陳群華 晏淑芳 姚鑫隆

改革審計管理體制，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內容，是新時代黨和國家機構改革的重要方面。從中央到省、市、縣均組建黨委審計委員會，加強黨對審計工作的領導，構建成集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用。同時，著重優(yōu)化各級審計部門職責，整合審計監(jiān)督力量，減少職責交叉分散，避免重復檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效能，形成上下銜接、重點突出、橫向到邊、內外互動的審計監(jiān)督職能體系。本文旨在結合江西省本級機構改革實踐，簡要概述構建審計監(jiān)督職能體系有效做法。

一、把握審計管理體制改革的理論指導和頂層設計

（一）加強黨對審計工作的全面領導，構建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系。黨的十八大以來，黨中央對審計工作高度重視，提出了許多新的要求。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”。黨的十八屆四中全會提出：“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。2015年中辦、國辦印發(fā)的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件，提出了實行審計全覆蓋、推進國家審計職業(yè)化建設等一系列重要改革措施。黨的十九大報告“健全黨和國家監(jiān)督體系”內容中提出了“改革審計管理體制”的要求。十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出：“加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經濟、農業(yè)農村、紀檢監(jiān)察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作的領導?！薄皹嫿ńy(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系，實現全覆蓋。”《深化黨和國家機構改革方案》正式提出組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構。中央審計委員會辦公室設在審計署。同時，部署優(yōu)化審計署職責。2018年5月23日，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，他強調，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。要落實黨中央對審計工作的部署要求，加強全國審計工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

（二）減少政府在經濟領域的重復監(jiān)督，形成對國有資產審計監(jiān)督全覆蓋。改革開放以來，以1982年憲法為基本依據，縣級以上審計機關逐步恢復設立，作為政府專門的經濟監(jiān)督機構，行使審計監(jiān)督權。在推進社會主義市場經濟建設的進程中，政府部門又建立具有一定經濟監(jiān)督職能的分支機構，分別在各自主管部門的領導下履行監(jiān)督檢查或經濟責任審計職能，一定程度上造成了經濟監(jiān)督職權的分散化、碎片化，造成多頭監(jiān)督、監(jiān)督標準不一和監(jiān)督的重復交叉。如依據國務院2000年頒布《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，國家、省市相繼組建國有企業(yè)監(jiān)事會管理機構，主要職責是對企業(yè)的財務活動及企業(yè)負責人的經營管理行為進行監(jiān)督，保證國有資產及其權益不受侵犯，但往往需按程序借助審計機關或聘請注冊會計師事務所對企業(yè)進行審計，難以達到獨立完整監(jiān)督的效果。在重大投資項目監(jiān)管方面，原國家發(fā)展計劃委員會2000年發(fā)布《國家重大建設項目稽察辦法》，明確稽察特派員主要職責為檢查被稽察單位的財務會計資料以及與建設項目有關的其他資料，監(jiān)督其資金使用、概算控制的真實性、合法性。國家、省市的原發(fā)展計劃部門相繼設立重大項目稽察特派員辦公室等機構，配備了相應的編制人員。隨著推行國有企業(yè)公司制股份制改造，建立公司法人治理結構和監(jiān)事會制度，倡導混合所有制經濟發(fā)展模式，倡導以管資本為主取代管資產為主的監(jiān)管方式，審計部門作為黨和政府專門經濟監(jiān)督機構成為進一步深化改革的主導方向，其監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權威性更顯重要。避免政府主導下的財務性重復監(jiān)督，實行經濟領域審計監(jiān)督全覆蓋，整體優(yōu)化后的審計監(jiān)督定位為黨和國家“八大監(jiān)督體系”之一，構建國有資產審計監(jiān)督新體系勢在必行。

（三）突出加強生態(tài)文明建設要求，形成對國有資源審計監(jiān)督全覆蓋。黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，使生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位更加突顯。黨的十八屆三中全會，對領導干部自然資源資產離任審計作出部署。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，將領導干部自然資源資產離任審計納入完善生態(tài)文明績效評價和責任追究制度中。2017年6月，中央出臺《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》。黨的十九大進一步制定了新時代統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標，作出了戰(zhàn)略部署。本輪機構改革，明確審計署設立自然資源和生態(tài)環(huán)境審計司，負責組織開展領導干部自然資源資產離任審計以及自然資源管理、污染防治和生態(tài)保護修復情況審計。同時，在審計署派出審計機構中設置資源環(huán)境審計局，承擔相關專項審計調查。自然資源是國有資源的重要組成部分，自然資源資產離任審計是經濟責任審計的有益補充，從內容和形式兩方面都體現了對國有資源領域審計全覆蓋要求。明確各級審計部門負責領導干部自然資源資產離任審計的工作職責和機構設置，是促進本地高質量發(fā)展目標的體制設計，也是加強區(qū)域生態(tài)文明建設的有力保障。

