■ 馮鐵拴

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

一、引 言

黨的十九大報(bào)告指出：“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下”。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）所設(shè)定的精準(zhǔn)脫貧這一政治任務(wù)取得了階段性成果，然而精準(zhǔn)脫貧的實(shí)現(xiàn)依舊任重道遠(yuǎn)。正如農(nóng)業(yè)部等九部門出臺(tái)的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）所規(guī)定，“特色產(chǎn)業(yè)扶貧”與“加大財(cái)政投入力度”仍將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧所必須遵循的思路。換言之，運(yùn)用財(cái)稅政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧仍將會(huì)在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在，這就要求我們回答以下問題：目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中都涉及何種財(cái)稅激勵(lì)政策？這些財(cái)稅政策是否精準(zhǔn)？如果這些財(cái)稅政策不精準(zhǔn)，又該如何實(shí)現(xiàn)財(cái)稅政策激勵(lì)的“精準(zhǔn)滴灌”而非“大水漫灌”等。本文正是圍繞這些問題加以探討，既著眼于為產(chǎn)業(yè)扶貧設(shè)計(jì)一套精準(zhǔn)的財(cái)稅政策工具，也嘗試著對(duì)財(cái)稅政策激勵(lì)工具的應(yīng)用邊界予以闡明，從而助力財(cái)稅政策應(yīng)用的“精準(zhǔn)滴灌”，也能對(duì)精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的大幅前進(jìn)有所裨益。

二、政府、財(cái)稅與產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧：從理論到現(xiàn)實(shí)

（一）貧困與精準(zhǔn)扶貧：政府需要回應(yīng)的公共話題

“貧困既是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一個(gè)較為普遍的社會(huì)問題，在任何國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)發(fā)展中不同程度地存在。減少和消除貧困也是各個(gè)國(guó)家和地區(qū)公共治理的重要目標(biāo)和任務(wù)?！盵1]客觀而言，貧困并非絕對(duì)概念，而是相對(duì)概念，人們對(duì)于貧困的認(rèn)知往往會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而有所轉(zhuǎn)變。進(jìn)言之，同一生活標(biāo)準(zhǔn)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有著截然不同的意義；即便同一時(shí)期，但在不同國(guó)家，同一生活標(biāo)準(zhǔn)所代表的內(nèi)涵也有所不同。正因如此，對(duì)于貧困的理解至少應(yīng)當(dāng)包含“絕對(duì)貧困”和“相對(duì)貧困”兩個(gè)角度?！敖^對(duì)貧困”可以隨著社會(huì)生產(chǎn)力的提高而消除，“相對(duì)貧困”卻無(wú)法憑借生產(chǎn)發(fā)展而消除。因此，以共同富裕和人權(quán)保障為理論基礎(chǔ)的精準(zhǔn)扶貧[2]也就難以“畢其功于一役”，精準(zhǔn)扶貧不僅要扶持“絕對(duì)貧困”主體，也要扶持“相對(duì)貧困”主體。即便按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署在2020年之前實(shí)現(xiàn)所有“絕對(duì)貧困”者脫貧，精準(zhǔn)扶貧這一戰(zhàn)略也未必會(huì)過時(shí)，因?yàn)榉鲐氈鲬?zhàn)場(chǎng)將會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展從“絕對(duì)貧困”轉(zhuǎn)向“相對(duì)貧困”。

“人們普遍承認(rèn)是制度而不是個(gè)人原因造成的貧困問題，正是制度尤其經(jīng)濟(jì)制度中存在的結(jié)構(gòu)性障礙，使窮人幾乎難以擺脫他們的處境?！盵3]個(gè)人原因?qū)τ趥€(gè)體貧困確實(shí)會(huì)有一定的貢獻(xiàn)，但是基于理性人這一邏輯假設(shè)，大多數(shù)個(gè)體本身并無(wú)自甘墮落的欲望驅(qū)動(dòng)。既然制度是造成貧困問題的“罪魁禍?zhǔn)住?，那么貧困的緩解與消除的使命就應(yīng)由造成制度問題的主體承擔(dān)。通常情況下，各種經(jīng)濟(jì)制度是由政府主導(dǎo)形成的，政府理應(yīng)對(duì)貧困問題承擔(dān)主要責(zé)任。事實(shí)上，政府對(duì)貧困問題承擔(dān)主要責(zé)任也是國(guó)家干預(yù)主義理念的寫照。畢竟，不同個(gè)體的稟賦存有差異，加之市場(chǎng)規(guī)則過度講求形式公平，不同主體之間的差距也就在所難免。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈為政府介入提供了可能性。消除或者緩解貧困，也就不宜由市場(chǎng)獨(dú)自調(diào)節(jié)，而應(yīng)由政府主導(dǎo)。

《決定》明確將“政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力”作為精準(zhǔn)扶貧的基本原則，可以說(shuō)是對(duì)政府在扶貧中應(yīng)有作用的一種完美闡釋。精準(zhǔn)扶貧不僅需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，還需要政府利用各種手段調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧的積極性?！稕Q定》的部署再次印證了經(jīng)濟(jì)制度中存在的結(jié)構(gòu)性障礙還需制度制定者來(lái)矯正。

