王 偉，張阿曼，李 怡

（1.中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100081；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；3.中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，北京 100872）

引言

自20世紀(jì)80年代“T”字形宏觀發(fā)展格局的提出以來，長江沿岸地區(qū)的發(fā)展逐漸成為國家戰(zhàn)略制定與經(jīng)濟社會研究中備受關(guān)注的話題[1]。2014年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”）；2017年7月17日，環(huán)保部、國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》；2018年4月，習(xí)近平同志第二次考察長江經(jīng)濟帶建設(shè)，再次強調(diào)必須嚴(yán)格做好長江生態(tài)保護工作?？梢?，長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作已成為重中之重。

然而現(xiàn)實中，長江上、中、下游及沿江腹地的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟水平特征存在較大差異，意味著城市化和工業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)與路徑不同，生態(tài)保護與污染治理的能力與問題不同，這就要求必須采用具有因地制宜多樣性而又彼此良好協(xié)作的區(qū)域環(huán)境治理機制。

縱觀長江經(jīng)濟帶環(huán)境問題的已有研究，主要涉及關(guān)于長江經(jīng)濟帶資源環(huán)境與經(jīng)濟增長的雙向響應(yīng)關(guān)系[2-4]、污染排放對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間效應(yīng)分析[5]、環(huán)境壓力下的工業(yè)生產(chǎn)及能源效率實證[6,7]、長江經(jīng)濟帶歷史發(fā)展態(tài)勢與開發(fā)構(gòu)想分析[8]、資源環(huán)境格局和現(xiàn)狀水平分析及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相關(guān)策略探討[9,10]以及生態(tài)補償?shù)润w制機制設(shè)計[11,12]等。研究中雖然或多或少提到了區(qū)域協(xié)同治理的重要性，但區(qū)域環(huán)境治理在其內(nèi)容中所占比重甚小，尚未形成一個立足于區(qū)域治理內(nèi)涵、立足流域整體利益的理論框架與路徑策略。這意味著面對如此重要的國家戰(zhàn)略，關(guān)于長江流域環(huán)境治理的頂層設(shè)計與實施路徑的學(xué)術(shù)支撐是遠遠不夠的，仍有大量工作需要深入完善。為此，研究從區(qū)域治理視角切入，選擇如何加強和推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，實現(xiàn)流域整體環(huán)境質(zhì)量上升和共贏式可持續(xù)發(fā)展作為研究核心命題，提出并設(shè)計基于區(qū)域梯度式學(xué)習(xí)情景的環(huán)境治理框架，以期為長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護工作探索一種新思路。

1 長江流域國家與地方層面環(huán)境保護文件概況

目前，國家層面面向長江流域環(huán)境保護的政策性文件主要有《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江中下游流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011—2030年）》《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）》等；地方層面則有在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理條例》《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》；在港口岸線方面，有《安徽省長江岸線資源開發(fā)利用管理辦法》《四川省港口管理條例》《上海港口岸線管理辦法（修改）》等；在環(huán)境保護方面，有《江蘇省長江水污染防治條例》《重慶市環(huán)境保護條例》、《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》等?！耙庖姟背雠_后，國家發(fā)改委與原環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于加強長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導(dǎo)意見》，經(jīng)濟帶內(nèi)各省市也紛紛出臺有關(guān)環(huán)境污染防治政策和意見加以響應(yīng)，在此依照長江上、中、下游順序，對各地方在“意見”出臺后提出的環(huán)境治理政策進行梳理，見表1。

表1 長江經(jīng)濟帶11省市水環(huán)境治理政策梳理

梳理發(fā)現(xiàn)（表1），目前各省份政策文件中對如何進一步加強區(qū)域性環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治、協(xié)同學(xué)習(xí)與合作機制建立尚缺乏比較清晰、系統(tǒng)的銜接與推進思路，這帶來的潛在問題是將碎化政策資源效益，制約各地政策的合力績效，最終導(dǎo)致長江流域環(huán)境整體性治理在低水平徘徊。