（四）突出反腐敗防風險主體責任擔當，強化內部審計監(jiān)督與指導。習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上指出，“加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里?！薄鞍l(fā)揮好紀檢、監(jiān)察、司法、審計等機關和部門的職能作用，共同推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭?！薄耙訌婎I導班子內部監(jiān)督，加強行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督?！迸c黨和國家紀檢監(jiān)察體制改革指導思想相一致，內部審計監(jiān)督是經濟領域反腐敗防風險工作重要手段，也應由各級黨委政府和各類單位承擔主體責任。本輪機構改革，中央提出國家審計署新設內部審計指導監(jiān)督司，主要負責推動建立健全內部審計制度，對內部審計機構進行業(yè)務指導，監(jiān)督內部審計職責履行情況，檢查內部審計業(yè)務質量。組織協調對社會審計機構出具的相關審計報告的核查。組織對審計署預算執(zhí)行情況、決算草案和其他財政收支審計。明確在審計機關設置內部審計指導監(jiān)督的專職機構，主要是加強對內部審計工作的指導和監(jiān)督，充分調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力，同時加強對審計機關自身的監(jiān)督，實現另一層面和意義上的審計全覆蓋，是落實黨和國家反腐敗防風險主體責任一體化的創(chuàng)新制度設計。

（五）更加重視督促整改審計查出問題和對下級審計機關審計業(yè)務質量監(jiān)督，強化審計工作實效。《國務院關于加強審計工作的意見》強調，要求狠抓審計發(fā)現問題的整改落實：一是健全整改責任制。被審計單位的主要負責人作為整改第一責任人，要切實抓好審計發(fā)現問題的整改工作，對重大問題要親自管、親自抓。二是加強整改督促檢查。各級政府每年要專題研究國家重大決策部署和有關政策措施落實情況審計，以及本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改工作，將整改納入督查督辦事項。三是嚴肅整改問責。各地區(qū)、各部門要把審計結果及其整改情況作為考核、獎懲的重要依據。對審計發(fā)現的重大問題，要依法依紀作出處理，嚴肅追究有關人員責任。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題，要及時研究，完善制度規(guī)定。對整改不到位的，要與被審計單位主要負責人進行約談。對整改不力、屢審屢犯的，要嚴格追責問責。另一方面，本輪機構改革更加強調上級審計機關對下級審計機關審計業(yè)務質量的監(jiān)督檢查，規(guī)范上級審計機關的審理職能，糾正或責正糾正下級審計機關違反國家規(guī)定作出的審計決定，從國家審計系統(tǒng)內部做到凡審必嚴、嚴肅問責。從規(guī)范上級審計機關審理、強化審計監(jiān)督整改兩方面推動督促整改審計查出問題，提升審計業(yè)務質量，體現黨和國家全方位推動高質量發(fā)展的指導思想，是構建審計監(jiān)督職能體系的一個關鍵點。

二、江西省本級審計監(jiān)督職能體系的優(yōu)化調整和有益實踐

（一）推動省級審計部門機構改革重要節(jié)點。

2018年10月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《江西省機構改革實施方案》，明確兩方面改革任務：一是組建省委審計委員會，作為省委議事協調機構。省委審計委員會辦公室設在省審計廳。二是優(yōu)化省審計廳職責。將省發(fā)改委的重大項目稽察職責，省財政廳的預算執(zhí)行情況和財政收支情況監(jiān)察檢查職責，省國有資產監(jiān)督管理委員會的相關經濟責任審計和省屬國有企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入省審計廳。不再保留省屬國有企業(yè)監(jiān)事會。