（二）財(cái)稅政策：政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的利器①

正如潘塔萊奧尼所言：“國(guó)家不僅僅是消費(fèi)主體，而且由于公共支出產(chǎn)生了有益于社會(huì)的效用，國(guó)家也是生產(chǎn)主體。”[4]易言之，國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開社會(huì)公眾繳納的稅款，但這并非公共財(cái)政的全部，國(guó)家還會(huì)運(yùn)用財(cái)政政策作用于社會(huì)，引導(dǎo)社會(huì)主體的行為?！柏?cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一論斷形象地刻畫出財(cái)稅對(duì)于國(guó)家的重要性，它不僅揭示了國(guó)家與財(cái)稅的密切相關(guān)，更有力地闡釋了國(guó)家或政府在公共財(cái)政一取一予之間對(duì)社會(huì)各種決策產(chǎn)生的影響。

具體到產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，政府主導(dǎo)扶貧事業(yè)同樣離不開財(cái)政的取與予。一方面，產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)需要資金的投入，基于資金需求數(shù)額大、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大等原因，社會(huì)主體通常不能或者不愿提供初始資金，政府動(dòng)用財(cái)政資金促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)確有必要性與正當(dāng)性。在某種意義上，扶貧產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)屬于非國(guó)家或者公權(quán)力機(jī)關(guān)不得、不能或不愿提供的公共服務(wù)范疇，這些服務(wù)的缺乏終將使社會(huì)生活的安全性與效率性大打折扣。[5]另一方面，結(jié)合《意見》來(lái)看，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開社會(huì)主體的積極參與，正是每一個(gè)微觀的市場(chǎng)主體構(gòu)成了繁榮的市場(chǎng)以及產(chǎn)業(yè)。誠(chéng)然現(xiàn)代法律強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體承擔(dān)包括扶貧濟(jì)困在內(nèi)的社會(huì)責(zé)任，然而市場(chǎng)主體終究以獲取經(jīng)濟(jì)利益為其賴以存在的基礎(chǔ)。若要市場(chǎng)主體積極投身于產(chǎn)業(yè)扶貧事業(yè)中，政府自然需要向其提供一定的法律激勵(lì)。一般而言法律激勵(lì)可以分為權(quán)義責(zé)配置型激勵(lì)、成本-收益配置型激勵(lì)、資格榮譽(yù)型激勵(lì)。[6]其中成本-收益配置型激勵(lì)可以為市場(chǎng)主體提供更為直接的激勵(lì)，財(cái)稅就屬于這一類型的激勵(lì)，財(cái)稅激勵(lì)對(duì)于市場(chǎng)主體行為的影響更為深遠(yuǎn)，畢竟“對(duì)于理智的商人而言，自己的經(jīng)濟(jì)交易將帶來(lái)多少稅收負(fù)擔(dān)將是必不可少的考慮因素?！盵7]因此，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧與政府、財(cái)稅可謂是休戚相關(guān)。政府以及財(cái)稅在產(chǎn)業(yè)扶貧中作用發(fā)揮是否精準(zhǔn)將直接影響產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。

（三）中國(guó)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)現(xiàn)狀：基于文本的梳理

如表1所顯示，《決定》是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域出臺(tái)的效力最高、內(nèi)容最為全面的一項(xiàng)政策?！兑庖姟冯m系專門指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的規(guī)范文件，但其并未涉及過多財(cái)稅激勵(lì)條款，只是模糊籠統(tǒng)地說(shuō)明“應(yīng)當(dāng)加大產(chǎn)業(yè)扶貧投入力度”。相比《決定》，這種宣言式的規(guī)定并無(wú)太多實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也未對(duì)《決定》構(gòu)成突破。省級(jí)地方出臺(tái)的扶貧法規(guī)相較于《決定》也無(wú)實(shí)質(zhì)性突破，它們?cè)谪?cái)稅激勵(lì)上或缺乏新穎的規(guī)定，比如江蘇省和吉林??；或?qū)τ谪?cái)稅激勵(lì)的設(shè)計(jì)直接忽視，比如青海省和四川省。②