2 長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理的梯度學(xué)習(xí)與協(xié)同框架設(shè)計

基于前文分析，研究引入“區(qū)域協(xié)同治理”理論作為長江流域環(huán)境治理戰(zhàn)略框架構(gòu)建的思想基礎(chǔ)，并進一步提出長江流域環(huán)境治理的梯度學(xué)習(xí)與協(xié)同治理框架。

2.1 流域環(huán)境治理的核心特征：多元與漸進

流域經(jīng)濟是一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟模式，是自然區(qū)域經(jīng)濟和跨區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)合體，以江河為通道、以物流為紐帶或軸心，通過整合與優(yōu)化流域內(nèi)各種資源形成具有一定協(xié)作與分工的經(jīng)濟帶，具有整體性、區(qū)段性、層次性和開放性的特征[13]。流域經(jīng)濟整體性和區(qū)段性的特征，決定了伴隨經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的流域性環(huán)境問題不是流域中某一主體造成的或能解決的，而是面對整個流域內(nèi)不同發(fā)展水平、發(fā)展訴求的利益主體間多元博弈、協(xié)作的復(fù)雜局面。

一方面，由于流域經(jīng)濟的跨界性，在我國特殊的行政區(qū)經(jīng)濟格局下，流域環(huán)境治理必然要面臨不同行政邊界內(nèi)地方政府、企業(yè)以及當(dāng)?shù)鼐用裨趦?nèi)的多元利益主體，常常會因過度關(guān)注自身利益而忽視流域整體利益，造成流域環(huán)境治理的整體低效性。

另一方面，由于流域經(jīng)濟的區(qū)段性和層次性，其內(nèi)部經(jīng)濟社會的發(fā)展差距是客觀存在的，對不同區(qū)段的利益主體均設(shè)置完全相同的治理目標(biāo)與要求是不可行的，因此，流域環(huán)境治理目標(biāo)與考核應(yīng)是漸進式的循序推進，最終實現(xiàn)流域整體趨優(yōu)。

2.2 流域環(huán)境治理的基本層次

一方面，“水”是一種資源，可以直接用于生產(chǎn)與生活，也就是所謂的“水資源”；另一方面，水又是一種“環(huán)境容量”，可以承載一定排放水平的污染物，即所謂的“水環(huán)境”；而與此同時，水資源在某些地方還是一種特殊的“子生態(tài)系統(tǒng)”，肩負著維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重任，亦即“水生態(tài)”。上述水的三種基本功能，在不同地區(qū)因條件各異而發(fā)揮著不同的功能水平。

流域環(huán)境治理，最根本的就是“水”的治理，需要從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)三個層面入手，針對不同流域地區(qū)的具體情況提出層次分明、各有側(cè)重的治理措施?？傮w上，要維持和改善流域環(huán)境質(zhì)量，就必須在上述三個方面取得平衡，也就是說，既不能在某個方面強調(diào)得太過頭，也不能強調(diào)得不夠。譬如，在過去的經(jīng)濟發(fā)展過程中，可能就更多的是把“水資源”視為排污的環(huán)境載體，一定程度上忽略了其他兩種功能的重要性，其結(jié)果是，作為一種資源，合格的“用水資源”變得越來越短缺，同時，作為一個子生態(tài)系統(tǒng)，“水生態(tài)”也越來越缺乏與其他生態(tài)系統(tǒng)之間的互動能力，從而使得整個生態(tài)系統(tǒng)變得日益失衡。為此，流域治理需要從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)三個層次層層著力、分層突破，以促進形成水安全保障有力、水資源集約利用、水環(huán)境面貌改善、水生態(tài)自然和諧、水景觀親水宜居的總體格局。

