鐘 蔚，汪才明

(1.滁州學院 經(jīng)濟與管理學院，安徽 滁州 239000；2.滁州學院 馬克思主義學院，安徽 滁州 239000)

在我國，社會力量參與社會管理已成為促進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。作為社會多元化治理結構中的主要組成部分，社會組織參與社會事務管理能有效彌補政府單獨解決公共服務短缺、城鄉(xiāng)與地區(qū)差距、社會利益調(diào)節(jié)失靈等社會問題的缺損。國內(nèi)不少學者從不同學科理論解析社會組織的功能與價值，及其參與社會管理的困境和實踐路徑等問題。這些觀點盡管從國家宏觀層面能解釋社會組織參與社會管理的共性難題，但由于這種敘事宏大式研究無法解釋特殊性的短板，將其具體應用于民族地區(qū)社會管理，則無法回答民族地區(qū)社會組織參與基層社會管理所遭遇的瓶頸。因此，立足民族地區(qū)的特殊性，認識民族地區(qū)社會組織參與基層社會管理的障礙所在，探索民族社會組織參與社會治理的突破路徑，對于推進民族地區(qū)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要指導作用。

一、民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的制度空間

從我國已有社會組織立法實際來看，尚未對社會組織參與社會治理的權利、義務和責任等實體性規(guī)定作出明確安排[1]。然而無論社會組織專門性法律，還是登記管理方面行政法規(guī)和部門規(guī)章，抑或是民族地區(qū)相關政策與法律法規(guī)，都對社會組織有序開展社會活動起到引導與監(jiān)管作用，也賦予民族地區(qū)社會組織參與社會治理制度下的現(xiàn)實空間。具體而言，突出表現(xiàn)為以下方面：

(一)參與具體公共事務管理，消解民族地區(qū)基層社會矛盾

隨著公共事務內(nèi)容日益龐雜，管理任務日趨繁重，單純依靠政府行政資源，無法克服行政效率低下、資源浪費、尋租等弊端[2]，大而全的政府管理模式已經(jīng)不適應社會發(fā)展。社會組織成為社會治理的參與主體，發(fā)揮各類社會組織的功能和優(yōu)勢，幫助政府解決一些不能或不適宜管理的社會公共事務，有效化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。

民族地區(qū)社會公共事務涉及民族地區(qū)全體成員公共利益的社會性事務，是民族地區(qū)社會組織的重要參與領域。受地區(qū)環(huán)境與民族文化等多重因素影響，民族地區(qū)在扶貧救災、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、法律援助、宗教事務等方面的社會公共事務呈典型民族性，常常還與宗教信仰、民族利益等問題交織在一起。一般而言，民族地區(qū)基層政府能運用自上而下的行政慣令處理民族地區(qū)基層“面”上的社會公共事務，但面對越來越多的具體特殊性社會公共事務卻無法承擔，管理也難以奏效，甚至誘發(fā)民族事務糾紛，導致民族地區(qū)基層社會沖突。民族地區(qū)社會組織運行和實現(xiàn)機制依賴民族地區(qū)社會事務處理的傳統(tǒng)規(guī)則習慣，這種規(guī)則習慣受民族地區(qū)傳統(tǒng)文化和共同信仰的影響易得到成員約定俗成的認同，而直接轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)基層社會治理的有效方式，有效彌補民族地區(qū)基層政府社會管理上的某些功能缺失。如西江千戶苗寨“四個一百二”規(guī)定防火零事故[3]，西雙版納曼剛傣族寨依靠習慣法處理村寨各項具體事務[4]。可以說，民族地區(qū)基層政府對待具體社會公共事務“點”上的無力給民族地區(qū)社會組織參與提供了現(xiàn)實空間。

(二)參與公共服務和產(chǎn)品供給，助力公共服務均等化

政府失靈和市場失靈的存在，為社會組織提供公共服務和產(chǎn)品創(chuàng)造了現(xiàn)實需求。隨著公眾生活水平的提高和市場環(huán)境改善，越來越多的社會團體、公益組織甚至一些營利型企業(yè)投入公共產(chǎn)品領域，參與社會公共服務供給。毋庸置疑，作為公共服務供給的主體之一，社會組織具有政府所不可比擬的優(yōu)勢，已逐漸成為推動公共服務均等化的重要補充力量。