整體來(lái)看，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的財(cái)稅激勵(lì)手段有財(cái)政投資，財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政資金投入傾斜，政府采購(gòu)，現(xiàn)行稅法規(guī)定的稅收優(yōu)惠。從作用面來(lái)看，既有調(diào)動(dòng)社會(huì)主體扶貧積極性的稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)，也有從增強(qiáng)貧困對(duì)象參與產(chǎn)業(yè)脫貧積極性著手的財(cái)政投資和財(cái)政補(bǔ)貼，更有居于全局性地位的向產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體加大傾斜力度的財(cái)政支出政策。從收支角度來(lái)看，除去稅收優(yōu)惠是收入類財(cái)稅政策工具外，其它主要是支出類財(cái)稅政策工具。③從財(cái)稅激勵(lì)的效果來(lái)看，既有直接針對(duì)主體的財(cái)稅激勵(lì)，也有透過金融等其它配套政策措施從而間接體現(xiàn)財(cái)稅激勵(lì)政策作用的貸款貼息以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。值得注意的是財(cái)政資金股權(quán)量化，實(shí)際上這類財(cái)政支出與傳統(tǒng)支出最大的區(qū)別就在于既非直接補(bǔ)貼給扶貧對(duì)象，也非直接補(bǔ)貼給其它扶貧主體，而是將其作為產(chǎn)業(yè)主體的資本金，將其收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給扶貧對(duì)象，體現(xiàn)了政府、產(chǎn)業(yè)主體、個(gè)人三方協(xié)力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的理念。

三、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中財(cái)稅激勵(lì)政策應(yīng)用問題檢視

盡管現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)政策在一定程度上有助于扶貧對(duì)象共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果，但是其依舊存在一些值得關(guān)注的問題。其一，現(xiàn)行財(cái)稅激勵(lì)政策大多是對(duì)已有的政策歸納，缺乏扶貧針對(duì)性；其二，財(cái)稅激勵(lì)的種類與形式仍然較為單一，收入型財(cái)稅政策工具應(yīng)用不足；其三，這些財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容多由政策規(guī)定，法律供給嚴(yán)重不足，與財(cái)稅法治這一國(guó)家戰(zhàn)略存在一定的張力。

（一）財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容欠缺扶貧針對(duì)性

激勵(lì)理論一直被作為管理學(xué)中一個(gè)重要的理論，更多地著眼于企業(yè)與員工之間的關(guān)系。不過，隨著時(shí)代的發(fā)展，激勵(lì)理論也開始進(jìn)入公共管理領(lǐng)域。正如學(xué)者所言“激勵(lì)性規(guī)制是目前政府規(guī)制中的重要工具，它能夠有效實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)活力的兼容”。[8]實(shí)際上，若要市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，確實(shí)離不開政府這只無(wú)形之手，這也為經(jīng)濟(jì)法這一部門法所認(rèn)同，經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)就建立在市場(chǎng)失靈需要國(guó)家干預(yù)之上。將激勵(lì)理論引入公共管理領(lǐng)域自然不存在理論障礙。按照激勵(lì)理論，激勵(lì)誘因的提供旨在轉(zhuǎn)變激勵(lì)受體的行為，只有激勵(lì)誘因足夠精準(zhǔn)，激勵(lì)受體才能做出更合符激勵(lì)主體要求的行為。同理，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的效果也將取決于財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容是否具有針對(duì)性。

表1 產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)政策一覽表

通過對(duì)表1的梳理，不難發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中財(cái)稅激勵(lì)的內(nèi)容并不具有很強(qiáng)的針對(duì)性，很多財(cái)稅政策并非專門為扶貧量身定做的，而是對(duì)現(xiàn)行已有的財(cái)稅政策的梳理。以稅收優(yōu)惠為例，正如表1中相關(guān)表述所示，大都被冠以“依法”二字。對(duì)此可以有兩種理解，一種理解是相關(guān)稅收優(yōu)惠會(huì)通過未來(lái)立法的方式兌現(xiàn)，另外一種理解方式是已經(jīng)有稅法對(duì)相關(guān)稅收優(yōu)惠做出具體規(guī)定，此處只是援引與重申之意。實(shí)際上，仔細(xì)推敲，并未發(fā)現(xiàn)有專門針對(duì)扶貧出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策。所謂的稅收優(yōu)惠政策實(shí)際上主要是指諸如西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠，農(nóng)業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠，吸收失業(yè)人口就業(yè)稅收優(yōu)惠，個(gè)人或者企業(yè)公益捐贈(zèng)稅前扣除等，這些稅收優(yōu)惠從內(nèi)容上觀察，并非產(chǎn)業(yè)扶貧的專屬。換言之，這類稅收優(yōu)惠政策并不要求一定是來(lái)扶貧的，只是用來(lái)貫徹國(guó)家的某一種價(jià)值導(dǎo)向，比如促進(jìn)西部開發(fā)，“三農(nóng)”問題的解決，減少失業(yè)人口以促進(jìn)就業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)慈善捐助等等。這些問題的解決或許有助于緩解貧困，但這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)得較為間接，并非“一對(duì)一”式扶貧，很大程度上是區(qū)域瞄準(zhǔn)式扶貧理念的反映，與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在理念難以契合，因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧要求有限的財(cái)稅資源可以起到盡可能大的扶貧效果。

此外，《決定》《綱要》以及各地扶貧法規(guī)所涉及的包括貸款貼息在內(nèi)的一系列財(cái)政補(bǔ)貼政策實(shí)際上也只是對(duì)《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的重申。⑧盡管“三農(nóng)”確實(shí)與貧困容易發(fā)生各種聯(lián)系，但是農(nóng)業(yè)并不意味著貧困，二者畢竟屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域的問題。