2.3 梯度的內(nèi)涵界定

“梯度”一詞的本義是指事物在某一方向上呈現(xiàn)出的有規(guī)律的遞進式增減變化的現(xiàn)象，是描述事物在空間范圍內(nèi)不均衡分布的概念。狹義的梯度理論關(guān)注生產(chǎn)力的布局，以經(jīng)濟發(fā)展水平的梯度分布為基礎(chǔ)[14]。廣義的梯度理論將影響區(qū)域發(fā)展的自然、經(jīng)濟、社會、人力、生態(tài)環(huán)各個子系統(tǒng)進行調(diào)整、配置和充分利用，以建立更為科學(xué)、合理、有序的發(fā)展格局[15]。

此處研究借鑒廣義梯度理論，認為在分析開展流域環(huán)境治理工作時，需要綜合考慮自然環(huán)境基礎(chǔ)、經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境排污規(guī)模、環(huán)境治理水平以及治理能力等方面存在的多樣差異，對流域發(fā)展梯度以及多元主體能力梯度分級歸屬加以科學(xué)界定，以此作為流域環(huán)境治理的客觀基礎(chǔ)，謀劃共識的達成，構(gòu)建互動學(xué)習(xí)協(xié)作機制，實現(xiàn)多梯度間多主體的環(huán)境治理機制共建、共享、共生。

2.4 學(xué)習(xí)型區(qū)域理論基礎(chǔ)

學(xué)習(xí)型區(qū)域理論認為區(qū)域主體與環(huán)境之間存在強烈的互動，區(qū)域主體是區(qū)域發(fā)展的內(nèi)因，環(huán)境是外因，區(qū)域主體的能動性和創(chuàng)造性決定區(qū)域的發(fā)展方向。學(xué)習(xí)型區(qū)域發(fā)展模式的構(gòu)建路徑包括發(fā)揮地理鄰近優(yōu)勢促進學(xué)習(xí)、利用區(qū)域根植性促進學(xué)習(xí)、通過人力資本集聚促進學(xué)習(xí)、推動組織互動促進學(xué)習(xí)。本質(zhì)特征是不斷的“交互式學(xué)習(xí)”，以創(chuàng)新為動力，區(qū)域?qū)W習(xí)是學(xué)習(xí)型區(qū)域的最主要特征?；緲?gòu)成要素是學(xué)習(xí)型單元。學(xué)習(xí)型區(qū)域是由區(qū)域內(nèi)許多學(xué)習(xí)型單元組成的。這些學(xué)習(xí)型單元在區(qū)域內(nèi)建立了一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成了網(wǎng)絡(luò)型的組織。只有區(qū)域內(nèi)的每一個個體、每一個企業(yè)或組織都成為不同的學(xué)習(xí)型單元，整個區(qū)域才能成為學(xué)習(xí)型區(qū)域。

2.5 長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理的多元漸進式梯度學(xué)習(xí)框架

長江經(jīng)濟帶以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流，形成一個龐大復(fù)雜的巨型復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)合流域環(huán)境治理“層次與梯度”兩大核心特征，推動處于不同層次、不同梯度的主體間相互學(xué)習(xí)與有效協(xié)作，對于提升區(qū)域環(huán)境治理績效至關(guān)重要。

在此，本研究提出長江流域環(huán)境治理的多元漸進式梯度學(xué)習(xí)框架（圖1）。其基本內(nèi)涵是：首先，依據(jù)某一項或綜合多項要素對區(qū)域內(nèi)行政地域單元進行環(huán)境治理學(xué)習(xí)梯度的劃分，學(xué)習(xí)梯度1代表經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理水平較低的地域板塊，學(xué)習(xí)梯度2代表水平相對適中的地域板塊，學(xué)習(xí)梯度3則代表經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境治理水平最為領(lǐng)先的地域板塊。從學(xué)習(xí)范圍看，可分為梯度內(nèi)學(xué)習(xí)和梯度間學(xué)習(xí)；從學(xué)習(xí)路徑看，可以分為低水平區(qū)域向高水平區(qū)域提出的主動式學(xué)習(xí)與高水平區(qū)域向低水平區(qū)域提供的反哺式學(xué)習(xí)（表2）。

圖1 長江流域環(huán)境治理多元漸進式梯度學(xué)習(xí)框架

表2 長江流域環(huán)境治理多元漸進式梯度學(xué)習(xí)情景的劃分

2.5.1 梯度間學(xué)習(xí)