囿于傳統(tǒng)行政體制的窠臼和公共財政支出的雙重壓力，民族地區(qū)基層政府在公共服務供給種類、規(guī)模和方式上，與全國其他地區(qū)相比存在一定差距。尤其在少數(shù)民族失學兒童救助、扶貧救災、游牧民族就業(yè)與心理調(diào)試、宗教與民族文化的保護和傳承等民族地區(qū)特殊性公共服務上面臨政府供給不足與市場短缺的雙重困境。民族地區(qū)社會組織依托其獨特組織紐帶和社會網(wǎng)絡，通過社會捐贈或民間資助將人、財、物等社會資源轉(zhuǎn)化為教育、文化、經(jīng)濟、醫(yī)療護理、社區(qū)服務等各類公共服務，以內(nèi)生組織優(yōu)勢彌補公共服務供給中“雙失靈”問題，成為民族地區(qū)公共服務供給體系的一種制度安排。如涼山彝族婦女兒童發(fā)展中心依靠本地資源建立彝族社會關系網(wǎng)絡，開展彝族婦女生產(chǎn)救助、彝族地區(qū)扶貧、救助因毒品和艾滋病致孤的兒童等服務活動[5]。民族地區(qū)社會組織自下而上，自主提供多樣化公共服務，在滿足民族地區(qū)社會發(fā)展需求的同時，有利促進民族地區(qū)公共服務均衡發(fā)展。

(三)參與基層民主管理，增強民族地區(qū)基層社會自治能力

“社會自治是社會民主的實質(zhì)性內(nèi)容，也是社會治理現(xiàn)代化的核心含義?！盵6]從社會民主角度來看，社會自治是通過社群集合體實現(xiàn)的。實際中，社會組織以其自身屬性和組織價值吸引社會成員加入，及時了解發(fā)現(xiàn)社會問題，將成員需求和愿望向上傳達，以監(jiān)督與民主商談機制發(fā)揮著重要的民主治理作用。

受地域、文化因素和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況影響，民族地區(qū)公眾民主意識淡薄、民主參與程度不高，選舉結束后大小事務均由基層自治組織管理人員包攬，民主實現(xiàn)其他環(huán)節(jié)流于形式，公眾參與也就是執(zhí)行國家或集體決策而沒有參與具體事務的管理中，社會自治能力相對較低。民族地區(qū)社會組織一般由具有相同的民族身份和宗教信仰的成員組成，人員構成同質(zhì)化程度比較高，較易獲得組織凝聚力和認同。這種較強的組織基礎一方面有助于整合協(xié)調(diào)成員利益，催生一致的組織利益訴求并組織化實現(xiàn)，另一方面也能內(nèi)化約束組織成員的個人行為，維護民族地區(qū)基層社會秩序。如廣西那坡和平村養(yǎng)殖協(xié)會以“黨委+協(xié)會+農(nóng)戶”的模式再組織引導農(nóng)戶自愿發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并將村莊利益需求通過合理渠道反饋給基層政府, 爭取政府的政策支持[7]。這種主動參與基層民主決策與監(jiān)督方式客觀上提高了基層社會自治能力，促進民族地區(qū)基層社會穩(wěn)定與發(fā)展?？傊?，民族地區(qū)基層民主管理的巨大需求為社會組織參與提供了寬闊的空間，隨著民族地區(qū)經(jīng)濟社會深入發(fā)展，基層民主的參與空間會逐漸加大。

二、民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的現(xiàn)實瓶頸

作為基層社會治理不可或缺的力量，民族地區(qū)社會組織數(shù)量、規(guī)模和活動范圍都有了明顯的改善，在參與基層社會治理的實踐中成效顯著，然而由于民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯緩，社會管理局面較為復雜，一些亟需破解的制約因素不同程度影響著社會組織參與基層社會治理，導致民族地區(qū)社會組織在基層社會治理中實質(zhì)性、有效性參與不足，難以滿足民族地區(qū)社會需求。