因此，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧過程中，財(cái)稅激勵(lì)政策并未彰顯出其量身定做的特點(diǎn)，也就難以達(dá)到精準(zhǔn)的效果。目前的財(cái)稅激勵(lì)政策仍具有很強(qiáng)的“大水漫灌”色彩，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的不精準(zhǔn)也絕非空穴來(lái)風(fēng)。[9]

（二）財(cái)稅激勵(lì)方式較為單一

整體而言，目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧應(yīng)用最多的財(cái)稅激勵(lì)方式還屬財(cái)政支出，稅收優(yōu)惠并不被過多強(qiáng)調(diào)，即便有所提及，這也只是對(duì)已有的稅收優(yōu)惠予以重申，并無(wú)實(shí)質(zhì)性突破。一種可取的理解方法是，稅收法定要求稅收優(yōu)惠政策出臺(tái)必須規(guī)范，而我國(guó)稅權(quán)高度集中于中央，這在很大程度上限制了地方使用稅收優(yōu)惠來(lái)激勵(lì)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的空間。相比之下在財(cái)政支出端，地方的自主權(quán)更為明顯，來(lái)源于中央的約束較小，也就意味著地方可供運(yùn)用的財(cái)政支出政策工具種類比較多元。即便如此，代表中央意志的《決定》也未能對(duì)稅收優(yōu)惠的內(nèi)容做出實(shí)質(zhì)性突破，這不得不說(shuō)是政府對(duì)于稅收優(yōu)惠這類財(cái)稅激勵(lì)工具的應(yīng)用還比較謹(jǐn)慎，畢竟稅收優(yōu)惠是對(duì)常態(tài)稅法的突破，當(dāng)然與黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)稅收優(yōu)惠予以規(guī)范的思路也不無(wú)關(guān)系。

然而，不管何種原因，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)方式較為單一卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。財(cái)政支出端政策工具較為泛濫的結(jié)果便是助漲產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展，而對(duì)于產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化貢獻(xiàn)有限。[10]產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循的市場(chǎng)邏輯與扶貧所遵循的道德邏輯存在的張力使得產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不必然能夠促進(jìn)扶貧事業(yè)的前進(jìn)。[11]相比之下，收入端政策工具注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)參與扶貧上的貢獻(xiàn)可以更加明顯。除此之外，在稅收優(yōu)惠內(nèi)部，財(cái)稅激勵(lì)方式較為單一的特點(diǎn)也有所反映。一般而言，稅收優(yōu)惠包括直接稅收優(yōu)惠和間接稅收優(yōu)惠，而間接稅收優(yōu)惠方式相較于直接稅收優(yōu)惠而言具有激勵(lì)顯著、引導(dǎo)明確的特點(diǎn)。[12]目前，產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)稅收優(yōu)惠還主要體現(xiàn)在減免稅上，對(duì)于加速折舊、加計(jì)扣除等間接稅收優(yōu)惠關(guān)注還不甚充足，也即現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)還主要體現(xiàn)為直接稅收優(yōu)惠，這固然更易為納稅人理解，但是也承受著激勵(lì)效果不甚顯著、引導(dǎo)不甚明確的問題的困擾。

因此，無(wú)論從財(cái)稅政策整體觀察還是單獨(dú)從稅收優(yōu)惠內(nèi)部窺測(cè)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)方式還比較單一，不夠多元。

（三）政策僭越法律：財(cái)稅激勵(lì)法律供給嚴(yán)重不足

財(cái)稅領(lǐng)域“政策繁多而法律稀缺”的弊端是顯而易見的，它不但導(dǎo)致了政策的效力遞減甚至失效，從而一定程度上制約財(cái)稅政策激勵(lì)效果的發(fā)揮，更為嚴(yán)重的是它還會(huì)導(dǎo)致人們法律意識(shí)和價(jià)值觀的扭曲。[13]實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的財(cái)稅激勵(lì)規(guī)范大多是由政策加以規(guī)定的，法律的規(guī)定顯得較為空洞。即便是被認(rèn)為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧重要法律依據(jù)的《農(nóng)業(yè)法》，它也未能就農(nóng)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅扶持內(nèi)容做出較為明確的規(guī)定，這為政策僭越法律創(chuàng)造了可能，空洞的財(cái)稅支持最終仍舊是通過各種政策文件予以落地。

