摘要：隨著農(nóng)村日益空心化的影響和村級(jí)財(cái)政壓力的驅(qū)動(dòng)，行政村合并逐漸成為解決農(nóng)村問(wèn)題的一種策略。村莊合并有利于推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，使得村委會(huì)更好地開(kāi)展工作，同時(shí)也有利于村委會(huì)合規(guī)選舉并集中資源發(fā)展村經(jīng)濟(jì)。但同時(shí)，村莊的合并加大了社會(huì)管理難度和管理監(jiān)督村干部難度。因此，在村莊合并中要發(fā)揮好村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和發(fā)揮村民委員會(huì)的主體作用，促進(jìn)農(nóng)村平穩(wěn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：村莊合并;驅(qū)動(dòng)力;利與弊;村民自治

中圖分類號(hào)：D422.6 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）19-0063-03

自1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《村組法》）頒布起，村民自治就成為中國(guó)農(nóng)村政治改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵措施。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市合寨果地村率先完成村民委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱村委會(huì)）的選舉工作，成立了新中國(guó)第一個(gè)村委會(huì)，成為中國(guó)村民自治第一村。之后幾十年里，以成立村委會(huì)為代表的村民自治迅速在全中國(guó)展開(kāi)和深化，成為基層農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。但近十幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，村民自治的發(fā)展遇到了困難和瓶頸，出現(xiàn)了兩種改革趨勢(shì)，一種是將村民自治的重心即村委會(huì)下沉到行政村，由各自然村來(lái)行使自治權(quán)，而把原來(lái)行政村的村委會(huì)改造成行政服務(wù)中心來(lái)承接基層政府安排的行政事務(wù);另一種趨勢(shì)就是實(shí)行村莊合并，就是把原來(lái)較小的兩個(gè)及以上的行政村合并成一個(gè)大的行政村來(lái)組建村委會(huì)，以此來(lái)對(duì)上承擔(dān)基層政府的行政事務(wù)、對(duì)下行使自治權(quán)。本文著重探討村莊合并這一村民自治改革舉措的驅(qū)動(dòng)力和利與弊。

一、推動(dòng)村莊合并的驅(qū)動(dòng)力分析

所謂村莊合并就是將兩個(gè)及以上的較小的行政村通過(guò)撤并的方式合成一個(gè)較大的行政村，行政村的合并可以從人口數(shù)量以及管轄范圍兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行，行政村的合并是內(nèi)外因素驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。

（一）推動(dòng)村莊合并的內(nèi)驅(qū)力

一是農(nóng)村日益空心化的影響。我國(guó)改革開(kāi)放四十多年取得的巨大經(jīng)濟(jì)成就，很重要的一個(gè)原因是是農(nóng)村人口的非農(nóng)化遷移，即農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力通過(guò)到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)或者是城市打工、讀書(shū)、出嫁等方式離開(kāi)了農(nóng)村。這在相當(dāng)程度上促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是農(nóng)村人口的持續(xù)流出特別是青壯年的持續(xù)不斷出走，造成農(nóng)村人口日益空心化，而村民自治要有效開(kāi)展，又必須依靠青壯年人口的支持。

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的變化早已是是翻天覆地，村民對(duì)于村民自治的期望和要求也發(fā)生了巨大改變。原來(lái)貧窮的時(shí)候村民只是希望選出有能力的村委會(huì)成員來(lái)帶領(lǐng)大家吃飽飯走向富裕，但是現(xiàn)在大部分村民都已經(jīng)達(dá)到甚至超越了溫飽階段逐步邁向小康生活水平，因此，村民對(duì)村民自治和村委會(huì)成員的要求也愈來(lái)愈高。這就需要村委會(huì)成員要具備更高的能力素質(zhì)，但是現(xiàn)在一些地區(qū)農(nóng)村空心化問(wèn)題日益嚴(yán)峻，人才青黃不接，無(wú)力再完成維持村民自治并進(jìn)一步發(fā)展的任務(wù)。

村莊合并這時(shí)就應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)將幾個(gè)行政村合并的方式將原來(lái)分散僅存的農(nóng)村精英一定程度上合攏在一個(gè)大的行政村內(nèi)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部人才的順利交接以維持村民自治的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、保留未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的潛力。

二是村級(jí)財(cái)政壓力的驅(qū)動(dòng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，村級(jí)財(cái)政即村委會(huì)的財(cái)政收入大幅度減少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村還可以通過(guò)土地出讓等方式來(lái)補(bǔ)足財(cái)政缺口，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的財(cái)政收入只能依靠基層政府的撥款補(bǔ)助，由于長(zhǎng)期入不敷出，無(wú)力持續(xù)支撐村民自治所需要的人力和物力。

