(xiàn)代科研院所制度的完善為科技創(chuàng)新活動開辟新空間。加快建設(shè)使命導(dǎo)向的國家戰(zhàn)略科技力量體系，打造世界一流國家實驗室和國立科研機(jī)構(gòu)，將國家戰(zhàn)略意志落實到具體行動中。

三是深化商事制度等相關(guān)經(jīng)濟(jì)體制配套改革，培育涌現(xiàn)一大批行業(yè)頂尖創(chuàng)新型企業(yè)。逐步減少“貼標(biāo)簽”“發(fā)點球”的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，探索應(yīng)用功能性產(chǎn)業(yè)政策。在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)新要素自由有序流動、創(chuàng)新規(guī)制、知識基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面主動發(fā)力，養(yǎng)育形成世界級的創(chuàng)新生態(tài)，確立基于“紅桃皇后效應(yīng)”之上的創(chuàng)新競賽機(jī)制，把握和引領(lǐng)技術(shù)浪潮，在全球市場競爭中培育和發(fā)展一大批引領(lǐng)型的世界一流“隱形冠軍”和創(chuàng)新型跨國公司。在顛覆性前沿領(lǐng)域，支持企業(yè)和社會資本投資建設(shè)一批類似ARM、IMEC等具有行業(yè)“唯一”性質(zhì)的、競爭前、功能型研究開發(fā)組織，匯聚全球行業(yè)頂尖科技人才，成為定義和引領(lǐng)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)模式創(chuàng)新的關(guān)鍵組織。

四是深化產(chǎn)學(xué)研用協(xié)作機(jī)制改革，促進(jìn)開放協(xié)同創(chuàng)新。引導(dǎo)自由探索與問題導(dǎo)向研究相結(jié)合，促進(jìn)“波爾象限”和“巴斯德象限”的融通發(fā)展。在符合WTO規(guī)則背景下，鼓勵和支持大企業(yè)協(xié)同高校、院所、中小企業(yè)和服務(wù)組織等實施應(yīng)用交付導(dǎo)向的協(xié)同創(chuàng)新。破除地方保護(hù)主義，以統(tǒng)一大市場來落實和優(yōu)化首臺套、首批次創(chuàng)新采購政策。著眼于安全和發(fā)展雙重目標(biāo)，不斷提升軍民融合促進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的支撐力度。加快培育、廣泛發(fā)掘和放手使用組織型人才，在重大攻關(guān)任務(wù)中探索“項目官員”制度，提升科研管理效能。促進(jìn)文化與科技、自然科學(xué)與人文社科等的交叉融合，形成多學(xué)科互動共進(jìn)的協(xié)同發(fā)展局面。

五是深化科技投融資體制改革，形成具有全球影響力的科技金融體系。加強(qiáng)對基礎(chǔ)研究的投入力度，應(yīng)用稅收抵免或減免、放寬準(zhǔn)入等普惠性政策，激勵企業(yè)和社會資本投入基礎(chǔ)研究或開展基礎(chǔ)研究活動。優(yōu)化財政科技投入機(jī)制。賦予科技創(chuàng)新人才及其團(tuán)隊充足的技術(shù)路線決策權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)和資源調(diào)動權(quán)，給予科技創(chuàng)新人才及其團(tuán)隊“十年磨劍”的“耐心資本”和寬松氛圍，讓財政經(jīng)費真正為科研人員的創(chuàng)造性活動服務(wù)。在投貸聯(lián)動、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、股權(quán)眾籌以及資本市場等方面，加大探索力度，逐步形成支持科技創(chuàng)新的金融創(chuàng)新機(jī)制。穩(wěn)步推進(jìn)金融科技與科技金融的聯(lián)動發(fā)展，將區(qū)塊鏈等在科技金融領(lǐng)域率先應(yīng)用。加大科技創(chuàng)新對外開放力度，瞄準(zhǔn)世界級科技創(chuàng)新資本市場，逐步吸引全球科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)來華融資和發(fā)展，將若干科創(chuàng)中心城市打造成世界級的創(chuàng)新資源配置樞紐。

