■ 孫 萍，劉 夢(mèng)

（東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110169）

“就業(yè)是最大的民生”，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本支撐；作為保障各階層弱勢(shì)群體權(quán)益的責(zé)任主體[1]和我國(guó)公共行政決策的最高權(quán)威[2]，中央政府對(duì)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)問題重視程度不斷提高，在相關(guān)政策制定方面也做出長(zhǎng)期不懈的努力：密集發(fā)布的扶持政策在保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面均發(fā)揮出積極作用。

從公共政策角度看，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策是一個(gè)復(fù)雜的政策系統(tǒng)，包含創(chuàng)造崗位、扶持再就業(yè)、健全人力資源市場(chǎng)和構(gòu)建和諧勞資關(guān)系等多方面內(nèi)容，其制定也涉及到人力資源和社會(huì)保障、教育、財(cái)政和稅收等多個(gè)政府部門[3]。從學(xué)界研究情況看，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的“碎片化”現(xiàn)象屢見不鮮，而這可能引發(fā)諸多民生困境和政策運(yùn)行成本加大、政策效果呈現(xiàn)偏差等一系列嚴(yán)重后果[4-5]；有學(xué)者以離校未就業(yè)大學(xué)生這一代表性弱勢(shì)群體的就業(yè)問題為對(duì)象，發(fā)現(xiàn)似乎各個(gè)職能部門都在力所能及的范圍內(nèi)為國(guó)家“排憂解難”，但建立在看似完整結(jié)構(gòu)安排上的政策體系卻沒有產(chǎn)生理想效果[6]。潛藏于學(xué)界的擔(dān)憂與實(shí)際的政策支持力度形成了鮮明對(duì)比，說明在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策取得重要進(jìn)展的同時(shí)，政策碎片化、主體協(xié)同失靈等一些深層次的政策問題正在凸顯。

國(guó)外研究人員從意義和內(nèi)涵等角度對(duì)政策主體協(xié)同的關(guān)注由來(lái)已久。英國(guó)工黨政府在1999年發(fā)布的《政府現(xiàn)代化白皮書》中提出“協(xié)同政府”理念，旨在政策部門的不同利益主體之間加強(qiáng)合作、傳遞優(yōu)秀理念，形成一種協(xié)同的工作方式、提供一套無(wú)縫隙而非碎片化的服務(wù)[7]。Meijers和Stead針對(duì)政策制定過程中存在的諸多“跨界問題”指出，由于這些問題超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，也超越單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍，因而多元主體間的協(xié)同十分必要[8]。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者在創(chuàng)新政策[9]、能源政策[10]和專利政策[11]等多領(lǐng)域開展的政策主體協(xié)同問題及優(yōu)化研究快速累積，但在就業(yè)政策領(lǐng)域，特別是針對(duì)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的有關(guān)研究還呈現(xiàn)空缺；此外，已有研究多數(shù)采用基于政策文本的內(nèi)容分析方法，顯示出該方法在我國(guó)公共政策研究領(lǐng)域具備適用性和優(yōu)越性。因此，本文從文本邏輯入手，探索我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策主體協(xié)同問題，具備充分的探索空間和研究基礎(chǔ)。

一、政策文本選擇與階段劃分

先前研究將我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的內(nèi)涵界定為：為促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)比較充分且高質(zhì)量地就業(yè)，中央政府秉承就業(yè)公平和科學(xué)發(fā)展的原則理念，為因自身?xiàng)l件限制或社會(huì)結(jié)構(gòu)性因素?zé)o法正常就業(yè)而處于社會(huì)結(jié)構(gòu)底端的適齡人群，制定的一系列以就業(yè)援助和就業(yè)促進(jìn)為目的，涵蓋財(cái)政和貨幣、社會(huì)保障、文化技能、崗位和信息服務(wù)等內(nèi)容，表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、策略方案、行政決議、會(huì)議決定等政策形式的總稱[12]。因此，沿用先前研究的文本搜集方法，經(jīng)過篩選去重，本文的分析對(duì)象為：1980年～2018年3月間，由中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院 （包括國(guó)務(wù)院辦公廳、組成部門、特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)）和中央層面的群團(tuán)組織等全國(guó)性政策制定權(quán)威主體頒布的我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策，共計(jì)366份。