從現(xiàn)實情形看，區(qū)域梯度間環(huán)境治理學(xué)習(xí)包含兩種形式：

（1）鄰梯度學(xué)習(xí)

鄰梯度學(xué)習(xí)指鄰近梯度之間的學(xué)習(xí)協(xié)作，圖中即學(xué)習(xí)梯度1與學(xué)習(xí)梯度2之間在環(huán)境治理技術(shù)、治理手段和管理方式以及人才培養(yǎng)等方面的學(xué)習(xí)。因鄰近梯度差異較小，學(xué)習(xí)成本較低，協(xié)作難度較小，可行性更強，但學(xué)習(xí)改進效果有限。

（2）跨梯度學(xué)習(xí)

跨梯度學(xué)習(xí)指非鄰近梯度之間的學(xué)習(xí)協(xié)作，圖中即學(xué)習(xí)梯度1與學(xué)習(xí)梯度3的主體之間在環(huán)境治理技術(shù)、治理手段和管理方式以及人才培養(yǎng)等方面的學(xué)習(xí)。因鄰近梯度差異較大，學(xué)習(xí)成本較高，協(xié)作難度較大，但學(xué)習(xí)改進效果會比較明顯。一般來說，處于更高梯度的地區(qū)，除了治理技術(shù)比較領(lǐng)先以外，通常具有更良好的經(jīng)濟保障基礎(chǔ)、更好的環(huán)保體制及更為合理的環(huán)境污染防治政策，為此，構(gòu)建公平可持續(xù)的跨梯度的學(xué)習(xí)對體制機制是關(guān)鍵重點。

在上述兩種學(xué)習(xí)形式中，當(dāng)?shù)吞荻鹊貐^(qū)進行主動學(xué)習(xí)的同時，處于較高梯度水平的省市應(yīng)積極開放地進行資金、技術(shù)、人才以及制度等多方面的大力反哺，將兩種路徑有效結(jié)合，提升每一個學(xué)習(xí)單元以及整個流域的污染治理能力水平，最終必惠及整個區(qū)域發(fā)展。

2.5.2 梯度內(nèi)學(xué)習(xí)

具體到某一梯度內(nèi)，各個地方之間進一步給予經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境治理水平的高低細化。其中處于較低水平的地區(qū)，以同梯度內(nèi)水平相對領(lǐng)先的地區(qū)作為標(biāo)桿，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，學(xué)習(xí)標(biāo)桿經(jīng)驗進行環(huán)境治理。同時，處于標(biāo)桿地位的地區(qū)，通過知識、技術(shù)、人才、資金等溢出方式主動幫扶梯度內(nèi)部其他低水平地區(qū)的環(huán)境治理，以實現(xiàn)整個梯度板塊污染治理水平的提升。與梯度間學(xué)習(xí)相比，梯度內(nèi)學(xué)習(xí)因具有地理鄰近和發(fā)展本地接近的雙重特點，地方間學(xué)習(xí)和協(xié)作具有更強的可操作性。

綜上，在長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理多元漸進式梯度學(xué)習(xí)框架中，每一個學(xué)習(xí)梯度被視作一個整體，從局部的某一學(xué)習(xí)梯度內(nèi)部的互動學(xué)習(xí)協(xié)作，再到整個經(jīng)濟帶范圍梯度間的互動學(xué)習(xí)協(xié)作，這種學(xué)習(xí)將能夠加速環(huán)境治理有益要素的快速高效傳播，縮小地區(qū)間協(xié)作客觀差距，為區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理創(chuàng)造最有利的合作基礎(chǔ)與條件，而整個經(jīng)濟帶內(nèi)各個相對落后地區(qū)通過一個漸進式的梯度學(xué)習(xí)路徑，在經(jīng)濟帶整體發(fā)展目標(biāo)和學(xué)習(xí)標(biāo)桿示范目標(biāo)的共同約束與激勵下，可實現(xiàn)自身的穩(wěn)步發(fā)展與提升，最終形成一種“先進帶動后進，后進追隨先進”的區(qū)域環(huán)境治理學(xué)習(xí)-協(xié)作的良性循環(huán)路徑，實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶整體生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善與保護的長效機制。

