劉仲文

摘要：黨的十八屆三中全會作出全面深化改革若干重大問題的決定，將加快生態(tài)文明體制改革納入全面深化改革總體部署，提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。開展這項審計工作，是審計機關(guān)深入貫徹落實習近平生態(tài)文明建設(shè)思想和黨的十九大精神、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要工作和實際舉措。中央深改組審議通過的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（江西）實施方案》明確將“開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”作為構(gòu)建全過程生態(tài)文明績效考核和責任追究制度體系的重點改革任務(wù)，對這項審計工作提出了新的更高要求。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在推動生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)、助力打造美麗中國“江西樣板”中的重要作用，成為擺在我省各級審計機關(guān)面前的一項重要工作。

一、深刻認識審計重要作用

（一）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是貫徹落實習近平總書記生態(tài)文明建設(shè)思想的重大舉措。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，納入“五位一體”總體布局，提出綠色發(fā)展新理念。習近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)親自作出重大戰(zhàn)略部署、提出具體要求，形成了戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、全局性的生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計。2015全國“兩會”期間，習近平總書記在參加江西代表團審議時強調(diào)，環(huán)境就是民生。2016年初習近平總書記視察江西時指出，綠色生態(tài)是江西的最大財富、最大優(yōu)勢、最大品牌，一定要保護好，做好治山理水、顯山露水的文章，走出一條經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明水平提高相輔相成、相得益彰的路子，打造美麗中國“江西樣板”。黨的十九大報告提出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，從中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計高度，對生態(tài)文明建設(shè)作出新部署。習近平總書記強調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，要落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，實行自然資源資產(chǎn)離任審計制度。各地各部門要認真貫徹落實習近平總書記重要指示，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，指導(dǎo)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，切實提高政治站位，始終和以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，自覺把思想和行動統(tǒng)一到中央的決策部署和工作要求上來。

（二）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是深入推進國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)、打造美麗中國“江西樣板”的重要抓手。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是中央推進生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策和重大改革部署，也是省委、省政府深入貫徹落實黨的十九大精神、深化生態(tài)文明體制改革、推進我省國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的重大政治任務(wù)。各地各部門要從戰(zhàn)略和全局的高度，切實增強做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的責任感、使命感。要從對黨中央負責、對人民群眾負責的高度全面推開領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，增強領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，促進領(lǐng)導(dǎo)干部在推動地方生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護工作中守法守紀守規(guī)盡責，防范和消除生態(tài)環(huán)境風險隱患，切實維護人民群眾利益，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，為江西的天更藍、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美提供審計支持。要在審計工作中始終堅持以審計精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信，不斷創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)離任審計工作思路、方法、制度、機制，努力形成一批可復(fù)制可借鑒可推廣的審計制度經(jīng)驗，為“美麗中國”建設(shè)貢獻江西智慧。

（三）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用的新契機新平臺。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是黨中央、國務(wù)院對審計機關(guān)的新要求，是人民群眾對審計工作的新期盼。去年中央兩辦出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，今年省委、省政府兩辦出臺《關(guān)于進一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的意見》，標志著這項審計由試點轉(zhuǎn)入全面推開，為這項審計工作制度化、規(guī)范化、科學化奠定了基礎(chǔ)，為發(fā)揮審計監(jiān)督作用提供了新的平臺。各地各部門要精心組織、大力開展好《規(guī)定》和《意見》的學習宣傳，準確把握《規(guī)定》和《意見》的精神實質(zhì)和深刻內(nèi)涵，充分理解《規(guī)定》和《意見》對于做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要意義，為全面推開領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計營造良好氛圍，支持各級審計機關(guān)依法全面履行審計監(jiān)督職責，加大審計制度創(chuàng)新，確保《規(guī)定》和《意見》各項要求落地見效，在推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)、加快推進生態(tài)文明建設(shè)中作出更大貢獻，推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任。

二、以不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要為導(dǎo)向確定審計內(nèi)容

習近平總書記指出，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。因此，各級審計機關(guān)要緊緊圍繞人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，從大氣、水、土壤等領(lǐng)域與人民群眾生產(chǎn)生活最為密切相關(guān)、群眾最關(guān)心、反映最強烈的“短板”和“弱項”入手，嚴肅揭露重大環(huán)境污染、重大資源損毀、重大違紀違法問題，關(guān)注當?shù)卣雠_的自然資源保護和環(huán)境治理政策是否切實可行，有無存在政策難以實施而流于形式的問題，推動有關(guān)地方重污染天氣多發(fā)、飲用水安全保障不力、固體廢棄物處置不安全、農(nóng)村面源污染較為突出等問題的有效解決，推動重點地區(qū)、重點行業(yè)、重點單位有效防控生態(tài)環(huán)境安全隱患，推動各地有關(guān)綠色生產(chǎn)、綠色消費、低碳循環(huán)、節(jié)能降耗、清潔生產(chǎn)等體制、機制建立健全和改革完善，切實增加人民群眾在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展中的獲得感。具體包括以下方面：