2018年12月，組建省委審計委員會。

2019年1月，省委、省政府兩辦印發(fā)省審計廳“三定”規(guī)定。主要職責方面，明確對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，對領導干部實行自然資源資產離任審計。職能轉變方面，明確進一步完善審計管理體制，加強全省審計工作統(tǒng)籌，明晰設區(qū)市、縣（市、區(qū)）審計機關職能定位，理順內部職責關系，優(yōu)化審計資源配置，充實加強一線審計力量，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。優(yōu)化審計工作機制方面，堅持科技強審，完善業(yè)務流程，改進工作方式，加強與相關部門的溝通協調，充分調動內部審計和社會審計力量，增強監(jiān)督合力。機構設置方面，明確內設機構17個，主要是新設內部審計指導監(jiān)督處，設置派出審計處10個，分別負責執(zhí)紀政法、群團文體、高等院校、省屬醫(yī)院、工業(yè)企業(yè)、投資控股等重點領域的審計工作，體現全覆蓋要求。處室職責方面，明確綜合調研處牽頭督促整改審計查出的問題;明確自然資源和生態(tài)環(huán)境審計處組織開展全省領導干部自然資源資產離任審計;明確法規(guī)和審理處負責審理有關審計業(yè)務事項，監(jiān)督檢查設區(qū)市、縣（市、區(qū)）審計機關的審計業(yè)務質量。

2019年2月，省委審計委員會召開第一次全體會議，審議并原則通過《中共江西省委審計委員會工作規(guī)則》《中共江西省委審計委員會辦公室工作細則》。

（二）牽頭構建省級審計監(jiān)督職能體系有益實踐。

在省委審計委員會領導下，省審計廳牽頭構建省級審計監(jiān)督職能體系，相關工作結合研究、共同推進、務實高效，做到“六個一同”。

一是人員轉隸隨職責調整一同進行。省審計廳承接省發(fā)改委、省財政廳、省國資委三部門相關經濟監(jiān)督職責，按照“編隨事走，人隨編走”的原則，與各單位協商轉隸人員25人。2018年底全部轉隸到位。

二是派出審計處與內設機構一同組建。省審計廳制定《廳機關各處室具體職責劃分》，細化內設機構和派出審計處職責，具體明確業(yè)務處室對口的被審計單位，體現全覆蓋要求。2019年3月，發(fā)文任命各處室領導干部以及所有在職人員職務，內設機構和派出審計處按新職責運行。

三是用好干部與提升效率一同謀劃。省審計廳妥善安置好轉干部，通過組織集中培訓、理論考試、跟班實踐、黨建考核和談心談話等五步工作法，進行全方位考察，合理安排崗位。對新轉隸干部、原派出審計處干部、原內設機構干部一視同仁，全部按照優(yōu)化后處室職能，結合個人工作經歷、業(yè)務專長、年齡性別特點和崗位要求重新搭配，實現各類人員深度融合，既保持工作連續(xù)性，又結合優(yōu)化改革提升工作效率。

四是工作新部署和職能全覆蓋一同到位。機構組建到位后，省審計廳快速推進履職工作，在部署對8家省級涉改單位落實機構改革情況進行審計的同時，組織業(yè)務處室對29個省級預算單位2018年度預算執(zhí)行及決算草案編制情況進行現場審計，對非現場審計的其他一級預算單位進行核查，首次實現對省級部門預算執(zhí)行情況審計全覆蓋。

五是審計整改與重點審計一同發(fā)力。省審計廳著力打造審計項目計劃、實施、審理、整改職責四分離模式，強化審計整改和審計監(jiān)督，打通審計工作“最后一公里”。明確綜合調研處牽頭梳理、總結審計查出問題類型，督促推動各單位審計整改工作做到位，充分發(fā)揮審計“治已病、防未病”的建設性作用。將自然資源資產離任審計及生態(tài)環(huán)境審計作為工作重點，出臺《江西省審計廳領導干部自然資源資產離任審計項目操作規(guī)程（試行）》，聘請136名資源環(huán)境領域專家提供審計咨詢，與省自然資源廳實施戰(zhàn)略合作，深入推動將地理信息成果技術應用于審計實踐。

六是加強黨的領導和完善內部審計一同推進。省審計廳召開全省內部審計工作座談會，推動省直部門、高校醫(yī)院、省屬企業(yè)高度重視內部審計工作。要求有條件的單位黨委逐步成立審計委員會，由一把手擔任審計委員會主任;重點要求省屬企業(yè)加快建立總審計師制度，加強內審工作考核，納入審計監(jiān)督評價。2019年5月-6月，南昌大學黨委、江西財經大學黨委先后成立審計委員會。同時，切實加強對省直單位內審工作的指導監(jiān)督，強調建立工作計劃相銜接、審計成果共利用的機制，做好培訓服務，減少重復審計，實現審計效益最大化。要求相關企事業(yè)單位加強內審機構的設置與人員配備，建立內部審計整改制度，為內審機構落實專項經費。