圖2 2016年長江經(jīng)濟帶各省份億元GDP排放現(xiàn)狀梯度

3 基于梯度劃分與協(xié)同治理的情景模擬

3.1 長江經(jīng)濟帶現(xiàn)狀污染評估與學(xué)習(xí)梯度區(qū)域劃分

長江經(jīng)濟帶污染以水污染和大氣污染最為突出。水環(huán)境方面，據(jù)統(tǒng)計，2000年以來，全國每年發(fā)生的水污染事故中，近60%發(fā)生在長江經(jīng)濟帶內(nèi)省市[16]。為此，研究選取水污染和大氣污染的兩個代表性污染物COD和SO2作為核心指標(biāo)進一步分析。近五年來（2012—2016），長江經(jīng)濟帶兩大主要污染物的排放量都在全國的30%以上，且呈穩(wěn)中有升趨勢，說明污染治理情況并不顯著。具體看來，五年內(nèi)中、西部地區(qū)兩類污染物排放量均占流域整體排放量的75%左右，呈現(xiàn)從東到西排放量占比逐漸增大的基本特征，見表3。

另外，為進一步考慮地區(qū)污染物的治理水平差異，本研究選取單位GDP的污染物排放量作為評價指標(biāo)，測度長江經(jīng)濟帶內(nèi)東、中、西部各省份的污染治理水平。如圖2所示，長江經(jīng)濟帶的單位GDP污染物排放量水平呈現(xiàn)更為顯著的從東到西逐漸增加的趨勢。

表3 2012—2016年長江經(jīng)濟帶主要污染物排放區(qū)域分布

結(jié)合傳統(tǒng)東、中、西區(qū)域板塊中對于長江經(jīng)濟帶11省份板塊的劃分，以及上述數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出的經(jīng)濟帶內(nèi)環(huán)境污染梯度式分布特征，本研究將長江經(jīng)濟帶劃分為三大學(xué)習(xí)梯度：梯度1，包含云南、貴州、四川、重慶等西部省份，其環(huán)境治理水平相對落后；梯度2，包括安徽、湖北、湖南、江西等中部省份，其環(huán)境治理水平相對適中；梯度3，包括上海、江蘇、浙江等東部省份，其環(huán)境治理水平最為領(lǐng)先，并據(jù)此進一步根據(jù)梯度學(xué)習(xí)框架展開后續(xù)研究。

3.2 長江經(jīng)濟帶環(huán)境治理梯度式學(xué)習(xí)多情景分析

本研究提出的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基本思路通過漸進式的梯度學(xué)習(xí)，實現(xiàn)區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量提升的目標(biāo)。在此，本研究默認梯度間以及梯度內(nèi)部的相互協(xié)同學(xué)習(xí)能夠達到一個潛在學(xué)習(xí)效果，并用單位GDP的污染物排放量的改進值作為這一效果的量化指標(biāo)，對其進行如下情景假設(shè)分析。

核定在不同排放水平的假設(shè)條件下，各個省份的相應(yīng)污染物的排放總量及其相對于基準(zhǔn)水平的減排量。基本公式為：

其中，Qi為2016年污染物排放總量；Gi為該年各省份的GDP總量；Ci為不同情景假設(shè)下的億元GDP污染物排放量。

基準(zhǔn)水平情景：長江經(jīng)濟帶內(nèi)東、中、西三大學(xué)習(xí)梯度中的各省份依然保持2016年的億元GDP污染物排放量水平（表4）。

表4 2016年長江經(jīng)濟帶各省份億元GDP污染物排放量單位：噸/億元

上述基準(zhǔn)排放水平下的C的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由以下公式計算：

其中，Ci為2016年省份萬元GDP污染物排放量；Qk為2016年省份污染物排放總量；Gk為2016年省份GDP總量。

在以下不同情景的假設(shè)下，計算不同排放水平假設(shè)下各省份的減排量百分比，以此來檢驗梯度之間以及梯度內(nèi)部學(xué)習(xí)帶來的可能潛在效益。