（一）重點圍繞“生態(tài)文明建設(shè)方針和決策部署”開展審計。構(gòu)建生態(tài)友好、環(huán)境優(yōu)美、自然和諧的社會環(huán)境，加快推動生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，建成美麗中國“江西樣板”，關(guān)鍵在于生態(tài)文明建設(shè)中各項體制機制的構(gòu)建，根源在于有關(guān)建設(shè)方針和決策部署的落實到位。要結(jié)合我省實際，對接生態(tài)文明體制改革臺賬清單，在審計中重點關(guān)注生態(tài)文明體制改革相關(guān)制度建立以及落實情況，跟蹤國家及省有關(guān)自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護重大戰(zhàn)略貫徹落實情況、生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革情況，關(guān)注省委省政府相關(guān)生態(tài)文明體制改革任務(wù)落地、實施情況。關(guān)注長江經(jīng)濟帶生態(tài)帶環(huán)境保護、污染防治攻堅戰(zhàn)等國家戰(zhàn)略部署落實情況，關(guān)注推進河（湖）長制、生態(tài)保護補償、生態(tài)保護紅線、生態(tài)環(huán)境保護目標、跨區(qū)域生態(tài)保護和環(huán)境治理聯(lián)動機制等生態(tài)文明體制改革情況。從源頭推動生態(tài)文明建設(shè)，推動問題解決。

（二）重點圍繞“加快生態(tài)環(huán)境修復(fù)”開展審計。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴重，對人民群眾生產(chǎn)生活造成了重大影響，與人民群眾對越來越美好的環(huán)境的需要不相適宜。審計要高度重視生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題，重點關(guān)注非法碼頭、非法采砂、非法捕撈、工業(yè)園區(qū)污染、農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)污染、飲用水源地、入河排污口等專項整治工作的開展情況，揭示領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、亂作為造成森林、礦產(chǎn)、土地、湖泊、濕地等資源損毀，大氣、水、土壤等環(huán)境污染問題，確保把保護生態(tài)環(huán)境放在首位，堅決杜絕“發(fā)展在先、保護在后”的錯誤認識，讓堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略定位和 “共抓大保護、不搞大開發(fā)”戰(zhàn)略導(dǎo)向深入人心。

（三）重點圍繞“資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標”開展審計。資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)大局，審計要重點關(guān)注自然資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護等方面約束性指標完成情況，國家關(guān)于大氣、水、土壤污染防治等行動計劃目標完成情況，以及其他納入國家和地方生態(tài)文明建設(shè)考核目標完成情況。關(guān)注化學需氧量、氨氮、耕地保有量、森林覆蓋率、萬元GDP用水量下降等約束性指標的真實性和可靠性等情況。關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)考核目標或綠色發(fā)展指標、省政府確定的相關(guān)指標以及專項規(guī)劃確定的工作目標完成情況。關(guān)注大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃等專項規(guī)劃落實和完成情況，以審計的方式促進有關(guān)目標的完成。

（四）重點圍繞深入推進“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”開展審計。大氣環(huán)境保護事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)人民日益增長的美好生活需要。審計要圍繞推進“藍天行動”和《大氣污染防治計劃》，重點關(guān)注大氣污染防治政策措施的執(zhí)行情況，分析評價政策效應(yīng)，促進落實和完善相關(guān)政策制度，規(guī)范大氣污染防治工作行為;檢查大氣污染防治資金的投入、分配、使用和管理情況分析評價資金使用效果，促進規(guī)范資金使用提高資金使用效益;檢查大氣污染防治重點項目建設(shè)和運營情況，分析評價項目建設(shè)和運行情況，促進加強項目管理，提高項目運營效果;檢查大氣污染防治目標的實現(xiàn)情況，分析評價政府履職績效，促進落實大氣污染防治目標責任制，加快大氣污染防治工作，助力打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