村民自治經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已經(jīng)不再是當(dāng)初投票選出村委會(huì)這么簡(jiǎn)單，而是發(fā)展到村委會(huì)、村黨支部和村民監(jiān)督委員會(huì)三者并存的狀態(tài)，而且出于保障村民自治高質(zhì)量運(yùn)行的考量，需要這三個(gè)組織成員脫產(chǎn)來(lái)專職擔(dān)任，這就涉及到財(cái)政支持的問(wèn)題。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，失去向村民收取提留這一主要財(cái)政收入來(lái)源之后，村級(jí)財(cái)政就只能依靠上級(jí)基層政府的撥款來(lái)支持，但大部分情況都是入不敷出。在這種情況下，通過(guò)合并幾個(gè)行政村，不僅減少了村干部的數(shù)量，而且將財(cái)政補(bǔ)助集合起來(lái)，用來(lái)發(fā)放村干部工資和改善村民自治組織的辦公條件和服務(wù)水平。

（二）村莊合并的外在驅(qū)動(dòng)力

一是有利于推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為81347萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，上述數(shù)據(jù)說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化的任務(wù)很緊迫，且城鎮(zhèn)化的前景在廣大農(nóng)村，這就會(huì)讓基層政府考量農(nóng)村城鎮(zhèn)化工作并進(jìn)行前置部署，推動(dòng)村莊合并就是一個(gè)很好的選項(xiàng)。

村莊合并不僅在行政層面將更多人和土地聚集在一個(gè)行政村內(nèi)，而且大幅減少了行政村的數(shù)量。行政村數(shù)量的減少可以削弱未來(lái)推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化遇到的阻力和潛在的反對(duì)力量，村民和土地的集中可以在推動(dòng)農(nóng)村成化過(guò)程中減少資源的浪費(fèi)以更順利推動(dòng)“村改居”的實(shí)現(xiàn)。所以，對(duì)于基層政府來(lái)講實(shí)行村莊合并是提前為農(nóng)村城鎮(zhèn)化鋪路，是一個(gè)很好且必須的選項(xiàng)。

二是有利于更好地開(kāi)展工作。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第一章第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！币簿褪钦f(shuō)，基層政府與村委會(huì)之間是一種指導(dǎo)和被指導(dǎo)的平行關(guān)系而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下隸屬關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)最基層的行政機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著極其沉重的工作任務(wù)。推進(jìn)村莊合并有助于更好地開(kāi)展工作，提高工作效益。

二、村莊合并的利與弊分析

村莊合并作為應(yīng)對(duì)村民自治出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題的一種改革舉措，迅速在多地開(kāi)展試點(diǎn)和推行。但是按照唯物辯證法來(lái)講，任何事物都具有兩面性，所以我們應(yīng)分析村莊合并的利與弊，以規(guī)避和消除弊端，使之更好地發(fā)揮作用。

（一）村莊合并的有利方面

一是有利于村委會(huì)合規(guī)選舉。一般情況下，村委會(huì)選舉村民投票會(huì)投給自己熟悉的人，所以在小的行政村中村干部候選人一般都有自己固定票倉(cāng)——親友團(tuán)。村莊合并增加了村莊內(nèi)部的異質(zhì)性，候選人要想贏得村委會(huì)選舉，必須爭(zhēng)取不熟悉村民的支持，以推動(dòng)村莊公共利益的名義來(lái)吸取更多選民的支持來(lái)獲得勝選，這有助于村委會(huì)選舉正規(guī)化。

二是有利于集中資源發(fā)展村經(jīng)濟(jì)。通過(guò)撤銷小村合并大村，減少了領(lǐng)工資的村干部和要錢(qián)辦公的村委會(huì)，使得入不敷出的村財(cái)政情況得到了很大的改善。更重要的是，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的情況下，土地出讓無(wú)疑是地方最重要的財(cái)政收入來(lái)源。通過(guò)村莊合并將更多的土地將集中起來(lái)，這樣新合并村莊就有更多的土地資源用于出讓或者集中起來(lái)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這樣不僅能大幅改善村財(cái)政狀況還能推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整。同時(shí)，村財(cái)政收入的增加也能提高村干部的工作積極性，有利于村民自治更好發(fā)展。

（二）村莊合并帶來(lái)的弊端

一是社會(huì)管理難度加大。合并后的行政村不僅在地理空間上得到了拓展而且社會(huì)管理的邊界也相應(yīng)拓寬，從而增加了社會(huì)管理的難度。這是因?yàn)榇迩f合并后村民數(shù)量相應(yīng)增加，在一定程度上增加了鄰里不和和違法犯罪行為出現(xiàn)的幾率，增加了社會(huì)管理工作的難度。由于村民增加了而村干部數(shù)量卻沒(méi)有相應(yīng)增加，增加了村干部從事社會(huì)管理的壓力和工作負(fù)擔(dān)。