作為我國(guó)就業(yè)政策的重要分支，我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策從創(chuàng)立到發(fā)展的過程應(yīng)與全口徑就業(yè)政策保持步調(diào)一致。因此，結(jié)合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的歷史背景及關(guān)鍵就業(yè)政策的發(fā)布情況，對(duì)改革開放40年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)展過程進(jìn)行如下階段性劃分：1980～1997年，是政策發(fā)展的低位初探階段，該階段以不斷變遷的就業(yè)制度為背景，面對(duì)1979年知青返城和1993年國(guó)企職工下崗兩次失業(yè)高峰帶來(lái)的失業(yè)問題初現(xiàn)及累加，我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策顯現(xiàn)出徘徊在低位的探索形態(tài)；1998～2001年，是中區(qū)準(zhǔn)備階段，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體的總量逐漸增大、構(gòu)成日益復(fù)雜、就業(yè)問題愈加多樣化，該階段我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)布量呈現(xiàn)出底部反彈、整體上升、緩步積累的準(zhǔn)備狀態(tài)，預(yù)示政策密集發(fā)布期即將到來(lái)；2002年至今，是我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的高位發(fā)展階段，“社會(huì)就業(yè)比較充分”這一奮斗目標(biāo)為新世紀(jì)就業(yè)再就業(yè)工作奠定基調(diào)，政策發(fā)布量不斷創(chuàng)造新峰值、上升幅度顯著并始終處于高位區(qū)域，體現(xiàn)出決策者對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)的高度關(guān)注，標(biāo)志著中國(guó)就業(yè)進(jìn)入“積極就業(yè)政策”的新階段。

二、政策主體的描述性統(tǒng)計(jì)

政策主體一般包括政策的制定主體和執(zhí)行主體；由于執(zhí)行主體遍及整個(gè)國(guó)家體制的各個(gè)部門，規(guī)模龐大、尚未形成標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)規(guī)范，已有研究通常將對(duì)象限定為制定及頒布相關(guān)政策的中央部級(jí)及以上的國(guó)家政策制定部門[9]。因此，本研究分析對(duì)象專指我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的制定主體，又稱發(fā)文主體。從制定主體角度看，我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策存在單部門發(fā)布和多部門聯(lián)合發(fā)布兩種情況，且多部門聯(lián)合發(fā)文是主體協(xié)同的直接表現(xiàn)[9]。

1.單部門發(fā)文主體構(gòu)成

以“發(fā)文主體”為分類依據(jù)、各階段“政策發(fā)布量”為匯總對(duì)象，對(duì)366份我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，其中：兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合發(fā)文均計(jì)入“多部門聯(lián)發(fā)”的情況；已撤銷或更名的部門以最新名稱計(jì)入，如“勞動(dòng)人事部”“勞動(dòng)部”“勞動(dòng)和社會(huì)保障部”皆記為“人力資源和社會(huì)保障部”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1。

由表1可知，2002年以前我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的獨(dú)立發(fā)文主體僅7家，2002年以后顯著增加到15個(gè)，基于主體權(quán)威的差異，可分為三個(gè)層次：第一層次是全國(guó)人大常委會(huì)，其發(fā)布或?qū)徸h通過的法律或規(guī)劃綱要等文件均具有最高級(jí)別政策效力；第二層次由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“中共中央”）和國(guó)務(wù)院構(gòu)成，二者聯(lián)發(fā)或單發(fā)的法規(guī)性政策通常以決定、意見、通知等形式出現(xiàn)，效力僅次于法律；第三層次由一系列以國(guó)務(wù)院辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部 （以下簡(jiǎn)稱“人社部”）、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) （以下簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）、國(guó)家稅務(wù)總局 （以下簡(jiǎn)稱“國(guó)稅總局”）、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱“市監(jiān)總局”）等為代表的國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成，雖然該層次主體在政策發(fā)布效力方面低于前兩個(gè)層次，但它們單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的政策總量最龐大。

表1 我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體結(jié)構(gòu)與發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計(jì) 單位：個(gè)

2.聯(lián)合發(fā)文的主體構(gòu)成

縱觀我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策，逾三成（32.24%）是由兩個(gè)或更多主體聯(lián)合發(fā)布的。如圖1所示，聯(lián)發(fā)政策多以2個(gè)主體和3個(gè)主體的“高度聯(lián)合”發(fā)文形式出現(xiàn)[9]，占多主體聯(lián)發(fā)政策總數(shù)的45.76%和22.03%，超過4個(gè)主體的“中度或低度”聯(lián)合發(fā)文情況占聯(lián)發(fā)總數(shù)的32.20%；隨著多主體規(guī)模的放大，聯(lián)發(fā)的政策數(shù)量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。

圖1 多主體聯(lián)發(fā)的我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)布數(shù)量柱狀圖