在稅收法定已然成為社會(huì)共識(shí)的今天，加強(qiáng)財(cái)稅激勵(lì)的法律供給的意義已然不再止于形式層面，它還有著實(shí)質(zhì)層面的價(jià)值意義。稅收法定不僅僅具有穩(wěn)定納稅人預(yù)期、保持規(guī)范穩(wěn)定性的形式意義，更重要的是它還是體現(xiàn)民意機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力的必要制約，彰顯的是憲法上的人民主權(quán)原則。正因如此，財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容不宜由政策僭越法律，而應(yīng)回歸法律主治。具體而言，作為收入端財(cái)稅激勵(lì)工具的稅收優(yōu)惠不宜由政策加以規(guī)定，應(yīng)該按照稅收法定理念，由法律對(duì)其加以規(guī)定。作為支出端財(cái)稅激勵(lì)工具的財(cái)政補(bǔ)貼等支出也應(yīng)當(dāng)接受預(yù)算法定的拘束，特定的財(cái)政支出只能用于特定方向，而不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)整，否則人民代議機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督勢(shì)必形同虛設(shè)。目前產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的財(cái)稅激勵(lì)措施還主要體現(xiàn)在各種由國(guó)務(wù)院財(cái)稅行政機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)范性文件中⑨，帶動(dòng)失業(yè)人群就業(yè)的企業(yè)可享受的稅收優(yōu)惠、縣級(jí)政府統(tǒng)籌靈活使用各類與扶貧相關(guān)的財(cái)政資金等，這些激勵(lì)內(nèi)容都欠缺法律供給。政策僭越法律在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)領(lǐng)域可謂體現(xiàn)的淋漓盡致。實(shí)際上，《決定》對(duì)此也有一定程度的注意，最后一條明確規(guī)定精準(zhǔn)扶貧過程中必須貫徹法治思維，盡快出臺(tái)扶貧開發(fā)條例。然而，時(shí)至今日，全國(guó)性的扶貧開發(fā)條例依舊仍未出臺(tái)，自然財(cái)稅激勵(lì)措施也難以借此機(jī)會(huì)以“法”的形式出現(xiàn)。

總之，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，財(cái)稅激勵(lì)措施呈現(xiàn)出支離破碎的狀態(tài)，散見于各種政策之中，財(cái)稅激勵(lì)的法律供給還很不充足。一方面，這與產(chǎn)業(yè)法對(duì)財(cái)稅激勵(lì)重視程度不夠有關(guān)；另一方面，也反映出財(cái)稅特別措施立法也還任重道遠(yuǎn)。是故，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)的法律供給仍然是我們難以回避的重要問題。

四、從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”：產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)的優(yōu)化

財(cái)稅激勵(lì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮著不可替代的作用，而財(cái)稅激勵(lì)是否精準(zhǔn)又直接決定著產(chǎn)業(yè)扶貧的效果是否精準(zhǔn)。這就意味著，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧效果的精準(zhǔn)化必須從財(cái)稅激勵(lì)的精準(zhǔn)入手。本部分將圍繞財(cái)稅激勵(lì)的優(yōu)化展開討論。從內(nèi)容角度而言，產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)措施應(yīng)當(dāng)更加具有針對(duì)性；從方式上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)豐富財(cái)稅激勵(lì)種類，認(rèn)真對(duì)待收入型財(cái)稅激勵(lì)工具；從形式上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)法律之治，完善產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)的法律框架。

（一）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)內(nèi)容的針對(duì)性：以精準(zhǔn)為核心

通常而言，評(píng)估一項(xiàng)財(cái)稅激勵(lì)措施是否精準(zhǔn)需要考察該措施是否與被激勵(lì)對(duì)象的特征吻合。[14]產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)措施是否精準(zhǔn)則需考察其是否契合產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的特征，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的核心在于精準(zhǔn)，特征之一便是建檔立卡。建檔立卡制度的確立為精準(zhǔn)扶貧奠定了基礎(chǔ)。⑩產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)政策的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞建檔立卡開展，尤其是最為核心的建檔立卡戶。

正如前文所言，現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)措施存在的最大問題就是針對(duì)性不足，普惠性措施較多，個(gè)性化措施較少。舉例而言，企業(yè)安置殘疾人員就業(yè)可以享受對(duì)殘疾人工資部分加計(jì)扣除、達(dá)到一定條件時(shí)還可對(duì)其應(yīng)繳納的城鎮(zhèn)土地使用稅減免等稅收優(yōu)惠待遇，但是殘疾人并非都是建檔立卡的貧困戶，而建檔立卡戶也不一定就是殘疾人，那么對(duì)于非殘疾的建檔立卡戶，企業(yè)吸收他們就業(yè)并不能享受同樣的待遇，吸收建檔立卡貧困戶就業(yè)的積極性也難免打折扣。同樣的情況也存在于吸收再就業(yè)人口就業(yè)的稅收優(yōu)惠，建檔立卡戶并不必然就持有《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》或《就業(yè)失業(yè)登記證》。?