(一)行政化傾向與社會組織管理體制缺陷并存

社會轉(zhuǎn)型過程中民族地區(qū)社會組織起步晚，在被總體性社會所覆蓋的社會力量中尚處于弱勢狀態(tài),受傳統(tǒng)管理體制影響，民族地區(qū)社會組織與基層政府及部門的關系慣性偏離，以及雙重組織管理模式都在一定程度上抑制了民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的可能空間。

1.政社不分跡象明顯

長期以來形成的國家層面上政社不分必然反映在基層政府對社會組織認識與關系上。現(xiàn)實中一部分社會組織依賴政府嚴重，其運行管理受政府約束，參與基層社會治理實際只能是一種變相的政府職能履行。毫無疑問，民族地區(qū)基層政府與社會組織也受這種傳統(tǒng)體制影響。同時由于民族地區(qū)社會組織發(fā)育不成熟，時常夾雜著宗教和民族多重因素，在參與基層社會治理中，基層政府出于“想放又怕出事”的觀念，似乎只是讓社會組織承擔一些“拾遺補缺”的工作。甚至有些社會組織具有半官方性質(zhì)，其行動都是在政府鼓勵下進行，自治程度較低。民族地區(qū)基層政府與社會組織之間關系并未發(fā)生根本性改變，這種情形下參與也就是一種象征性參與或單一政策過程。

2.社會組織雙重管理體制弊端顯著

我國對社會組織實行民政部門登記注冊和主管機關業(yè)務指導的雙重領導，將社會組織的成立、管理、運行都納入政府管理。主觀上，這種雙重管理體制有利于加強對社會組織的監(jiān)督，客觀上也為社會組織參與提供便利和法制保障。但在具體實踐中仍存在弊端：由于《社會團體登記管理條例》中相對較高的登記門檻，以及掛靠業(yè)務單位的審批限制，民族地區(qū)大量“草根”組織因登記困難或不愿登記而失去合法主體資格，難以有效參與基層社會治理，并且即使登記成立后又因缺少系統(tǒng)化的規(guī)范指導而被一些“硬性政策”擠出[8]，這些都嚴重阻礙了其參與基層社會治理積極作用的發(fā)揮。

(二)民族地區(qū)社會組織參與的制度化缺失

市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的深入帶來了民族地區(qū)社會的巨大變革，多元化社會發(fā)展催生了許多新的社會組織參與領域，也帶來發(fā)展了社會組織活動方式革新，由原來簡單的資金和物質(zhì)資助、提供服務、公益宣傳、教育培訓等一般性公益活動轉(zhuǎn)向政策調(diào)研、實體經(jīng)營、信息服務、出版發(fā)行等專業(yè)性活動。然而，由于受民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及其社會組織實際狀況的特定制度環(huán)境約束，民族地區(qū)社會組織參與的相關制度存在一定程度上的缺失，無形中限制了社會組織在基層社會治理中的參與。沒有法制規(guī)范的依托，民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理很難有很大的發(fā)展空間。

1.與社會組織相關的基層社會治理準入機制還不完善，監(jiān)管規(guī)范不健全

雖然民族地區(qū)各級政府都在鼓勵社會治理多元化，但在具體實施中，與社會組織相關的參與準入機制還不完善，對于身份條件、參與領域、途徑、職責范圍等沒有明確的路徑指南，對社會組織參與社會管理的監(jiān)管、稅收優(yōu)惠等方面也都缺乏詳細規(guī)定，僅通過依法登記和年檢要求難以落實社會組織參與基層社會治理的日常監(jiān)督和績效考評。從而導致社會組織參與隨機，實施項目隨意。