3.2.1 梯度間學(xué)習(xí)情景

情景1：在基準(zhǔn)水平的基礎(chǔ)上，假設(shè)長江經(jīng)濟帶內(nèi)西部地區(qū)通過區(qū)域間學(xué)習(xí)，億元GDP SO2排放量下降到2016年中部地區(qū)的平均水平①因中部地區(qū)的COD污染程度普遍高于西部地區(qū)，故在這一排放水平下不討論COD這一污染物的減排情況。。在此情景下，西部地區(qū)的SO2總量將由之前的195萬噸下降到89萬噸，進一步計算得到各省份污染排放總量變化情況（表5）。

表5 排放水平情景1下的西部地區(qū)減排百分比

情景2：在基準(zhǔn)水平的基礎(chǔ)上，假設(shè)長江經(jīng)濟帶內(nèi)中部和西部地區(qū)通過區(qū)域間學(xué)習(xí)，億元GDP污染物排放量均下降到2016年東部地區(qū)的平均水平。在此情景下，中部地區(qū)的SO2和COD分別減少55.1萬噸和129.34萬噸，西部地區(qū)則分別減少148.85萬噸和92.76萬噸，減排量十分可觀，見表6。

表6 排放水平情景2下的中西部地區(qū)減排百分比

3.2.2 梯度內(nèi)學(xué)習(xí)情景

排放水平情景3：在基準(zhǔn)水平的基礎(chǔ)上，假設(shè)長江經(jīng)濟帶內(nèi)東、中、西三大學(xué)習(xí)梯度內(nèi)各個省份通過區(qū)域內(nèi)學(xué)習(xí)，億元GDP污染物排放水平均下降到梯度內(nèi)的最低水平，見表7。

表7 排放水平情景3下的長江經(jīng)濟帶各省份減排百分比

數(shù)據(jù)結(jié)果表明，在假設(shè)的排放標(biāo)準(zhǔn)2下，各個省份的污染排放總量均將下降40%以上，中、西部的平均降幅都在50%左右。

在假設(shè)的排放水平3下，各個梯度內(nèi)部各省份進行相互學(xué)習(xí)。結(jié)果顯示，在這一假設(shè)下，各省份減排比有高有低，除少數(shù)省份外，其他的都在20%以上，東部和西部整體的SO2和COD污染物總量均將下降30%～50%，減排效果明顯。

圖3 不同排放水平情景下的區(qū)域整體污染物排放總量

總體來看，不同情景假設(shè)下，區(qū)域整體的污染物排放量均有大幅減少，可見通過學(xué)習(xí)型區(qū)域的創(chuàng)建和梯度漸進式學(xué)習(xí)路徑的踐行，不同梯度地區(qū)的治理水平得以提升，可實現(xiàn)區(qū)域整體的環(huán)境污染程度的大幅下降。

4 長江經(jīng)濟帶區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理策略

長江沿岸任何一個省份都無法在長江生態(tài)環(huán)境破壞中獨善其身，也無力獨自承擔(dān)保護長江流域生態(tài)環(huán)境的重任。因此，長江經(jīng)濟帶生態(tài)文明建設(shè)絕不能以行政區(qū)劃為壁壘，要增強系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌各地改革發(fā)展、各項區(qū)際政策、各領(lǐng)域建設(shè)、各種資源要素，使沿江各省份協(xié)同作用更明顯，促進長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作。

在此，研究將長江經(jīng)濟帶梯度式學(xué)習(xí)型區(qū)域環(huán)境治理的推進維度解構(gòu)為國家、區(qū)域及地方三個層面。而地方層面的學(xué)習(xí)協(xié)同治理政策又可從處于較低學(xué)習(xí)梯度的主體（學(xué)習(xí)型主體）和處于較高學(xué)習(xí)梯度的主體（被學(xué)習(xí)的主體）兩個群體展開，最終落腳于區(qū)域整體環(huán)境的改善（圖4）。

