范衛(wèi)國 王婷婷

改革開放40年來，我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)成績斐然，然而，在立法建設(shè)方面仍然存在國家專門立法缺失、缺乏頂層設(shè)計，地方立法標(biāo)準(zhǔn)不一、立法內(nèi)容不盡協(xié)調(diào)，開發(fā)區(qū)的法律地位以及先行立法權(quán)尚未得以明確等問題，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的健康有序發(fā)展。

開發(fā)區(qū)立法建設(shè)的缺憾

縱觀經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)政策和法律規(guī)范的變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的立法建設(shè)取得了一定的成績，在保障經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的合理建設(shè)、維護(hù)開發(fā)區(qū)企業(yè)的合法權(quán)益、推動高新技術(shù)企業(yè)的快速發(fā)展等方面起到了促進(jìn)作用。同時應(yīng)當(dāng)看到，我國的開發(fā)區(qū)立法尚存有諸多不足，主要體現(xiàn)為：

“政策導(dǎo)向型”模式下開發(fā)區(qū)專門性立法缺失，頂層設(shè)計不足。盡管開發(fā)區(qū)在我國改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中占據(jù)舉足輕重的地位，但對于開發(fā)區(qū)如何建設(shè)與發(fā)展并沒有專門性的國家立法，現(xiàn)有規(guī)章制度有著明顯的政策導(dǎo)向型特征。國家級開發(fā)區(qū)管理條例，自2007年起開始征求意見，迄今為止已經(jīng)歷10余年的時間，依然未落到實處。這使得在國家層面，大部分的開發(fā)區(qū)規(guī)則均是以“政策化”的方式進(jìn)行表達(dá)，且缺乏統(tǒng)一性。長期以來，在缺乏強(qiáng)有力的法律主導(dǎo)下，我國開發(fā)區(qū)運行主要依靠密集化的政策傳達(dá)予以實施。層出不窮的政策給地方性的開發(fā)區(qū)法規(guī)建設(shè)帶來了“政策傳染效應(yīng)”，使得由此產(chǎn)生的地方性法規(guī)呈現(xiàn)出設(shè)立依據(jù)政策化、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)政策化、權(quán)力配置政策化、責(zé)任追究政策化的特點，不利于開發(fā)區(qū)的法治化發(fā)展。

“地方主導(dǎo)型”模式下法律內(nèi)容碎片化，缺乏協(xié)調(diào)。隨著國家對開發(fā)區(qū)立法活動的日趨重視，各省市也在國家政策的指導(dǎo)下陸續(xù)出臺有關(guān)開發(fā)區(qū)建設(shè)與發(fā)展的法規(guī)制度。然而，實踐中由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的職能定位存在諸多差異，除河南、山東、江蘇、貴州等部分省份統(tǒng)一進(jìn)行了開發(fā)區(qū)立法外，大部分省份仍保留了“一區(qū)一法”的分散立法模式。開發(fā)區(qū)立法過于分散帶來的問題是顯而易見的：立法的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，無法體現(xiàn)地區(qū)特色;立法創(chuàng)新不足易帶來地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的惡性競爭;在立法同質(zhì)化的背景下，一些省市為了立法而立法，在一定程度上浪費了立法資源。

“地方托管型”模式下開發(fā)區(qū)管委會法律地位不明。目前，大部分地區(qū)實行“地方托管”的模式。從我國目前行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置序列來看，并沒有將開發(fā)區(qū)管委會涵蓋在內(nèi)。而且，開發(fā)區(qū)管委會也不在地方組織法規(guī)定的派出機(jī)關(guān)類型中。由于沒有形成系統(tǒng)的開發(fā)區(qū)法律體系，開發(fā)區(qū)管委會的性質(zhì)及法律地位并不明確，而相應(yīng)的開發(fā)區(qū)管委會職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問題都缺乏統(tǒng)一規(guī)范，不同法律制度之間的內(nèi)容出現(xiàn)矛盾的現(xiàn)象也是屢見不鮮。就此而言，開發(fā)區(qū)管委會的規(guī)范化建設(shè)發(fā)展，亟需從法律上明確其定位和性質(zhì)。