三、基于比較視角的政策主體協(xié)同效果分析

由學(xué)界已有的理論研究可知，①與一般的國(guó)務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)或社會(huì)團(tuán)體等處于第三層次的單發(fā)主體的發(fā)文情況相比，多主體聯(lián)發(fā)具有“涉及地域范圍廣、涵蓋機(jī)構(gòu)多、對(duì)象群體廣泛”等特點(diǎn)；②與同樣能解決跨領(lǐng)域跨地區(qū)共同事物的中央立法形式即第一、二層次的單發(fā)主體相比，多元主體在面對(duì)緊迫形勢(shì)及時(shí)回應(yīng)問題、作出積極主動(dòng)的應(yīng)變行為等方面的表現(xiàn)更加突出[13-14]。另外，主題詞頻次是政策系統(tǒng)快速響應(yīng)時(shí)代變遷和社會(huì)焦點(diǎn)的集中體現(xiàn)，反映了對(duì)有關(guān)領(lǐng)域政策訴求的回應(yīng)和解決問題的工作重心[15]。

以政策發(fā)展的三階段為劃分，依次對(duì)118份多元主體聯(lián)合發(fā)布的政策進(jìn)行以主題語(yǔ)段為分析單元的文本抽樣統(tǒng)計(jì) （注：對(duì)抽樣基數(shù)較少的前兩個(gè)階段進(jìn)行全數(shù)檢驗(yàn)，第三階段采取抽樣比例為10%的隨機(jī)抽樣）[12]，應(yīng)用ROSTCM、Excel軟件進(jìn)行篩選、分詞、去虛詞、詞頻統(tǒng)計(jì)和均一化、同類合并及排序等數(shù)據(jù)處理，選取最終排在前10位的高頻詞構(gòu)成“待比較序列”；對(duì)有關(guān)的單發(fā)政策也執(zhí)行上述操作，并將同時(shí)期的單、聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列進(jìn)行比對(duì)。需要說明的是，人社部在不同歷史時(shí)期均是最具代表性的我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策單獨(dú)發(fā)文主體，為確保分析結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，基于不同層次單發(fā)主體發(fā)文特點(diǎn)存在差異的事實(shí)，本文分別選取國(guó)務(wù)院及人社部單獨(dú)發(fā)布的政策作為第一、二和第三層次主體單發(fā)文本高頻詞序列的研究對(duì)象，不同發(fā)展階段比對(duì)情況依次見表2-1，表2-2和表2-3。

由表2可知，與人社部單發(fā)相比，多主體聯(lián)發(fā)的高頻詞序列的確存在優(yōu)勢(shì)：更加廣泛的適用領(lǐng)域、豐富的政策對(duì)象和多元的問題解決途徑；即便是在跨越時(shí)間相對(duì)最短的中區(qū)準(zhǔn)備階段，多個(gè)政府部門在特殊歷史時(shí)期聯(lián)合也做出了及時(shí)、有針對(duì)性的回應(yīng)——聯(lián)發(fā)政策對(duì)象同人社部單發(fā)一樣集中于下崗職工，但前者還提供了諸如“資金、失業(yè)保險(xiǎn)、再就業(yè)服務(wù)中心”等多種財(cái)政和社保手段。

表2-1 低位初探階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對(duì)

表2-2 中區(qū)準(zhǔn)備階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對(duì)

表2-3 高位發(fā)展階段單、聯(lián)發(fā)主體發(fā)文高頻詞的序列比對(duì)

對(duì)表2中多主體聯(lián)發(fā)與國(guó)務(wù)院?jiǎn)伟l(fā)的文本高頻詞序列進(jìn)行比較，二者的詞語(yǔ)重疊率僅在40%左右，說明對(duì)解決跨領(lǐng)域共同事物的政策資源利用情況比較合理、不存在浪費(fèi)現(xiàn)象；由于發(fā)文主體層次級(jí)別的差異，較于起到總體規(guī)劃作用的國(guó)務(wù)院?jiǎn)伟l(fā)行政法規(guī)而言，聯(lián)發(fā)高頻詞序列體現(xiàn)出多主體協(xié)同發(fā)布的部門規(guī)章更加微觀細(xì)化且具有可操作性。