2.在基層社會治理中的社會組織參與缺乏規(guī)范指導

首先，參與方式較為單一。在民族地區(qū)，由于公共服務市場化程度不高、政府職能轉(zhuǎn)變滯緩，加之民族地區(qū)社會組織自身發(fā)展不充分等影響，民族地區(qū)社會組織往往在政府部門安排的政策框架內(nèi)，以協(xié)助政府開展活動為目的，參與社會治理方式大多以政府主導為主，局限于自上而下的被動模式。實踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在公益服務領域，志愿參與被廣泛采用，但在其他社會服務領域，政府委托、購買服務、公私合作等參與方式則較少運用。其次，參與平臺機制缺乏。由于民族地區(qū)缺乏一定范圍內(nèi)統(tǒng)一的服務招投標平臺，社會組織常態(tài)化、制度化獲取信息渠道較少，在參與民族地區(qū)基層社會治理總體數(shù)量相對較少的的情況下，社會組織能選擇的參與空間就更少，甚至難以獲取參與機會。

(三)民族地區(qū)社會組織參與動力不足

盡管民族地區(qū)社會組織發(fā)展迅猛，但是規(guī)模小、結構不合理、獨立性不夠等內(nèi)生弊病嚴重影響其參與基層社會治理的作用。為此，民族地區(qū)各級政府根據(jù)社會治理的實際需要出臺培育與扶持政策，以促進社會組織發(fā)展來承擔政府職能轉(zhuǎn)移出來的社會職能，但是目前在一些關鍵領域還只是零星出臺一些文件，未對社會組織發(fā)展及其參與社會治理作出整體規(guī)劃和頂層設計，況且民族地區(qū)區(qū)域差異性較大，政策執(zhí)行困難，社會組織資金缺乏、運作能力差、專業(yè)化程度弱等內(nèi)部治理問題并未有效改觀。社會組織的自身發(fā)展艱難，難以承擔參與社會治理的重任。一方面民族地區(qū)社會組織因組織規(guī)模和資源等原因，普遍存在資金短缺、場地設施有限、人員流動、組織管理不健全等問題，社會組織得不到政策扶持自然失去執(zhí)行保障，參與基層社會治理自然堪憂，反過來抑制了社會組織參與意愿。另一方面社會組織參與的激勵機制缺乏。一般來說，基層社會治理中，公共服務和產(chǎn)品供給大多是自上而下，服務規(guī)模、種類和效果很大程度取決于各級領導的偏好，社會組織一般是被動執(zhí)行，缺少參與治理決策的能力和資格。但是，實際中民族地區(qū)一些社會組織，尤其是草根組織，受傳統(tǒng)民族文化影響，其自主意愿較大，往往本著自愿宗旨而不完全遵照上級意圖，這種“不合作”招致政府部門的不信任，在一定程度上挫傷參與積極性。

三、民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的制度設計

從體制機制的角度來看，借助社會組織力量不僅是社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，客觀上也能提升社會治理水平。如果制度設計能夠釋放社會組織反映訴求和溝通民意的典型性社會功能，就能彌補政府、市場雙失靈帶來的治理缺失。顯然，在建設包容性社會、縮小城鄉(xiāng)差距的總體政策框架下，創(chuàng)新民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理制度設計具有十分緊迫而重要的現(xiàn)實意義。

(一)優(yōu)化民族地區(qū)社會組織參與的體制機制

改革和完善社會組織參與的體制機制關鍵就是推進政社分開。政社分開要加快民族地區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變，開放民族地區(qū)基層社會治理領域，既要釋放民族地區(qū)社會組織健康成長的發(fā)展空間，又要為民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理提供合適的政策環(huán)境。

第一，合理定位基層政府和社會組織的角色與職能。民族地區(qū)社會組織結構現(xiàn)狀決定了其一段時期內(nèi)還不能夠成為基層社會治理創(chuàng)新的主體。因此，要理順民族地區(qū)基層政府與社會組織之間的關系，明確各自在社會結構和公共事務管理多元化主體中所處位置，既要防止政府職能轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)“缺位、錯位、越位”等現(xiàn)象，也要發(fā)揮社會組織廣泛參與社會事務的自主、自治管理的功能優(yōu)勢。進一步明確兩者在基層社會治理中的具體職能，將中介、公益性等服務職能轉(zhuǎn)交給社會組織，簡政放權，實現(xiàn)治理空間有效讓渡；將政策引導、宏觀調(diào)控、監(jiān)督管理等職能留給政府，把政府從繁瑣復雜的具體事務中解脫出來，實現(xiàn)由“劃槳者”向“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變。

