侯軍亮

(廣東理工學院，廣東肇慶 526100)

長期以來，宅基地使用權能否自由流轉的議題成為學界和實務界研究的重點、難點和熱點問題。理論界的表達，眾多學者持不同聲音，歸結起來無非是“支持說”“反對說”與“折中說”，審視這些觀點的背后，其原因確有共通之處，即均是以農民的利益作為價值依歸并進行深度論證，但卻得出的結論不同，甚至是相悖的結論?！爸С终f”的觀點認為只有賦予農村宅基地完整意義上物權(重點是處分權)，才能釋放農村宅基地產(chǎn)權蘊藏的巨大財富潛能，從而實現(xiàn)宅基地使用權的最大化效益，否則宅基地則只是一座永遠不能變現(xiàn)的“寶山”；“反對說”則認為如果允許宅基地使用權能夠自由流轉，基于房地一體主義和房隨地走的原則，那么與現(xiàn)行制度設計的目的相悖，違背了保障居者有其屋的初衷，有損害農民居住利益之虞；“折中說”則認為宅基地使用權流轉可以放開，但僅限于在本集體經(jīng)濟成員內部流轉，其觀點是在堅持現(xiàn)有制度的基礎上，在立場上稍微松動。實務界的呈現(xiàn)：現(xiàn)實生活當中，無數(shù)小產(chǎn)權房的形成就是基于現(xiàn)行的宅基地制度，即傳統(tǒng)的房地一體主義視域下，基于保護耕地和保障農民群眾最基本的生存利益考量，出現(xiàn)了農民出賣房屋給城市人口的合法行為，但房屋下的宅基地流轉又被法律所禁止，于是呈現(xiàn)出了房屋的買受人永遠得不到房屋的完整產(chǎn)權，即“小產(chǎn)權房”[1]。各方都是以維護農民利益為最終出發(fā)點，卻陷入了一個兩難推理的境地，即允許宅基地使用權自由流轉會傷及農民之利益，不允許或允許但限制宅基地自由之流轉亦會傷及農民之利益。從問題產(chǎn)生之初，眾學者一直探討，卻未達成一致之意見，因為支持者尚不能跳躍保障農民基本生存利益這一根本問題，反對者同樣也未有實現(xiàn)宅基地使用權最大利益的方式和途徑。理論和制度上的不明晰，必然造成實踐中各種弊病的產(chǎn)生。需要以問題為導向，深入宅基地使用權的理論研究，夯實制度設計的理論支撐，從而倒逼現(xiàn)有制度的改革，為宅基地使用權的自由流轉提供可行性的制度或方案。

2007年出臺的《物權法》，表明了立法者對農村宅基地使用權的自由流轉采取了保守態(tài)度，甚至說是回避態(tài)度，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道”，其態(tài)度是仍然不能流轉，但為未來指明了航向即改革現(xiàn)行制度。《物權法》上的模糊性，理論上的沖突性，政策上的指向性，社會現(xiàn)實的復雜性，宅基地承載利益的考量性，為宅基地使用權的變革提供了契機。

1 農村宅基地使用權的邏輯演進

土地是人類社會最重要的生產(chǎn)資料和生活資料。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，以市場機制配置土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素成為市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求?！叭r”問題歷來是黨和政府工作的重心，而土地問題更是“三農”問題的核心。土地一直是農民安身立命的根基，我國農村宅基地使用權制度就是建立在“居者有其屋”的社會保障理念基礎之上。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行農村宅基地使用權法律制度遇到了很多困境和障礙，特別是在宅基地使用與管理制度方面存在一系列的問題。流之長者，其源也遠。當前“完善宅基地制度”已成為新一輪土地制度改革的重要組成部分，回顧宅基地使用權的歷史源起，回溯其邏輯演進，探求其在變遷過程當中的特點，對新時代的宅基地制度改革或完善有啟發(fā)意義。

我國的宅基地自形成之日起，宅基地流轉行為就一直存在。我國宅基地制度的歷史演進可分為產(chǎn)生、發(fā)展和變革，宅基地使用制度亦經(jīng)歷了私有化到合作社集體所有再到當前的宅基地使用制度3個階段[2]。