按政策發(fā)展的三階段將聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列進(jìn)行縱向比較，發(fā)現(xiàn)各序列頻率均值上升趨勢(shì)明顯 （8.83/8，17.95/8，25.21/10），這既反映出早期聯(lián)發(fā)政策內(nèi)容分散程度較高、專業(yè)性不強(qiáng)、多元主體協(xié)同程度有限等問題，也是我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體協(xié)同效果逐漸改善的現(xiàn)象說明。但是，對(duì)各階段聯(lián)發(fā)文本高頻詞與人社部或國(guó)務(wù)院?jiǎn)伟l(fā)進(jìn)行總體比較后發(fā)現(xiàn)，“培訓(xùn)或訓(xùn)練”“創(chuàng)業(yè)”等有助于弱勢(shì)群體提升就業(yè)能力、擴(kuò)大就業(yè)渠道的內(nèi)容并未出現(xiàn)在聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列中；而基于對(duì)全部118份聯(lián)發(fā)政策名稱的粗略篩選可知，除人社部以外，上述政策內(nèi)容的主要供給主體還包括財(cái)政部、教育部、國(guó)稅總局等部門。

聯(lián)發(fā)主體協(xié)同效果，是主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)水平的現(xiàn)實(shí)反應(yīng)；高效的聯(lián)發(fā)政策，客觀上應(yīng)建立在完善的多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制之上[16]。據(jù)此，提出“主體協(xié)同效果偏差本質(zhì)是由于聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)性或功能性方面存在不足”的研究假設(shè)。為驗(yàn)證該假設(shè)，接下來(lái)將全面深入研究我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)及其變遷情況。

四、政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)分析

本文借助Ucinet軟件測(cè)算參與我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策協(xié)同發(fā)文的主體中心性、網(wǎng)絡(luò)密度和集中度、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)和連接頻數(shù)等用于衡量協(xié)同水平的指標(biāo)并繪制相關(guān)圖表。由于參與協(xié)同發(fā)文的主體數(shù)量龐大、角色差異顯著；表1顯示由15個(gè)單發(fā)主體牽頭發(fā)布的政策數(shù)量達(dá)105份、占聯(lián)發(fā)政策總數(shù)的88.98%。因此，根據(jù)研究需要，以上述15個(gè)部門作為我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的全體成員，其研究結(jié)論具備代表性和可靠性。

1.主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)變遷

運(yùn)行Ucinet6.0軟件獲取政策發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)演變情況，并依據(jù)點(diǎn)度中心性調(diào)整節(jié)點(diǎn)大小，結(jié)果如圖2-1、圖2-2和圖2-3。其中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)代表參與協(xié)同發(fā)文的主體，節(jié)點(diǎn)間連線表示發(fā)文主體之間存在共現(xiàn)關(guān)系；點(diǎn)度中心性 （degree）是網(wǎng)絡(luò)分析中刻畫節(jié)點(diǎn)中心性 （Centrality）的度量指標(biāo)，節(jié)點(diǎn)大小表示該主體在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的重要程度高低[17]。

由圖2可知：①在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)布的低位初探階段，共有10個(gè)部門參與協(xié)同發(fā)文，存在14對(duì)主體間共現(xiàn)關(guān)系，人社部和發(fā)改委以較高的點(diǎn)度中心性在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮連通作用，是本階段協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中最重要的兩個(gè)部門；②在中區(qū)準(zhǔn)備階段，主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)由10個(gè)部門及其間23對(duì)共現(xiàn)關(guān)系構(gòu)成，財(cái)政部、國(guó)稅總局、市監(jiān)總局等多主體在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的連通作用和重要程度有明顯上升，有8個(gè)主體構(gòu)成了一個(gè)節(jié)點(diǎn)中心性整體升高但差異顯著、形態(tài)上完全閉合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出連線趨密和局部較高層次均衡的圖形特征；③在高位發(fā)展階段，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模擴(kuò)大為13個(gè)部門、共現(xiàn)關(guān)系增至54對(duì)，多數(shù)主體在連通能力及重要程度等方面的差距進(jìn)一步縮小，有11個(gè)主體構(gòu)成的新的閉合網(wǎng)絡(luò)，其連線密集程度明顯優(yōu)于前一階段?？梢哉f，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的發(fā)展演進(jìn)，發(fā)文主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)形態(tài)直觀上呈現(xiàn)出關(guān)系復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)均衡層次不斷提高的變化趨勢(shì)。

圖2-1 1980～1997年政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及點(diǎn)度中心性圖譜

圖2-2 1998～2001年政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及點(diǎn)度中心性圖譜

圖2-3 2002年以來(lái)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及點(diǎn)度中心性圖譜