圖4 長江經(jīng)濟帶梯度式學(xué)習(xí)視野下環(huán)境協(xié)同治理推進示意圖

4.1 國家層面：做好頂層設(shè)計與做好“裁判員”

區(qū)域?qū)W習(xí)型治理框架的構(gòu)建，包括中央政府自上而下的縱向推動和地方政府之間的橫向推動，其中，中央政府引導(dǎo)的治理行為和治理策略調(diào)整是區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)建立和能否可持續(xù)的充分條件，與其他兩級政府相比發(fā)揮著核心作用。因此，為更好地搭建起長江經(jīng)濟帶區(qū)域治理學(xué)習(xí)型機制，中央政府要盡快完善區(qū)域法律制度和區(qū)域性政策，通過立法確立某些治理機構(gòu)的合法地位和權(quán)力與職責(zé)范圍，中央及各部委應(yīng)在資金、技術(shù)、財稅、人才、產(chǎn)權(quán)等方面給予政策支持，創(chuàng)造有利于地方學(xué)習(xí)型主體形成的政策環(huán)境，科學(xué)、有效地發(fā)揮政府干預(yù)的積極作用，扮演最佳的“裁判員”的角色。

4.2 區(qū)域?qū)用妫航M建區(qū)域權(quán)威機構(gòu)與構(gòu)建有效網(wǎng)絡(luò)平臺

一方面，組織構(gòu)建權(quán)威性強的跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，以整體性的概念促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善，使其可對資源使用、生態(tài)保護、環(huán)境治理等進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，同時完善區(qū)域聯(lián)合、整體規(guī)劃等環(huán)境治理協(xié)作方式。另一方面，構(gòu)建區(qū)域整體知識網(wǎng)絡(luò)體系，通過建立各種正式的和非正式的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，鼓勵政府、企業(yè)、高校和研究機構(gòu)等主體間的相互交流學(xué)習(xí)，促進環(huán)保專業(yè)化區(qū)域和產(chǎn)業(yè)集群的形成。在環(huán)保專業(yè)化區(qū)域和產(chǎn)業(yè)集群中，搭建企業(yè)間知識自由傳播、人才交流培養(yǎng)和集體學(xué)習(xí)的平臺。

4.3 地方層面：克服本位主義束縛與“五位一體”協(xié)同統(tǒng)籌

地方政府層面，最重要的是要克服傳統(tǒng)的以各自利益為中心，只掃門前雪的站位局限性。從資金、技術(shù)、人才、政策與制度等五個方面形成協(xié)同統(tǒng)籌的區(qū)域整體性治理格局。

4.3.1 資金利用維度協(xié)同統(tǒng)籌

長江經(jīng)濟帶目前的財政轉(zhuǎn)移主要表現(xiàn)為自上而下式的資金分配，而橫向的生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移要么政策缺位，要么并未落到實處。對此，應(yīng)推動高梯度地區(qū)對低梯度地區(qū)的環(huán)境治理提供定向資金支持，而低梯度地區(qū)，則進一步充實環(huán)境污染治理專項資金，借鑒高梯度地區(qū)的成功經(jīng)驗，對資金進行高效、合理的利用，如獎勵治理水平有較大進步的主體，設(shè)置專項PPP基金吸引社會投資，部分資金用于地方經(jīng)濟公共服務(wù)、社會公共服務(wù)以及公共安全服務(wù)的改進，為學(xué)習(xí)型區(qū)域的創(chuàng)建夯實社會共識基礎(chǔ)。