第二，改革社會組織雙重管理體制。依據(jù)民族地區(qū)發(fā)展需要和社會組織發(fā)展情況，對不同領域的社會組織實行分類登記管理。除有關法律法規(guī)需前置的政治類、法律類、宗教類的社會組織外，工商服務、科技、公益慈善、社區(qū)服務等領域社會組織直接向民政部門辦理成立、變更和注銷登記。民族地區(qū)還可根據(jù)社會組織具體實情，出臺相關政策細則放寬社會組織在登記條件中資金、人員、場所等方面的一些硬性要求，通過降低門檻和備案管理重點發(fā)展符合民族地區(qū)特征和需求的社會組織，有利于民族地區(qū)社會組織獲得法律地位和相應保障，為民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理提供組織準備。

(二)健全民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的相關法律制度

確定民族地區(qū)社會組織在基層社會治理的主體地位并構建相關法律制度體系。

首先，推進社會組織立法。制定社會組織法，對社會組織法律地位、權利義務、職能和法律責任等實體性問題予以明確統(tǒng)一規(guī)定。民族地區(qū)政府則根據(jù)本地區(qū)社會組織參與的現(xiàn)實狀況，進一步完善建立民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的相關法律體系，規(guī)范社會組織參與的運行、承接、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，解決實際中具體條款適用模糊、不系統(tǒng)甚至相對抵觸的法制問題，制定民族地區(qū)一些特殊性社會治理問題的實際運用原則和規(guī)范，為民族地區(qū)社會組織制度化參與基層社會治理提供法律保障。

其次，健全社會組織參與的準入制。由于民族地區(qū)社會組織發(fā)展不平衡，出現(xiàn)一些無資質(zhì)的社會組織在政府政策激勵下變相服務、虛假競爭等搶奪資源的組織行為，這種不規(guī)范的參與極易引發(fā)社會問題。因而在放寬民族地區(qū)社會組織登記門檻的前提下，健全社會組織參與的準入制度，對社會組織參與具體社會治理領域的專業(yè)資質(zhì)、參與方式、服務監(jiān)管、責任追究等予以詳細安排，為保障民族地區(qū)社會組織有序有效的參與提供制度準備。

最后，構建社會組織參與社會治理的評估與監(jiān)督制度。引入第三方評估，對社會組織成立、日常運行及參與情況進行全過程評估。針對民族地區(qū)社會組織參與的具體過程、參與效果等方面科學設置評價指標，將評估結果作為社會組織承接資質(zhì)評定與獎懲的重要參考依據(jù)。民族地區(qū)基層政府職能部門要對轄區(qū)社會組織的資質(zhì)條件、組織運行、服務活動等進行動態(tài)監(jiān)管，加大資金使用、日常活動等重點環(huán)節(jié)監(jiān)督，防控社會組織參與風險。以規(guī)范民族地區(qū)社會組織運行，促進其參與基層社會治理的能力提升。

(三)構建民族地區(qū)社會組織參與平臺

參與體制機制和法律制度屬于宏觀上解決社會組織參與障礙的頂層政策設計，而要實現(xiàn)社會組織實質(zhì)性、制度化參與還需構建民族地區(qū)社會組織參與平臺，實現(xiàn)政社互動合作，以便真正將民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理落到實處。

首先，健全信息發(fā)布制度。民族地區(qū)基層政府定期將各種服務項目信息及時發(fā)布，引導社會組織服務與民族地區(qū)社會需求有效對接，使得社會組織能準確了解參與內(nèi)容、參與流程和方式、資質(zhì)條件、優(yōu)惠政策等；定期公開社會組織參與重大項目運作信息、資金使用等，以信息公開作為政府與社會組織真正合作起點。