“自我賦權(quán)型”模式難以保障先行立法權(quán)力實現(xiàn)。作為國家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“實驗田”和先行區(qū)，開發(fā)區(qū)在現(xiàn)代社會中扮演著越來越重要的角色。然而，立法法賦予了設(shè)區(qū)的市在中央立法之前的先行立法權(quán)，卻未明確經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是否具有先行立法權(quán)。在實踐中，開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策又時常需要在金融、稅收政策上進(jìn)行突破，但是，由于這些領(lǐng)域的“先行先試權(quán)”主要基于行政機(jī)關(guān)的自我授權(quán)，而非基于法律的明確授權(quán)，這使得開發(fā)區(qū)的運行難以有效突破現(xiàn)有法律的拘束。這就使得原本應(yīng)該屬于開發(fā)區(qū)的先行先試權(quán)，在行使之時沒有任何依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。

“政策推動型”模式易造成開發(fā)區(qū)建設(shè)隱性違法。由于我國缺乏統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)立法，一些地方政府在制定開發(fā)區(qū)條例之時并未完全遵照法治邏輯進(jìn)行立法。實踐中，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展建設(shè)主要依托國家政策來執(zhí)行，這使得我國開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中違反上位法以及法律規(guī)范之間相互矛盾的情形時有發(fā)生。這些矛盾主要表現(xiàn)在兩個方面：一，區(qū)域間稅收惡性競爭時有發(fā)生;二，土地用途不明也使開發(fā)區(qū)建設(shè)出現(xiàn)“混沌”現(xiàn)象。從開發(fā)區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，仍需一部國家層面的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范和管理，方能保障開發(fā)區(qū)的良性發(fā)展。

開發(fā)區(qū)立法建設(shè)路徑

當(dāng)前，我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)面臨著缺乏統(tǒng)一的立法保障，行政主體地位模糊、職權(quán)不清，開發(fā)區(qū)改革先行先試權(quán)缺乏有力的措施保障等問題。就此而言，我國應(yīng)進(jìn)一步研究在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)法規(guī)的可行性，并實現(xiàn)地方性立法的規(guī)范化和延續(xù)性，以此提升經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的依法行政水平，確保各項改革在法治的軌道上有序進(jìn)行，讓開發(fā)區(qū)這塊“實驗田”真正成為“高產(chǎn)田”。

首先，推動統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)法律體系建設(shè)。理論上，中國開發(fā)區(qū)立法應(yīng)該包括三個層次：第一個層次是全國人大和國務(wù)院所制定的法律法規(guī);第二個層次是省級地方人大和政府制定的地方性法規(guī);第三個層次是開發(fā)區(qū)出臺的區(qū)內(nèi)規(guī)范性文件。但從目前我國的開發(fā)區(qū)立法來看，卻呈現(xiàn)出明顯的下位法律規(guī)范“大于”上位法律規(guī)范的“金字塔型”結(jié)構(gòu)。為改善這種立法格局，我國應(yīng)當(dāng)審慎評估在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)法規(guī)的可行性。從開發(fā)區(qū)建設(shè)的法治化趨勢以及各地開發(fā)區(qū)立法的趨勢來看，應(yīng)盡快協(xié)調(diào)中央政策、法律和行政法規(guī)之間的關(guān)系，為我國開發(fā)區(qū)建設(shè)制定統(tǒng)一的法規(guī)，以更好地規(guī)范開發(fā)區(qū)的發(fā)展方向。由于開發(fā)區(qū)的具體類型多樣，定位并不完全一致，因此在統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)立法中可對比較復(fù)雜的問題作出原則性規(guī)定，為地方和開發(fā)區(qū)制定可操作性的法規(guī)、規(guī)章提供依據(jù)。

其次，明確開發(fā)區(qū)先行立法的法律權(quán)限。就開發(fā)區(qū)的本質(zhì)特征而言，其除了明顯的區(qū)域性特征之外，最重要的特點在于它的探索性。開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)，需要突破傳統(tǒng)體制的束縛，大膽探索和創(chuàng)新，實行特殊的優(yōu)惠政策和管理體制;經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些新問題，尤其是涉外領(lǐng)域的問題，開發(fā)區(qū)會最先遇到。因此，開發(fā)區(qū)的建設(shè)首先要解決的問題就在于先行先試權(quán)要有法可依。目前，對于先行先試的國家戰(zhàn)略性地區(qū)而言，能否擁有立法權(quán)至關(guān)重要。但是由于法律對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的法律地位規(guī)定不明確，它們在法律上是否具有某些事項上的優(yōu)先立法權(quán)同樣沒有得到明確。為此，要保證經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的功能地位和實施戰(zhàn)略能夠得到有效落實，宜從以下兩個方面進(jìn)行區(qū)別對待：一方面，對于某些具有戰(zhàn)略意義的國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，可嘗試將其法律地位提升為“設(shè)區(qū)的市”，使它們擁有立法權(quán)。另一方面，對于其他功能不一、較小的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，則可以由省級人大制定本區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)地方性法規(guī)。但在省級層面，為了體現(xiàn)不同開發(fā)區(qū)功能的不同，統(tǒng)一的開發(fā)區(qū)立法可通過分編或分章的方式進(jìn)行，使得各開發(fā)區(qū)的功能得到有效發(fā)揮。