六是深化科技創(chuàng)新功能與空間布局體系改革，促進(jìn)區(qū)域以創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。將科技創(chuàng)新納入空間規(guī)劃中，為科技創(chuàng)新在空間上“留白”。將科技創(chuàng)新作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，推動跨越行政邊界的協(xié)同創(chuàng)新，推動京津冀、長三角、粵港澳加快形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新城市群。深化全面創(chuàng)新改革試驗工作，持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新型省份、創(chuàng)新型城市、創(chuàng)新型城區(qū)的發(fā)展，打造區(qū)域創(chuàng)新增長極、科創(chuàng)走廊和環(huán)帶。引導(dǎo)高新區(qū)不斷提升發(fā)展質(zhì)量，支持若干有條件的高新區(qū)打造成為未來產(chǎn)業(yè)的策源地、政策創(chuàng)新的試驗田、全球競合的參與者。

七是深化科技評價與獎勵制度改革，形成一流的聚才用才環(huán)境。推進(jìn)人才評價的科學(xué)化、專業(yè)化、社會化，堅持“誰使用誰評價”“誰引進(jìn)誰負(fù)責(zé)”的原則，破除“四唯”，采用代表作制，施行長周期考核。堅持“信任為前提、誠信為底線”，減少對科研課題的不必要檢查，確保科研人員將主要的精力和時間用于科研活動。建立科研誠信名單，對不誠信行為采取“零容忍”態(tài)度，涵養(yǎng)形成優(yōu)良的學(xué)風(fēng)和科研作風(fēng)。優(yōu)化同行評議機(jī)制，給予科研人員尤其是青年科研人員科學(xué)合理的競爭性申請機(jī)制；針對非共識項目和具有顛覆性前景的研究選題，探索完善非程序化評議審批機(jī)制。改革科技獎勵制度，從申報制逐步轉(zhuǎn)向推薦制，引導(dǎo)社會機(jī)構(gòu)規(guī)范有序地承接和組織科技評獎活動。合理減少政府人才計劃，采用后補(bǔ)助、揭榜掛帥等形式，支持企業(yè)、高校院所、新型研發(fā)組織等面向全球，自主合規(guī)地引進(jìn)人才。大力弘揚企業(yè)家精神，形成一支國際化創(chuàng)新型企業(yè)家和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)軍人才隊伍，培育未來創(chuàng)新領(lǐng)袖。

八是深化科技創(chuàng)新管理體制改革，加快科技創(chuàng)新治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程。持續(xù)增強(qiáng)創(chuàng)新自信，著眼于人類命運共同體的未來，積極擴(kuò)大科技對外開放，充分利用多邊合作機(jī)制和多種合作渠道，積極利用國際創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)選擇合作領(lǐng)域，深化研發(fā)責(zé)任共擔(dān)、創(chuàng)新利益分享的伙伴關(guān)系。促進(jìn)信息開放共享，給予科技創(chuàng)新人才充足的國內(nèi)外交流便利，努力成為世界級的創(chuàng)新信息交匯之地。推動“負(fù)責(zé)任研發(fā)與創(chuàng)新”理念的踐行，在重要科技創(chuàng)新相關(guān)議題上科學(xué)發(fā)聲，積極參與全球科技創(chuàng)新治理。推廣包容性創(chuàng)新政策，強(qiáng)化新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式的示范應(yīng)用，鼓勵和發(fā)展面向創(chuàng)新產(chǎn)品的展示展覽、互動體驗、會談洽商、交易撮合、商務(wù)法律等服務(wù)，努力成為世界范圍內(nèi)未來技術(shù)應(yīng)用、未來產(chǎn)品發(fā)布、未來服務(wù)體驗的密集地，推動我國成為未來產(chǎn)業(yè)國際規(guī)制的重要發(fā)祥地之一。加強(qiáng)科普工作，營造濃郁創(chuàng)新文化氛圍，持續(xù)提高公眾科學(xué)素養(yǎng)和創(chuàng)新風(fēng)險友好意識，使全社會形成尊崇創(chuàng)業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、愿意嘗新的新風(fēng)尚。