為了助力產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，財(cái)稅激勵(lì)措施在瞄向產(chǎn)業(yè)主體時(shí)，還需瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，而且應(yīng)當(dāng)以建檔立卡貧困戶為主。具體而言，為殘疾人提供的系列稅收優(yōu)惠政策應(yīng)盡可能平移到建檔立卡貧困戶；對(duì)于失業(yè)人口的系列優(yōu)惠政策也應(yīng)盡可能平移到建檔立卡貧困戶。與此同時(shí)，諸如西部大開發(fā)這種區(qū)域式的財(cái)稅激勵(lì)亦應(yīng)盡可能減少，將之聚焦于更為精準(zhǔn)的點(diǎn)狀式區(qū)域財(cái)稅優(yōu)惠，比如明確規(guī)定在貧困縣興辦產(chǎn)業(yè)，可以享受規(guī)定的財(cái)稅優(yōu)惠。此外，政府出臺(tái)財(cái)政支出措施比如財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼也應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，應(yīng)當(dāng)更加注重扶貧效果的考核，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)額應(yīng)視扶貧直接效果予以支出，某種意義上這就要求財(cái)政支出不能任性，應(yīng)當(dāng)更加注重結(jié)果產(chǎn)出，出臺(tái)政策不僅要做定性分析，更應(yīng)注重定量考核。

果真如此，以吸收貧困戶就業(yè)與鼓勵(lì)社會(huì)主體拉動(dòng)貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)才能實(shí)現(xiàn)其精準(zhǔn)的預(yù)期。這種精準(zhǔn)式的財(cái)稅激勵(lì)措施才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧的精準(zhǔn)契合。

（二）豐富產(chǎn)業(yè)扶貧財(cái)稅激勵(lì)方式：認(rèn)真對(duì)待收入型財(cái)稅激勵(lì)工具

相較于支出型財(cái)稅激勵(lì)工具，收入型財(cái)稅激勵(lì)工具的意義更為多元。收入型財(cái)稅激勵(lì)工具不僅是政府獲取財(cái)政收入的重要渠道，借助直接或者間接稅收優(yōu)惠，收入型財(cái)稅激勵(lì)工具可以起到引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。當(dāng)下，財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)等財(cái)政支出工具已然應(yīng)用較多，收入型財(cái)稅政策工具的應(yīng)用還比較少；在收入型財(cái)稅激勵(lì)政策工具內(nèi)部，間接稅收優(yōu)惠以及非稅收入財(cái)稅激勵(lì)工具尚未引起重視。這種現(xiàn)象在一定程度上抑制了財(cái)稅激勵(lì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的作用空間。有關(guān)實(shí)證分析也印證了財(cái)政政策與稅收政策對(duì)于不同產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)效果存有較大的區(qū)別，比如新能源產(chǎn)業(yè)就更適合運(yùn)用稅收優(yōu)惠加以激勵(lì)。[15]認(rèn)真研究各省扶貧法規(guī)，其特色產(chǎn)業(yè)有所不同，對(duì)于財(cái)稅激勵(lì)政策的具體形式也會(huì)產(chǎn)生不小的影響，有的地區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)用財(cái)政支出工具，有些地方則應(yīng)運(yùn)用財(cái)政收入型政策工具，不可千篇一律。為此，必須認(rèn)真對(duì)待收入型財(cái)稅激勵(lì)工具在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的重要性。

首先，在財(cái)政收入整體下行的背景下，應(yīng)當(dāng)重視收入型政策工具籌集財(cái)政收入的功能。支出型財(cái)稅政策工具作用的前提是源源不斷的財(cái)政收入供給，而財(cái)政收入來(lái)源包括稅收、政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債、罰沒收入等。這就意味著對(duì)于扶貧事業(yè)增加的財(cái)政支出必須通過這些收入渠道加以彌補(bǔ)。相對(duì)而言，稅收、政府性基金、行政事業(yè)收費(fèi)的作用對(duì)象都是廣義的納稅人，貿(mào)然提高它們稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，可能并不理想。罰沒收入的矯正作用使得其也不適合作為籌資的渠道。預(yù)算平衡的理念驅(qū)使使得舉借國(guó)債也難以付諸實(shí)施。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)收益是可供考慮的突破口。近年來(lái)，盡管國(guó)家從國(guó)有企業(yè)中提取的利潤(rùn)比例有所提高，但是距離人們的預(yù)期尚存較大空間。從全民共享改革發(fā)展成果角度出發(fā)，逐步提高國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)比例，并將增量部分作為扶貧資金來(lái)源不僅有著正當(dāng)性，也具有較強(qiáng)的可行性。

其次，豐富稅收優(yōu)惠的種類與形式。直接稅收優(yōu)惠與間接稅收優(yōu)惠作為稅收優(yōu)惠的兩種形式，它們的側(cè)重點(diǎn)已如前述。直接稅收優(yōu)惠強(qiáng)調(diào)從末端減少納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，雖然較為明晰，但是也容易對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，稅收競(jìng)爭(zhēng)很大程度上與直接稅收優(yōu)惠有著密切關(guān)系，除此之外，直接稅收優(yōu)惠還會(huì)使納稅人急功近利，過于注重結(jié)果，不甚關(guān)注過程，為了滿足稅收優(yōu)惠的條件而忽視了稅收優(yōu)惠本身的目的。相對(duì)而言，間接稅收優(yōu)惠更加關(guān)注納稅人的過程環(huán)節(jié)，加計(jì)扣除、加計(jì)折舊、稅收抵免等更有助于產(chǎn)業(yè)注重內(nèi)涵發(fā)展，對(duì)于扶持中小企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧也不失為上策。[16]