2.單個(gè)主體的網(wǎng)絡(luò)影響力分析

本文選取人社部、財(cái)政部、教育部、發(fā)改委和國(guó)稅總局這5個(gè)在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中位置變化具有代表性的部門為研究對(duì)象，分別統(tǒng)計(jì)各主體協(xié)同其他主體的個(gè)數(shù) （網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)）及其參與協(xié)同發(fā)文的總次數(shù) （網(wǎng)絡(luò)連接頻數(shù)）；將上述部門從不同時(shí)期的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)及共現(xiàn)矩陣中去掉，比較相關(guān)指標(biāo)并測(cè)算差異化的單主體參與行為對(duì)于整體協(xié)同水平的影響，結(jié)果見表3、表4。

在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)展的初探階段，人社部對(duì)于整體協(xié)同水平的影響程度最大，這是其在早期具備引領(lǐng)多元主體廣泛開展合作的能力體現(xiàn)；“財(cái)政部”的存在對(duì)于這一時(shí)期網(wǎng)絡(luò)協(xié)同水平有負(fù)面影響，其參與協(xié)同發(fā)文的行為反而分散了整體協(xié)同力度；“教育部”并未參與這一階段的主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，這與當(dāng)時(shí)我國(guó)高校畢業(yè)生尚無(wú)嚴(yán)峻就業(yè)問題、不屬于就業(yè)弱勢(shì)群體等社會(huì)背景有關(guān)。

表3 去除單個(gè)主體的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指標(biāo)變化情況

表4 單個(gè)主體行為對(duì)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)密度的影響程度

進(jìn)入中區(qū)準(zhǔn)備階段，教育部的參與行為對(duì)于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同水平造成較高的負(fù)面影響，說明決策者已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到教育部聯(lián)合其他部門發(fā)布促進(jìn)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策措施的必要性，但實(shí)際協(xié)同關(guān)系的建立情況遠(yuǎn)不及網(wǎng)絡(luò)中其他主體，結(jié)構(gòu)上看反而降低了整體協(xié)同水平。值得注意的是，財(cái)政部對(duì)于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)密度的影響力變化顯著，這既反映出財(cái)政支持開始成為我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)健、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證，又表明財(cái)政部和人社部一并成為主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中具有綜合規(guī)劃和協(xié)調(diào)功能的主要部門。

進(jìn)入高位發(fā)展階段，雖然主體網(wǎng)絡(luò)規(guī)模擴(kuò)大，但上述主體對(duì)于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)各項(xiàng)指標(biāo)的影響力更加集中、差異進(jìn)一步縮小。由表4可以判定，不同個(gè)體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)是決定彼此間網(wǎng)絡(luò)影響力差異的重要因素，各主體在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中與其他主體建立的協(xié)同關(guān)系數(shù)目越接近，參與協(xié)同發(fā)文的主體行為一致性程度越高，單主體網(wǎng)絡(luò)影響力差異越??；聯(lián)系表3可知，主體間網(wǎng)絡(luò)影響力差異同整個(gè)主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)密度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

由此可知，參與聯(lián)發(fā)的財(cái)政部、教育部、國(guó)稅總局等主體在政策發(fā)展的初探和準(zhǔn)備階段與其他主體建立協(xié)同關(guān)系的情況差異較大、行為一致性較差，但考慮這兩個(gè)階段政策發(fā)布數(shù)量同高位發(fā)展期存在懸殊對(duì)比，對(duì)協(xié)同效果的作用力度遠(yuǎn)不及后者，故借助2002年以來(lái)的單主體網(wǎng)絡(luò)影響力數(shù)據(jù)驗(yàn)證前文假設(shè)：在高位發(fā)展階段，除國(guó)稅總局的網(wǎng)絡(luò)影響力略低外，其余主體的網(wǎng)絡(luò)影響力度相同，說明參與聯(lián)合發(fā)文的部分主體政策供給不足問題，并不或不完全源于其網(wǎng)絡(luò)影響力差異這個(gè)結(jié)構(gòu)性因素。因此，有必要繼續(xù)深入探究主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的合作機(jī)制，發(fā)掘造成協(xié)同效果偏差的其他可能。

3.主體橫向協(xié)同分析

主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制的研究，不能僅關(guān)注單個(gè)主體在結(jié)構(gòu)上的網(wǎng)絡(luò)影響力，還應(yīng)從功能性視角考查不同類型共現(xiàn)關(guān)系的強(qiáng)度。一方面，對(duì)于主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)而言，由于其中各發(fā)文主體在職責(zé)設(shè)定方面具有異質(zhì)性，在面對(duì)不同類型、不同重要程度的弱勢(shì)群體就業(yè)問題時(shí)，其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出有所側(cè)重的差異化功能定位；另一方面，有學(xué)者在對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間多元主體協(xié)同治理模式的研究中發(fā)現(xiàn)，從組織利益的視角看，創(chuàng)造效益能力的焦點(diǎn)已不再是各主體的能力大小，而是各主體間協(xié)同程度的大小，體現(xiàn)為主體間關(guān)系的穩(wěn)定程度和互動(dòng)程度[18]。