第三，明確開發(fā)區(qū)管委會的法律地位及其職能。改革開放以來，我國各地開發(fā)區(qū)行政管理體制在創(chuàng)建不同模式的同時也積累了不少可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗，但其缺陷也愈來愈明顯。一個極為突出的問題就在于，當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)管委會的法律地位并不明確，一些地方對其按“派出機(jī)構(gòu)”的定位缺乏明確的法律依據(jù)，致使管委會因為不具備獨立的法律主體地位喪失管理的合法性，也容易使得開發(fā)區(qū)這一本身就應(yīng)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃相區(qū)分的區(qū)域在法律地位上與傳統(tǒng)行政主體資格相趨同。實踐中，開發(fā)區(qū)的建設(shè)管理一旦涉及到由上級政府統(tǒng)籌并垂直管理的稅務(wù)、工商部門，需要向上級請示審批，這些行政審批事項，增加了開發(fā)區(qū)的行政成本，降低了開發(fā)區(qū)的發(fā)展效率。有鑒于此，我國在進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)立法的同時，也應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的管理體制，以法律的形式明確開發(fā)區(qū)究竟屬于行政區(qū)劃或政府序列的機(jī)構(gòu)抑或?qū)儆趩渭兊慕?jīng)濟(jì)組織的問題，確立開發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法主體地位。

第四，建立開發(fā)區(qū)的試錯容錯機(jī)制。只要是改革創(chuàng)新和先行先試，就可能存在失誤甚至失敗的風(fēng)險。在此方面，為防止一些開發(fā)區(qū)建設(shè)制度與地方政府相關(guān)制度過于雷同、缺乏創(chuàng)新以及消極不作為等負(fù)面影響，我國可在一定程度上建立容錯機(jī)制，賦予開發(fā)區(qū)建設(shè)中行政管理人員必要的“試錯容錯權(quán)”。只要開發(fā)區(qū)的改革創(chuàng)新任務(wù)在內(nèi)容上不違反現(xiàn)行基本法規(guī)，且系通過公開公平公正的程序作出決策，即便改革創(chuàng)新的舉措失敗，也可以基于行政過失進(jìn)行免責(zé)或減責(zé)，以更好地鼓勵開發(fā)區(qū)創(chuàng)新。在此方面，我國已有不少地方正在著手推進(jìn)該項工作的落實。當(dāng)然，這絕不意味著開發(fā)區(qū)的政策實施和行政管理可以“法外實施”，開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新制度至少不應(yīng)該是法律明令限制或禁止的。

第五，強(qiáng)化地方性開發(fā)區(qū)立法協(xié)調(diào)性。目前，我國開發(fā)區(qū)立法“以地方為主導(dǎo)”的模式也在一定程度上帶來了立法的分區(qū)化、碎片化和短期性的問題，難以實現(xiàn)地方開發(fā)區(qū)立法與國家戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。有鑒于此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)地方立法之間的協(xié)調(diào)。一是在立法模式上，應(yīng)考慮在省一級政府范圍內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)區(qū)立法。二是在立法內(nèi)容上，地方立法的統(tǒng)一化并不意味著在具體法規(guī)內(nèi)容上對不同開發(fā)區(qū)制度設(shè)計的趨同化，針對經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的定位不同，地方立法也應(yīng)在綜合考慮上位法律規(guī)范和中央政策的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)不同區(qū)域發(fā)展的特點，創(chuàng)新立法內(nèi)容，使得地方經(jīng)濟(jì)能夠真正從開發(fā)區(qū)建設(shè)中受益。此外，為了防止開發(fā)區(qū)立法內(nèi)容之間出現(xiàn)矛盾和不協(xié)調(diào)，我國還可以通過相應(yīng)的立法技術(shù)來防控其中的法律風(fēng)險。具體而言，可充分運用“事前壓力測試——事中公眾參與——事后科學(xué)評估”等方式，確保先行先試權(quán)的準(zhǔn)確實施。

（作者單位：西南大學(xué) 西南政法大學(xué)）（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）