1.1自由流轉建國初期，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的相關規(guī)定，為貫徹國家要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制這一政策，黨和人民政府積極在農村展開以沒收地主土地和房屋，分給無地、少地和無房屋農民的土地改革運動[3]。1950年的《土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”；“鄉(xiāng)農民協(xié)會作為政府的代表，統(tǒng)一接受所沒收的地主的土地和地主在農村中多余的房屋，公平合理地分配給無地少地及缺乏房屋的貧困農民，并永遠歸農民所有。農民分配到的土地，由人民政府統(tǒng)一發(fā)放土地所有權證”。從該規(guī)定伊始，土地改革運動以解放農村生產(chǎn)力和廢除土地私有制為目標逐步拉開了序幕，通過土地改革運動，農民群眾獲得了完整意義上的土地所有權，農民可以自由處分自己的土地。1950—1951年，基于此時農民對土地享有完全的所有權，國家僅向農民群眾頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證，并未有法律對土地和房屋兩者之間的關系進行協(xié)調和規(guī)范。 但基于當時的“土地吸附原則”，仍然可以確認房屋所有權與土地所有權的主體具有同一性[4]。至此，農民群眾擁有宅基地使用權、所有權和自由流轉權。這一次的制度改革，是自上而下的政治制度變遷，徹底結束我國長期以來的封建土地私有制度，徹底滿足了農民群眾“耕者有其田，居者有其屋”的生活愿景。

1.2限制流轉1962年中共八屆十中全會出臺了《農村人民公社工作條例修正草案》，其第21條規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣?！边@樣規(guī)定目的是將農民牢牢束縛和固定在土地上，消滅土地的商品屬性，同時亦是對當時戶籍制度改革的呼應。“宅基地”正式的表述出現(xiàn)也就是在此時。由這一規(guī)定開始，標志著宅基地所有權主體由之前的農民個人轉變?yōu)闅w生產(chǎn)隊所有，農民群眾不僅失去了宅基地的所有權，而且宅基地使用權的流轉得到了制約。該修正草案的頒布，標志著宅基地所有權退出了歷史舞臺，完整的農村土地集體所有權制度最終登上了歷史舞臺，具有身份屬性的成員權同時得以確立。為了緩解房屋與宅基地二者之間的關系，《修正案草案》規(guī)定宅基地上的房屋歸社員所有，并可以自由處分該房屋，切實從根本上保障了住房財產(chǎn)權。但須指出的是，在農民失去土地之虞，國家積貧積弱，社保制度極不健全，故社員權就被附上了福利屬性之烙印。之后，中共中央發(fā)布了《關于對社員宅基地問題做一些補充規(guī)定的通知》：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊所有”，該通知的規(guī)定再次強調了“宅基地所有權歸生產(chǎn)隊，歸各戶長期使用，且長期不變制度”，同時還規(guī)定，隨房屋買賣的同時，宅基地使用權可轉移給新房主。從新中國成立到人民公社的建立，土地制度一直是相伴相生，其制度之變革基本動因是政治而非經(jīng)濟。正如有學者所言，20世紀50年代土地集體所有制在中國形成、發(fā)展并最終取得統(tǒng)治地位，是很難用規(guī)范的純經(jīng)濟學的語言與邏輯作出令人信服的解釋的[5]。因此，在有限的社會需求和有限的生產(chǎn)力決定下，當時的宅基地使用權制度的誕生具有歷史必然性。

1.3調整探索邁入改革開放之后，社會生產(chǎn)力的提高、人民群眾的生活水平有質的提升，這一需求促使農民群眾的要求不再滿足于原有的住房，從而致使擴建、建新房而產(chǎn)生的宅基地無序擴張的趨勢，以及政府治理水平的提升，倒逼政府等決策者開始從法律上對宅基地使用權流轉進行規(guī)制。1981年國務院出臺《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，1982年國務院又出臺《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，1986年制定的《土地管理法》首次以法律的形式對宅基地使用權進行了規(guī)定：“農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準”。在此階段，法律法規(guī)還允許某些非農業(yè)人口無償或有償使用農村宅基地。譬如，1986年公布的《土地管理法》第41條仍規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設用地的標準支付補償費和安置補償費”。1998年8月《土地管理法》修訂時延續(xù)了這種精神，增加了“農民村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定。2007年出臺的《物權法》，以專章的形式對宅基地使用權進行了規(guī)定，但缺憾的是對宅基地使用權的取得、行使和轉讓等問題的規(guī)定還是參照《土地管理法》等法律法規(guī)，同時還規(guī)定：“農村宅基地不能抵押”。

經(jīng)濟基礎決定其上層建筑，社會的發(fā)展推動法律制度的改革。通過以上對宅基地及其使用權制度的歷史發(fā)展梳理可以發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權制度經(jīng)歷的三大轉變是歷史發(fā)展的必然結果，其成長于計劃經(jīng)濟時期，受城鄉(xiāng)二元體制的影響，反映了不同歷史階段政策、法律制度的不同價值追求。