（1）主體橫向協(xié)同情況。根據(jù)前文已構(gòu)建的主體協(xié)同共現(xiàn)矩陣，統(tǒng)計(jì)各個(gè)階段全部參與主體的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系數(shù)及網(wǎng)絡(luò)連接頻數(shù)；將前者定義為發(fā)文主體橫向協(xié)同的廣度 （列為x軸），后者與前者的比值定義為發(fā)文主體橫向協(xié)同的強(qiáng)度 （列為y軸），并繪制主體橫向協(xié)同分布圖 （如圖3-1、圖3-2、圖3-3），其中，各坐標(biāo)系原點(diǎn)亦即指標(biāo)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)均為當(dāng)期所有主體協(xié)同指標(biāo)的平均值[19]。

圖3-1 1980～1997年我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

圖3-2 1998～2001年我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

圖3-3 2002年以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體橫向協(xié)同圖譜

針對(duì)發(fā)文主體分布于橫向協(xié)同圖譜中的不同位置，說明如下：位于第一象限且遠(yuǎn)離坐標(biāo)軸的主體，其協(xié)同廣度和深度均明顯高于平均水平，認(rèn)定為主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的核心主體；處在第一象限中但非常貼近橫軸或縱軸一方，依次認(rèn)定為重要結(jié)構(gòu)主體或重要功能主體；位于第四象限且僅遠(yuǎn)離縱軸一方，認(rèn)定為一般結(jié)構(gòu)主體；處在各象限中十分靠近坐標(biāo)系原點(diǎn)的位置，認(rèn)定為普通主體；處于第三象限且與坐標(biāo)軸均有明顯的距離，認(rèn)定為邊緣主體。

對(duì)政策發(fā)展三階段的主體橫向協(xié)同圖譜進(jìn)行總體分析，結(jié)果顯示：主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，功能性主體數(shù)量?jī)H在政策發(fā)布的低位初探階段略高于結(jié)構(gòu)性主體，而在此后兩個(gè)階段，功能性主體數(shù)量均顯著低于后者；特別是在2002年以來(lái)的政策高位發(fā)展期，規(guī)模為13的主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)內(nèi)包含2個(gè)核心主體 （人社部和財(cái)政部）、4個(gè)重要結(jié)構(gòu)主體及3個(gè)普通結(jié)構(gòu)主體，功能主體數(shù)目?jī)H為0?？梢哉f，作為推動(dòng)多主體聯(lián)發(fā)的我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源，主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)主要體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)上的協(xié)同關(guān)系廣泛、多元和穩(wěn)定；與其相反，功能性主體的缺失意味著網(wǎng)絡(luò)中除核心主體外，多數(shù)主體過分關(guān)注參與協(xié)同發(fā)文的行為一致性，忽略對(duì)能夠體現(xiàn)多元協(xié)同關(guān)系在功能方面的重要性程度的重視，導(dǎo)致主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)功能定位模糊即核心部門職能成為其唯一確立依據(jù)。因此，聯(lián)系前文可以判定：參與聯(lián)合發(fā)文的某些部門政策供給不足問題，全部或幾乎全部源于其協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度不足這個(gè)功能性因素。