（五）重點圍繞深入推進“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”開展審計。水是人類賴以生存的資源。江西具有相對獨立的流域生態(tài)系統(tǒng)，經(jīng)鄱陽湖注入長江的水量多年平均值超過1500億立方米，在長江經(jīng)濟帶生態(tài)格局中地位十分重要，是構(gòu)建長江中下游生態(tài)安全屏障的重要支撐。水資源開發(fā)利用和水污染防治是審計的重中之重。要結(jié)合污染防治攻堅戰(zhàn)開展，著重關(guān)注“碧水行動”，配合打好劣V類水治理、城市黑臭水體治理、長江保護修復(fù)、水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。要重點關(guān)注水資源管理保護考核目標完成情況，水污染防治政策及措施的落實情況;水功能區(qū)劃及水體納污情況，關(guān)注最嚴格水資源管理、小水電項目開發(fā)建設(shè)、自然岸線保有率等指標完成情況;關(guān)注實行最嚴格水資源管理制度考核目標是否完成，包括用水總量紅線指標、用水效率紅線指標、水功能區(qū)限制納污目標完成情況。關(guān)注水體中化學需氧量和氨氮減排目標等;關(guān)注取用水、排污等方面相關(guān)審批、管理;水資源安全重大污染隱患及預(yù)警機制建立情況。規(guī)范水污染防治專項資金管理使用，提高水污染防治專項資金使用績效，促進水污染防治及水生態(tài)環(huán)保在體制機制制度的完善，進一步促進生態(tài)文明建設(shè)。

（六）重點圍繞深入推進“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”開展審計。當前土壤污染事件頻發(fā)，土壤污染已經(jīng)日益嚴峻，土壤污染的破壞性是持久、不可降解、不可逆性的，而且具有很強累積性，已經(jīng)嚴重威脅到人民健康和社會穩(wěn)定。審計要助力打好土壤污染防治攻堅戰(zhàn)，重點關(guān)注土壤污染防治重大政策措施和“土十條”貫徹落實情況。關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地土壤重金屬嚴重超標、污染地塊、關(guān)閉搬遷企業(yè)污染用地未得有效管控或未經(jīng)治理投入建設(shè)，歷史遺留的危險廢物和重金屬污染物未得到處理處置，非正規(guī)垃圾填埋場、尾礦庫未得到整治等問題。關(guān)注與土壤污染防治相關(guān)的重大決策是否履行相關(guān)程序，是否存在違規(guī)決策，決策失誤導(dǎo)致的重大土壤污染事件等情況。關(guān)注是否建立健全土壤污染防治相關(guān)制度，推動地方逐步完善監(jiān)測體系和預(yù)警機制，及時評估和掌握生態(tài)環(huán)境狀。

三、深化領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的幾個思考

（一）當前組織機構(gòu)明顯能不適應(yīng)審計的開展。

根據(jù)中央兩辦《規(guī)定》明確，地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部;各級發(fā)展改革、國土資源、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、海洋等承擔自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作部門（單位） 的主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任應(yīng)當接受領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的深入，越來越多的領(lǐng)導(dǎo)干部被納入審計的范疇，地方審計機關(guān)承擔該項工作的一般是資源環(huán)境業(yè)務(wù)部門，而該業(yè)務(wù)部門原有的資源與環(huán)境審計、預(yù)算執(zhí)行審計等審計工作均還要實施，無形中增加了巨大的工作量，大量地方審計機關(guān)從事該項工作的人員力量明顯不足或長期處于高負荷工作狀態(tài)，提升并增強專門從事領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源審計工作或資源環(huán)境審計工作力量迫在眉睫，必須在頂層設(shè)計中充分考慮這一實際，結(jié)合審計機構(gòu)改革統(tǒng)籌考慮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計組織機構(gòu)情況，切實為開展這項工作提供充足的審計力度。

（二）地方基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不能適應(yīng)審計發(fā)展的需要。

自然資源資產(chǎn)離任審計需要各類自然環(huán)境監(jiān)測及資源資產(chǎn)的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并且依托自然資源資產(chǎn)負債表，但是存在大量的承擔自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護工作部門（單位）基礎(chǔ)管理工作太過薄弱，技術(shù)設(shè)備落后，很多類別的資源底數(shù)不清，公報數(shù)據(jù)不準，自然資源資產(chǎn)負債表編制滯后，影響領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作推動，審計過程中無法客觀正式的反映有關(guān)資源及環(huán)境的變化情況，影響審計的深入開展。

（三）相關(guān)的配套政策跟不上審計的快速發(fā)展。

自然資源資產(chǎn)資產(chǎn)離任審計工作開展幾年以來，各方面的實踐經(jīng)驗在不斷地積累和豐富，中央先后出臺了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》及《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（暫行）規(guī)定》，有效的推動了審計的向前發(fā)展，審計署也出臺了相關(guān)的文件指導(dǎo)審計的開展。但是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計涉及資源及環(huán)境方面內(nèi)容多而雜、而且涉及領(lǐng)導(dǎo)干部個人履職盡責情況，面廣而寬。還有大量的問題急需研究解決，比如在實際操作中對領(lǐng)導(dǎo)干部最終的綜合評價還是存在一定的難度，部分資源的開發(fā)、利用和保護情況沒有具體載體，或者說載體無法具體體現(xiàn)，導(dǎo)致不好評價。