2 宅基地使用權之空間權構建的應然性

2.1土地利用要求的升級在農業(yè)社會，人類利用土地從事最簡單的勞作，利用的模式即為占有和使用，占有、使用地表的范圍十分有限，主觀上無利用的意思，客觀上也沒有存在“空間權”制度的必要。但放眼今日，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進，科學技術的飛速發(fā)展促使生產(chǎn)力的發(fā)達程度前所未有，提升了人們改造和利用土地的轉化能力，拓展和豐富了人類生產(chǎn)、活動的空間。同時人口膨脹的加劇上升，使得人類對空間權的訴求成為當務之急。至此“空間”獨立于土地，不再成為土地的侍女，成為特定價值形態(tài)的標的物。自此，“空間權”才作為財產(chǎn)權的理念植入人心，法律對之規(guī)范成為社會發(fā)展的必然趨勢。

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，是隨著社會、經(jīng)濟發(fā)展，農村要素不斷轉化為城市要素的“量化”過程和城市要素不斷向農村擴散的“同化”過程的有機統(tǒng)一[6]。我國正沿著這條基本軌跡，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展。2013年，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》；2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2017年1月，中共中央、國務院一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革，加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》等黨中央的決議和文件為未來的農村宅基地改革指明航向，但政策落地不會一蹴而就，需要通盤考慮諸多方面，以維護農民利益為核心的慎重推行。

調整空間權的立法在我國尚屬空白，但我國曾有過關于“空間權”的立法嘗試。2007年的《物權法草案建議稿》分別于第198、232、264條規(guī)定了空間基地使用權、空間農地使用權、空間鄰地使用權等，但遺憾的是該制度最終未能進入《物權法》而呈現(xiàn)在世人面前[7]。但就目前，隨著我國經(jīng)濟的極速發(fā)展和城鄉(xiāng)二元壁壘的逐漸消亡以及城市化水平的不斷提高，空間權制度卻成為解決現(xiàn)行制度障礙的一把鑰匙。

鑒于現(xiàn)行的政策導向，何不嘗試在堅持現(xiàn)有制度的基礎上，在保障農民群眾“居者有其屋，保障有住房”的前提之下，貫徹以維護農民利益為和興的理念，突破長期以來立法上的慣性思維，對農村宅基地使用權做空間權設置，打破制度上的人為設置障礙，貫通農村與城市關于住宅的轉讓路徑，在實現(xiàn)房屋自由流動的同時促進城市人口與農村人口的雙向流動[8]。

2.2發(fā)達國家的做法及啟示空間權是19世紀末20世紀初產(chǎn)生的一種嶄新的權利類型，并已為眾多國家立法與判例所吸收，其理論制度日益豐滿且取得了長足的進步?？臻g權是指對地表之上的空中或地表之下的地中一定范圍的空間享有的權利。此種規(guī)則理念的橫空出世，突破了長期以來傳統(tǒng)物權的概念，為未來的空間開發(fā)利用提供了理論基礎。因物質條件的要求提升，人類活動的范圍已從地表的平面權延伸至地表上下的諸多空間。土地利用的逐漸深入，“空間權”問題將會日益凸現(xiàn)并蓬勃發(fā)展。

在傳統(tǒng)的土地法律制度及其理論當中，獨立的空間權概念其實并不存在。羅馬法中的“誰擁有土地便擁有土地上下的無限空間”，但在社會觀念當中，卻是三者合為一體而被所有或利用。土地私有制有關國家繼受了土地所有權“上達天宇、下達地心”的絕對土地所有權理念。主要原因是地表與其上、下的空間客觀上是藕斷絲連、密不可分的，因此，把空間視為土地的當然范圍自然是水道渠成的。由于思維的慣性，往往會忽略一個致命弊端，即土地的絕對所有權制度和理念會導致權利之濫用。19世紀伊始，各種社會弊病頻頻出現(xiàn)，國家使用一定范圍的空間在某種意義上亦被視為侵權。因此，土地內在的矛盾即個人獨占性與利用的社會公共性矛盾開始激化，土地私有制國家開始限制土地所有者對空間享有的絕對權利。