（2）主體橫向協(xié)同演變規(guī)律。①位置保持不變。在政策發(fā)布的任一階段，人社部都處于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的核心位置，橫向協(xié)同其他主體的個(gè)數(shù)最多、強(qiáng)度最大，是個(gè)體協(xié)同能力最強(qiáng)、協(xié)同發(fā)文專業(yè)性最高的我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)文主體。在整個(gè)政策發(fā)展階段，人社部對(duì)于主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定及其功能精準(zhǔn)定位的貢獻(xiàn)程度均居多元主體之首，一方面，這是人社部對(duì)于自身參與聯(lián)合解決弱勢(shì)群體就業(yè)問題的能力和責(zé)任的認(rèn)識(shí)和重視程度的反映；另一方面，作為發(fā)揮政府調(diào)控服務(wù)功能的重要部門，人社部的“以促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定和完善社會(huì)保障體系為核心的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中得到充分體現(xiàn)、與其角色定位匹配。因此，在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的發(fā)展進(jìn)程中，人社部應(yīng)繼續(xù)保持和鞏固其在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的核心位置。②從功能性主體變更為結(jié)構(gòu)性主體。在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)展的前兩個(gè)階段，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)和就業(yè)制度發(fā)生巨大變遷，聯(lián)發(fā)主體規(guī)模有限、政策發(fā)布量緩慢積累，參與聯(lián)合發(fā)文的民政部與少數(shù)主體建立協(xié)同關(guān)系，著眼于向包括下崗職工在內(nèi)的困難群眾提供就業(yè)救助的強(qiáng)度顯著、意義非常。隨著高位發(fā)展期的到來(lái)，作為專注于從加強(qiáng)城市社區(qū)工作的角度提供弱勢(shì)群體就業(yè)問題解決方案的部門，民政部的職能已不具備主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)在功能定位時(shí)需要有所側(cè)重和特殊強(qiáng)化的必要性，其在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的價(jià)值應(yīng)主要體現(xiàn)為與多元主體建立普遍且穩(wěn)定的協(xié)同關(guān)系。民政部在三階段主體橫向協(xié)同圖譜中呈現(xiàn)出“從功能性主體變更為結(jié)構(gòu)性主體”的角色變化軌跡是一種必然，因此，當(dāng)前民政部應(yīng)繼續(xù)保持其在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的重要結(jié)構(gòu)主體位置。③從邊緣或普通主體變更為重要結(jié)構(gòu)主體或核心主體。隨著協(xié)同其他主體的個(gè)數(shù)持續(xù)擴(kuò)大、強(qiáng)度不斷增加，財(cái)政部從協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的邊緣主體進(jìn)化為僅次于人社部的第二核心主體，個(gè)體協(xié)同能力上升最為明顯。其角色變遷說明在由協(xié)同參與解決我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)問題的多元主體構(gòu)成的主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中，財(cái)政部從穩(wěn)定結(jié)構(gòu)和定位功能兩個(gè)方面的重要性程度均有持續(xù)不斷的顯著提高。作為兼具“負(fù)責(zé)有關(guān)政策性補(bǔ)貼和專項(xiàng)儲(chǔ)備資金財(cái)政管理”和“會(huì)同有關(guān)部門管理中央財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)及醫(yī)療衛(wèi)生支出，會(huì)同有關(guān)部門擬訂社會(huì)保障資金 （基金）的財(cái)務(wù)管理制度，編制中央社會(huì)保障預(yù)決算草案”等職能的部門，在完善我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策體系、改善多元主體協(xié)同效果的進(jìn)程中，財(cái)政部應(yīng)繼續(xù)保持與其他有關(guān)部門建立的廣泛協(xié)同關(guān)系，并通過確保協(xié)同關(guān)系強(qiáng)度使其相關(guān)職能得以全面充分體現(xiàn)。

在我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策的低位初探階段，教育部并未出現(xiàn)在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)之中；在中區(qū)準(zhǔn)備階段，教育部?jī)H位于網(wǎng)絡(luò)邊緣；在高位發(fā)展階段，教育部已成為協(xié)同廣度與人社部和財(cái)政部一致的重要結(jié)構(gòu)主體?；谇拔姆治觯甙l(fā)布早期我國(guó)高校畢業(yè)生尚無(wú)嚴(yán)峻就業(yè)問題、不屬于就業(yè)弱勢(shì)群體，這是教育部在橫向協(xié)同圖譜中發(fā)生如上位移的原因之一；作為“高校畢業(yè)生就業(yè)和指導(dǎo)工作”和“會(huì)同人社部擬定職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃和管理規(guī)則”的主要負(fù)責(zé)部門，教育部在提供職業(yè)培訓(xùn)、提升職業(yè)能力等方面，特別是面向離校未就業(yè)畢業(yè)生這一新型弱勢(shì)群體，與多元主體形成了行動(dòng)一致、功能互補(bǔ)的協(xié)同關(guān)系，這也是其普遍出現(xiàn)在多種協(xié)同關(guān)系中、成為重要結(jié)構(gòu)主體的主要原因。但是，由主體協(xié)同效果偏差分析可知，與教育部職責(zé)設(shè)置密切相關(guān)的文本信息未能出現(xiàn)在聯(lián)發(fā)政策高頻詞序列中，可以說，受到教育部參與協(xié)同的深度不足限制，該主體在當(dāng)前主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)功能定位方面的作用發(fā)揮還存在明顯欠缺，這應(yīng)當(dāng)成為引起決策者注意并給予針對(duì)性加強(qiáng)的優(yōu)化對(duì)象。