最后，適當(dāng)運(yùn)用行政事業(yè)收費(fèi)減免工具。稅收法定原則的確立一定程度上制約了地方動(dòng)用稅收優(yōu)惠激勵(lì)社會(huì)主體產(chǎn)于產(chǎn)業(yè)扶貧的可能，但是在現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)，地方政府可以憑借行政事業(yè)收費(fèi)減免權(quán)誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶貧?？陀^而言，對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)收費(fèi)雖然具有一定的對(duì)價(jià)特點(diǎn)，但是由于我國(guó)行政事業(yè)收費(fèi)設(shè)立得不甚科學(xué)，他們對(duì)于稅費(fèi)也不會(huì)過多區(qū)分，無(wú)論是減稅還是降費(fèi)，它們都可以起到類似的激勵(lì)效果?？紤]到地方政府對(duì)于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r更為了解，識(shí)別也更加精準(zhǔn)，適當(dāng)考慮減免行政事業(yè)收費(fèi)這一收入型財(cái)稅激勵(lì)工具確有助于拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，助力精準(zhǔn)脫貧。

（三）回歸法律之治：產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)法律體系建構(gòu)

隨著稅收法定原則的確立，財(cái)政又被上升為國(guó)家治理的支柱，財(cái)政法定已然不再是一種學(xué)術(shù)思想，更應(yīng)是一項(xiàng)法律原則。財(cái)政法定要求政府財(cái)政支出權(quán)力必須由法律規(guī)定，它要求民意機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)財(cái)政支出加以程序控制，即便實(shí)體內(nèi)容不可避免地為行政機(jī)關(guān)預(yù)留一定的自由裁量權(quán)。[17]反觀當(dāng)下，政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)已然占據(jù)主導(dǎo)地位，財(cái)政政策泛濫，而全國(guó)人大制定的法律少之又少，這說(shuō)明財(cái)政法定的意義尚未被高度重視。[18]這種極不正常的財(cái)政秩序必須加以調(diào)整。

具體到產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，法律供給嚴(yán)重不足已然不再是什么新鮮的話題。但作為庶政之母的財(cái)政，事關(guān)國(guó)家治理大局，事關(guān)每一個(gè)納稅人，如果放任政策僭越法律，無(wú)疑難以與法治國(guó)家的理念相契合。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中大量財(cái)稅激勵(lì)措施都欠缺充足的法律依據(jù)?！稕Q定》在未經(jīng)過代議機(jī)關(guān)制定的法律允許情況下，明確要求各地方應(yīng)當(dāng)建立扶貧投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，甚至還賦權(quán)地方統(tǒng)籌使用相關(guān)專項(xiàng)資金，打破了法律規(guī)定的?？顚Ｓ玫取３酥?，不同層級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)也為其所規(guī)定。毫無(wú)疑問，這些內(nèi)容應(yīng)屬法律控制的范疇，《決定》對(duì)這些重大財(cái)政制度的調(diào)整顯然不符合財(cái)稅法定的要求。無(wú)獨(dú)有偶，政策之治在稅收優(yōu)惠領(lǐng)域也毫不遜色，規(guī)范性文件構(gòu)成產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧稅收優(yōu)惠的重要基礎(chǔ)。[19]

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)法律供給不足不僅無(wú)助于穩(wěn)定納稅人預(yù)期，也侵蝕了法治社會(huì)的基石。相關(guān)財(cái)稅激勵(lì)法律必須加強(qiáng)供給，從而有力約束財(cái)稅激勵(lì)政策這匹脫韁野馬。具體而言，有三種路徑可以助力法律供給：其一，盡快出臺(tái)全國(guó)性扶貧法律，并在其中就財(cái)稅激勵(lì)措施予以較為具體地規(guī)定，以免法律過于空洞化從而為政策之治創(chuàng)造機(jī)會(huì)；其二，盡快啟動(dòng)財(cái)政稅收法律法規(guī)地修訂工作，將扶貧這一社會(huì)目的置于其中，時(shí)機(jī)成熟時(shí)還可以考慮出臺(tái)專門的財(cái)稅特別措施法律；其三，完善現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)或行業(yè)立法，將扶貧作為其中一個(gè)部分加以規(guī)定，并就特別財(cái)稅措施一并申明。相較之下，第二種和第三種方案費(fèi)時(shí)耗力，短期內(nèi)難以完成。第一種方案短期內(nèi)最為可取，這不僅與《決定》的法治化要求相契合，也可以避免過多修改法律法規(guī)帶來(lái)的立法資源消耗。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，第二和第三兩種思路更符合財(cái)稅法治的理念，畢竟法律制度不能純粹是應(yīng)急，還應(yīng)當(dāng)引領(lǐng)社會(huì)主體的行為。

五、結(jié) 語(yǔ)