4.3.2 技術(shù)創(chuàng)新維度協(xié)同統(tǒng)籌

鼓勵高梯度地區(qū)與低梯度地區(qū)通過合辦企業(yè)、合作專業(yè)性環(huán)保項目或合建工業(yè)園區(qū)等，在項目共建中實現(xiàn)梯度間治理技術(shù)的學(xué)習(xí)和協(xié)作進步。低梯度地區(qū)應(yīng)實行友好的企業(yè)落戶政策，通過一定的鼓勵性措施和政策性優(yōu)惠，吸引來自高梯度地區(qū)的企業(yè)入駐或是企業(yè)合并。同時，地方政府應(yīng)給予一定的環(huán)保專項資金支持，鼓勵高校和研究機構(gòu)自主創(chuàng)新，為環(huán)境治理技術(shù)的進步提供源源不斷的新動力。

4.3.3 人才交流維度協(xié)同統(tǒng)籌

地方政府應(yīng)從基礎(chǔ)上提高區(qū)域環(huán)境教育水平，加強專業(yè)性人才的培訓(xùn)和相互交流。專業(yè)性人才培養(yǎng)，不僅包括環(huán)境保護和治理人才、先進技術(shù)研發(fā)人才，還包括專業(yè)的技術(shù)監(jiān)督人才和管理人才等。地方政府可搭建公開透明的人才交流平臺或交換機制，健全人才培養(yǎng)和考核機制，促進地區(qū)間相互學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)梯度較低的地方政府，一方面應(yīng)加強環(huán)保人才引進的激勵政策；另一方面要鼓勵本地環(huán)保人才對外交流和學(xué)習(xí)，全面提高勞動者的素質(zhì)。

4.3.4 政策方面

地方政府公共政策作為政府重要的施政工具，包含以下內(nèi)容：激勵政策，主要表現(xiàn)在財政政策、稅收政策、金融政策、分配政策、專利政策等，通過完善地方治理水平的學(xué)習(xí)與考核指標(biāo)體系，對表現(xiàn)突出的企業(yè)或其他組織進行獎勵；引導(dǎo)和保護政策，一方面通過各種優(yōu)惠政策引導(dǎo)各類企業(yè)和社會資本參與到環(huán)境治理的創(chuàng)新，另一方面要保護新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)和相關(guān)項目；協(xié)調(diào)政策則主要體現(xiàn)在對于地方內(nèi)部及跨界主體的利益和矛盾協(xié)調(diào)，提升環(huán)境協(xié)同治理的效率，上述政策的發(fā)起與制定應(yīng)高度重視地方間學(xué)習(xí)交流與高效協(xié)同。

4.3.5 制度方面

學(xué)習(xí)制度為加快學(xué)習(xí)型區(qū)域的構(gòu)建提供了制度保障，也是區(qū)域主體間學(xué)習(xí)的動力源泉[17]。重點健全和完善當(dāng)?shù)氐膶W(xué)習(xí)保障制度、教育保障制度、學(xué)習(xí)激勵制度以及與其他梯度主體間的知識信息共享制度等。通過制度的完善來營造一種學(xué)習(xí)氛圍，調(diào)動地方企業(yè)和研究機構(gòu)進行治理水平創(chuàng)新的積極性。另一方面要有效對接由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度等八項制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

5 結(jié)語

面對長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略的生態(tài)環(huán)境保護這一全局性問題，本研究立足于區(qū)域發(fā)展客觀差異現(xiàn)實，探討區(qū)域不同梯度板塊間及內(nèi)部雙重學(xué)習(xí)協(xié)同格局下的一種整體性環(huán)境治理路徑，構(gòu)建梯度式漸進學(xué)習(xí)框架并進行實證檢驗?？梢钥吹?，打破地方本位，加強彼此互動學(xué)習(xí)，區(qū)域整體的減污防污潛力巨大，生態(tài)效益提升極大。研究為區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理探索了一種新的思路，未來可在進一步細化和深化梯度漸進式學(xué)習(xí)的環(huán)境目標(biāo)制定、減排任務(wù)分解、制度化機制設(shè)計等研究，為長江經(jīng)濟帶區(qū)域開發(fā)與保護活動在資源環(huán)境承載力和發(fā)展戰(zhàn)略需求的雙重約束下有序展開，提供更具科學(xué)性與操作性的決策參考。