從協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的普通主體到重要結(jié)構(gòu)主體，國(guó)稅總局的橫向協(xié)同演變路徑既說明我國(guó)弱勢(shì)群體就業(yè)問題逐漸獲得更多非主管部門的一致性關(guān)注，也顯示出國(guó)稅總局對(duì)于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性方面的貢獻(xiàn)程度越發(fā)突出，有助于穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、增強(qiáng)政策普惠性。針對(duì)當(dāng)前主體協(xié)同效果的偏差問題，首先，從“完善稅收政策、改進(jìn)納稅服務(wù)、規(guī)范稅收征管、營(yíng)造良好稅收環(huán)境等角度充分發(fā)揮稅收職能作用，是大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的必由之路”[20]；再者，作為“組織實(shí)施對(duì)納稅人進(jìn)行分類管理和專業(yè)化服務(wù)”的部門，國(guó)稅總局主要通過發(fā)布“支持和促進(jìn)包括殘疾人、高校畢業(yè)生在內(nèi)的城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策”體現(xiàn)其職能屬性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)于參與協(xié)同促進(jìn)弱勢(shì)群體就業(yè)的國(guó)稅總局給予責(zé)任強(qiáng)化，即在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中提升該部門相關(guān)功能的重要程度，通過改善其協(xié)同深度不足的問題優(yōu)化主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)功能定位，更好發(fā)揮多主體協(xié)同發(fā)文的政策效應(yīng)。

五、政策主體協(xié)同的優(yōu)化建議

本文從政策文本邏輯入手，歸類、演繹和追溯我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策聯(lián)發(fā)主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)及其變遷情況，提出并驗(yàn)證了“當(dāng)前政策主體協(xié)同效果呈現(xiàn)偏差的原因，并不或不完全源于各主體網(wǎng)絡(luò)影響力差異這個(gè)結(jié)構(gòu)性因素，全部或幾乎全部源于彼此功能上的協(xié)同強(qiáng)度不足”這個(gè)研究假設(shè)，現(xiàn)提出如下優(yōu)化建議：

（1）創(chuàng)新政策制定機(jī)制，加強(qiáng)弱勢(shì)群體就業(yè)政策主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。由本文研究可知，不論是與實(shí)際政策支持力度形成鮮明對(duì)比的學(xué)界擔(dān)憂，還是不同時(shí)期單發(fā)、聯(lián)發(fā)文本高頻詞序列橫縱向比較所反映的主體協(xié)同效果偏差的存在，均說明“政策碎片化、協(xié)同失靈”等是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策發(fā)展進(jìn)程中亟待解決的問題所在。從創(chuàng)新多元主體的網(wǎng)絡(luò)合作機(jī)制入手，協(xié)調(diào)各發(fā)文主體的協(xié)同參與行為，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、耦合功能，是加強(qiáng)主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、提升聯(lián)發(fā)政策效力的必由之路。

（2）基于政策文本視角，提升主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)完整性和功能完備性。研究表明，政策主體協(xié)同水平的提高既要求主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)具備協(xié)同關(guān)系廣泛、多元和穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性特征，又要求主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)通過增進(jìn)其中不同類型共現(xiàn)關(guān)系的強(qiáng)度，在功能方面充分迎合差異化的政策需求。具體來(lái)說，人社部和財(cái)政部應(yīng)繼續(xù)鞏固二者在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的核心位置，確保與其他部門建立廣泛且深刻的協(xié)同關(guān)系；民政部應(yīng)專注體現(xiàn)其在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的重要結(jié)構(gòu)性價(jià)值，確保協(xié)同關(guān)系的普遍性和穩(wěn)定性；教育部和國(guó)稅總局應(yīng)在維持現(xiàn)有協(xié)同關(guān)系種類的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要給予適度責(zé)任強(qiáng)化，通過改善二者的協(xié)同深度不足問題使有關(guān)重要職能得以充分體現(xiàn)于主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的功能定位之中。

（3）彌合文本邏輯漏洞，提高文本規(guī)范性和政策有效性。作為一類特殊的公共政策文本，聯(lián)合行文文件集中體現(xiàn)了中央政府部門間協(xié)同行為及其所構(gòu)建的合作關(guān)系；基于政策文本構(gòu)建的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)研究路徑對(duì)府際關(guān)系、跨域治理、部門協(xié)同等問題解決具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[21]。因此，針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體就業(yè)政策主體協(xié)同實(shí)踐，從文本角度提出“適度增加教育部和國(guó)稅總局分別參與 ‘高度聯(lián)合’發(fā)布的政策文本總量”的調(diào)整方案，這既能強(qiáng)化二者職能在主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)功能定位中的突出作用，又是彌補(bǔ)當(dāng)前發(fā)文主體協(xié)同效果偏差的現(xiàn)實(shí)選擇。