黨的十九大再次明確精準(zhǔn)脫貧的要求，這固然是一項(xiàng)政治任務(wù)，但在法治國(guó)家，這同樣也對(duì)法律供給提供了諸多挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧重要抓手，財(cái)稅激勵(lì)在其中作用不可小覷，無(wú)論是從財(cái)稅之于國(guó)家治理的重要意義考慮，亦或是從法治國(guó)家的維度考量，財(cái)稅激勵(lì)法律皆應(yīng)加大供給，以防政策僭越法律。在此基礎(chǔ)上，財(cái)稅激勵(lì)措施還應(yīng)更加多元，更加精準(zhǔn)。惟其如此，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧財(cái)稅激勵(lì)才能在法治的軌道上助力精準(zhǔn)脫貧事業(yè)的達(dá)成。不過，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的最終達(dá)成不能僅依賴于財(cái)稅激勵(lì)措施的精準(zhǔn)化，它還需要與其它政策工具協(xié)同作戰(zhàn)。

[注 釋]

①產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧系在貧困地區(qū)發(fā)展一定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)、發(fā)展帶動(dòng)該地經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)大量吸納勞動(dòng)力就業(yè)，從而直接增加貧困群體的收入水平，實(shí)現(xiàn)人力、財(cái)力與資源等要素的有效整合。

②值得注意的是，出臺(tái)地方性法規(guī)以規(guī)范各地扶貧開發(fā)并非這四個(gè)省份。實(shí)際上目前已有十余個(gè)省級(jí)地方出臺(tái)專門規(guī)范扶貧開發(fā)的地方性法規(guī)，但是考慮到文章篇幅以及這些法規(guī)自身特點(diǎn)，文章僅以四地法規(guī)為例。

③雖然稅收優(yōu)惠有時(shí)也被稱為稅式支出，但是稅收優(yōu)惠并非直接財(cái)政支出，更多情況下還是以獲得財(cái)政收入為結(jié)果，只是使得納稅人少繳稅或者不繳稅而已，國(guó)家并未因此增加財(cái)政支出，只是財(cái)政收入因之有所減少，因此將之歸入財(cái)政收入類財(cái)稅激勵(lì)工具更為合適。

④關(guān)于財(cái)稅激勵(lì)類型，目前并無(wú)統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。但是，按照政府在財(cái)稅政策中的角色不同，可以將之分為財(cái)政投資，政府購(gòu)買，財(cái)政補(bǔ)貼，稅費(fèi)優(yōu)惠四大類。為了更形象展示出財(cái)稅激勵(lì)的類型，本表格并未將其予以概括，而是遵循文本內(nèi)容，將之予以羅列。

⑤具體內(nèi)容為：“在不改變用途的情況下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶”。

⑥該條具體內(nèi)容為：“吸納農(nóng)村貧困人口就業(yè)的企業(yè)，按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等就業(yè)支持政策。落實(shí)企業(yè)和個(gè)人公益扶貧捐贈(zèng)所得稅稅前扣除政策。通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧”。

⑦ 該條具體內(nèi)容為：“中央和地方財(cái)政逐步增加扶貧開發(fā)投入。中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開發(fā)事業(yè)的力度。對(duì)貧困地區(qū)屬于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的內(nèi)外資投資項(xiàng)目和中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備,以及按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)及配件、備件,在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅。企業(yè)用于扶貧事業(yè)的捐贈(zèng),符合稅法規(guī)定條件的,可按規(guī)定在所得稅稅前扣除”。

⑧《農(nóng)業(yè)法》三十七條：國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，采取財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施，從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場(chǎng)信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、社會(huì)化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的收入水平。

⑨蚌埠市地稅局就扶貧的稅收優(yōu)惠政策做出了匯總數(shù)量。整體來(lái)說(shuō)，這些政策呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：其一，并非專門針對(duì)貧困地區(qū)的貧困戶；其二，這些措施大多是由規(guī)范性文件即政策規(guī)定的，只有少數(shù)是由行政法規(guī)或者法律加以規(guī)定的。具體可以參見蚌埠市地稅局：《扶貧稅收優(yōu)惠政策匯總》，http://www.ahbb-l-tax.gov.cn/bengbu/dszt/qwpf/1504800000502604.htm，2017年11月19日訪問。

⑩建檔立卡對(duì)象包括貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)。通過建檔立卡，對(duì)貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，了解貧困狀況，分析致貧原因，摸清幫扶需求，明確幫扶主體，落實(shí)幫扶措施，開展考核問效，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。對(duì)貧困縣和連片特困地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，分析掌握扶貧開發(fā)工作情況，為扶貧開發(fā)決策和考核提供依據(jù)。2014年年底前，在全國(guó)范圍內(nèi)建立貧困戶、貧困村、貧困縣和連片特困地區(qū)電子信息檔案，并向貧困戶發(fā)放《扶貧手冊(cè)》。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為精準(zhǔn)扶貧工作奠定基礎(chǔ)。參見國(guó)務(wù)院扶貧辦：《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》（國(guó)開辦發(fā) 〔2014〕24號(hào)）。

? 參見《財(cái)政部 稅務(wù)總局 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于繼續(xù)實(shí)施支持和促進(jìn)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2017〕 49 號(hào)）。