其次，拓寬社會組織參與范圍。民族地區(qū)各類社會組織在文化教育、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、婦女兒童權益保護、養(yǎng)老服務、貧困救助等多個領域承擔著由原來政府職能部門履行的社會服務職能。隨民族地區(qū)公眾需求日益多樣化，社會組織的服務領域需要不斷進一步優(yōu)化。尤其拓寬村莊治理、法律援助、宗教文化傳承與保護、民族再就業(yè)等具有民族區(qū)域特色的治理領域，加大社會組織在民族地區(qū)基層事務民主決策與監(jiān)督等方面的參與力度，使民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理真正取得實效。

最后，創(chuàng)新民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的實踐模式。以項目建設為著力點，根據(jù)參與領域的服務對象靈活運用政府直接經(jīng)濟資助、服務外包、公私合作、出讓或授權經(jīng)營等方式，有效調(diào)動、整合民族地區(qū)社會資源。在慈善救助、公益服務等一般性社會服務領域，民族地區(qū)社會組織要依托價值和身份認同開展特色志愿服務活動；而在生態(tài)保護、民族產(chǎn)業(yè)、民族文化保護與傳承等典型領域，民族地區(qū)社會組織則要立足區(qū)域與文化特色，挖掘民族社會資源，因地制宜開展多樣化的參與服務，緩解民族地區(qū)基層政府壓力，維護民族地區(qū)基層社會穩(wěn)定發(fā)展。

(四)完善民族地區(qū)社會組織激勵扶持政策體系

對于民族地區(qū)社會組織規(guī)模小、發(fā)展緩慢的實情來說，政策激勵扶持社會組織發(fā)展是推動民族地區(qū)社會組織積極參與基層社會治理的重要手段。

第一，建立具有針對性的分類激勵制度。促進社會組織發(fā)育與發(fā)展除在人員、資金、稅收等給予必要支持外，要采取分類激勵，針對不同社會組織類型給予政策扶持和資金支持。對于符合當前民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，以定向委托、政策傾斜等方式培育發(fā)展社會組織。

第二，完善財政激勵政策。靈活采用合適的財政工具激勵社會組織有效推動社會組織在基層社會治理中的自主性。一方面，在繼續(xù)加大民族地區(qū)公共財政直接支持基礎上，落實財政優(yōu)惠政策。根據(jù)不同領域社會組織參與服務情況與效果，制定稅收減免或財政獎補方案。另一方面，加大項目投入，改革政府轉(zhuǎn)移支付，將項目費用專項納入民族地區(qū)各級財政年度預算，以制度化的項目孵化持續(xù)提升社會組織參與民族地區(qū)基層社會治理的實踐能力。

第三，完善政府向社會組織購買服務機制。依據(jù)民族地區(qū)實際發(fā)展需要，編制民族地區(qū)基層政府購買服務清單，依據(jù)不同服務類型采用合適的政府購買方式，規(guī)范社會組織承接流程，明確購買服務的具體標準、資金撥付、違約責任等內(nèi)容。加大政府購買力度，積極向具有社會治理潛力的民族地區(qū)社會組織開放公共資源，為提升社會組織在基層社會治理的參與能力提供廣闊的實踐領域。

四、結語

基層不穩(wěn)，社會難安?；鶎由鐣挠行е卫硎玛P整個社會和地區(qū)的長治久安。民族地區(qū)社會組織憑借傳統(tǒng)規(guī)范和民族文化習俗等組織權威成為基層政府社會治理的補充力量。然而隨著民族地區(qū)社會組織參與社會治理的制度空間不斷拓展，民族地區(qū)社會參與的體制包容性和參與制度化的瓶頸已經(jīng)成為基層社會治理中社會組織參與不可忽視的限制要素。培育發(fā)展社會組織，破解民族地區(qū)社會組織參與基層社會治理的制度障礙，提升社會組織參與基層社會治理能力對于推動民族地區(qū)基層社會穩(wěn)定健康發(fā)展，構建民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。