二是增加了管理監(jiān)督村干部難度。村莊合并后新的行政村在經(jīng)濟(jì)上的自造血功能有所增強(qiáng)，接受上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼也更多，村財(cái)政的狀況有所改善，村財(cái)政盈余逐年增長(zhǎng)，村干部監(jiān)督管理的重要性更加凸顯。由于上級(jí)對(duì)村干部權(quán)力監(jiān)管難到位、有效的同級(jí)監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，合并后的村級(jí)財(cái)務(wù)管理一定程度存在制度不健全、不夠公開(kāi)且落實(shí)不力，監(jiān)督管理不嚴(yán)和財(cái)會(huì)人員不專業(yè)等問(wèn)題，一些地區(qū)村干部違紀(jì)違法行為呈現(xiàn)量多、面廣等的特點(diǎn)。

三、治理村莊合并弊端的途徑

村莊合并既推動(dòng)了村民選舉向正規(guī)化發(fā)展和有利于集中資源發(fā)展村經(jīng)濟(jì)的積極效果，同時(shí)由于村莊合并拓寬了村莊管理的邊界，也導(dǎo)致了社會(huì)管理和監(jiān)督管理村干部難度增大的弊端。因此，應(yīng)采取如下措施消除這些弊端。

（一）發(fā)揮村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

一是發(fā)揮村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。合并后的村莊工作千頭萬(wàn)緒，村黨支部和村民委員會(huì)的人員安排，村社數(shù)量與名稱的調(diào)整，村中各方利益的整合等工作都需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織來(lái)負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)，這就必然要求發(fā)揮村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。因?yàn)榇迩f剛合并，原來(lái)由各村選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)在新合并成立的行政村中就失去了合法性，無(wú)法擔(dān)當(dāng)起代表全體村民利益與意志的責(zé)任與作用，需要重新依法選舉。村莊合前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定設(shè)立臨時(shí)村黨支部并指導(dǎo)其發(fā)揮作用，以保證村莊公共事務(wù)順利推進(jìn)。

二是發(fā)揮村黨支部黨員先鋒模范作用。村黨支部是黨在廣大農(nóng)村的基層組織，也是攻堅(jiān)克難的戰(zhàn)斗堡壘，這就必然要求村黨支部正常發(fā)揮職能，在合并后的村莊日常管理工作中發(fā)揮積極的領(lǐng)導(dǎo)作用。特別是要發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，在日常工作中廉潔奉公、敢為人先、積極作為和勇于擔(dān)當(dāng)，給廣大村民樹(shù)立榜樣、做好表率。

三是發(fā)揮黨員干部密切聯(lián)系群眾的作用。村莊合并之初，一些村民必然會(huì)對(duì)新成立的“兩委”存在一定的疑問(wèn)，這就要求村黨員干部發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的作用為村民排憂解難，向村民講解村莊合并的有關(guān)政策規(guī)定，宣傳合并的好處和優(yōu)勢(shì)，以消除村民的不安和疑慮。通過(guò)扎實(shí)開(kāi)展工作，引導(dǎo)村民在新合并的村莊中發(fā)揮“主人翁”作用，推動(dòng)新村莊村民自治工作上臺(tái)階。

（二）發(fā)揮村民委員會(huì)的主體作用

一是依法組織村委會(huì)民主選舉。按照《村組法》的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，依法按照程序民主選舉村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子。這就要求認(rèn)真做好有關(guān)宣傳工作，保證所有村民的知情權(quán)、參與權(quán)，激發(fā)村民參與選舉的熱情，這樣產(chǎn)生的村委會(huì)才是代表絕大多數(shù)村民利益和意志的，才能保證村莊的長(zhǎng)治久安和持續(xù)發(fā)展。

二是村委會(huì)要依法民主決策。村委會(huì)既然是由村民選舉產(chǎn)生，就必然對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，所以村委會(huì)要按照《村組法》的要求，按照程序征詢村民意見(jiàn)和建議，在傾聽(tīng)村民的心聲和掌握村莊實(shí)際情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，不能搞暗箱操作和“一言堂”，從而保證決策的民主性和有效性。

三是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的民主監(jiān)督。首先，村委會(huì)的所有事項(xiàng)都依據(jù)《村組法》，通過(guò)各種方式向村民公開(kāi)并接受監(jiān)督。其次，村委會(huì)要支持村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的工作，村委會(huì)干部要自覺(jué)接受村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。最后，要暢通村民檢舉揭發(fā)村委會(huì)干部不當(dāng)行為的監(jiān)督渠道，對(duì)相關(guān)人員及時(shí)進(jìn)行調(diào)查處理，并確保村民不受打擊報(bào)復(fù)。

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作者簡(jiǎn)介：尹亮（1994—），男，漢族，四川樂(lè)山人，單位為西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

（責(zé)任編輯：朱希良）