對此反應最為迅捷的當屬美國。美國將空間權又稱為發(fā)展權(因其產(chǎn)生于城市土地立體開發(fā)這一過程)，并于判例法中予以承認。其是以土地的絕對所有權理念為壘臺，通由判例，并于19世紀中葉確立了地上權利水平區(qū)分的理論，允許土地所有者可以將其空間予以租賃或讓渡。1946年聯(lián)邦最高法院在美國訴卡斯帕一案中，進一步表態(tài)承認土地所有者的上空空間具有權利利益，并得單獨成為權利客體的立場。成文法方面，1927年，美國伊利諾斯州頒布的《關于鐵道上空空間讓與與租賃的法律》，是美國歷史上首次關于空間權問題的成文法。新澤西州于1938年也出臺了相似內容的法律。

其次是德國。德國作出了“所有權人不得禁止他人在排除干涉所有權人無利害關系的高空和地層中所進行的干涉”?？隙送恋厮袡嗟姆秶芭c地表、空中及地下的同時，賦予他人無害使用之權，同時對土地所有權人的空間權予以限制和重構。德國有關空間權問題最早立法是《德國民法典》第1012條“土地可以此種方式(地上權方式)設定其他權利，使因設定權利而享利益的人，享有在土地的地上或地下設置建筑物的可轉讓或繼承的權利”的規(guī)定。《德國民法典》的空間權制度實質上是空間使用權制度，即以保有建筑物或其他工作物為目的而使用他人土地空間的權利。但作為大陸法系的德國，因《德國民法典》對全部地上權的規(guī)定僅有6個條文，可謂少之又少，為解決執(zhí)行當中的不足，彌補其缺陷，于1919年1月15日通過了“有關地上權之命令”，共計39個條文，并賦予該命令有與法律同等效力，這促使德國空間地上權制度和理論得到極大的提升。

綜上，無論是大陸法系的德國或是英美法系的美國，隨著近代工業(yè)革命，對土地權利模式的轉變實現(xiàn)了由平面權到空間權的轉變，客觀上要求對相應的土地權利進行調整、改變或重構。

3 探索有中國特色的宅基地使用權之空間權

3.1我國社會基礎的變化社會生活的變遷及人們思想觀念的轉變?yōu)樯鐣A的轉變提供了不竭動力。農村宅基地使用權制度是我國特有的制度，具有鮮明的中國特色，不能脫離我國國情、經(jīng)濟社會及城市發(fā)展的實際。其是在特定的歷史背景下形成的制度，脫胎于計劃經(jīng)濟時代，作為一項本土制度，有許多固有法的特征。農村宅基地使用權設置初期是處于計劃經(jīng)濟時代，我國社會積貧積弱，那時“政府擁有的權利是巨大且廣泛的，中國從一個落后的后發(fā)型發(fā)展中國家去實現(xiàn)向發(fā)達國家的轉型，不能慢慢等待市場自發(fā)的資金積累、自發(fā)的人才發(fā)現(xiàn)、自發(fā)的規(guī)則形成，我國急需趕超式的發(fā)展”[9]，于是我國政府開啟了市場經(jīng)濟模式，在經(jīng)歷了幾十年的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，此時的社會基礎早已發(fā)生了翻天覆地的變化，此種變化了的社會基礎客觀上就會引發(fā)空間權理論和制度的產(chǎn)生。詳言之，自20世紀末，農村房屋的建設已不再局限于地上房屋的一層，朝著兩層、三成和地下空間發(fā)展。這種宅基地利用模式或形態(tài)的發(fā)生，實現(xiàn)了由平面利用向空間利用的轉向，這種現(xiàn)象發(fā)生的背后基礎是農民群眾由窮到富的實現(xiàn)。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，居民生活水平的快速提升和技術的飛速發(fā)展，凸顯制度、規(guī)范等的嚴重滯后性。

由于制度的嚴重滯后性和生產(chǎn)力的快速發(fā)展，促使農民群眾對宅基地的上下空間進行了權利挖掘，而立法對宅基地的登記范圍仍然是面積和邊界，對上層空間卻未進行規(guī)定。因此，按照私法的要義即法不禁止即自由，可以做此種解釋：在不妨礙或干涉他人權利的影響下，宅基地的使用權人擁有在宅基地上、下無限的權利。此外，制度或立法上的思維慣性使得民眾的認識一直囿于宅基地的平面權，使得宅基地的效益一直未被充分利用，致使理論界形成所謂的“理論謎題”。因此，盡快構建宅基地使用權的空間權，上述問題自然消除。

3.2制度體系基礎的協(xié)調與融合長期以來，由于我國的城鄉(xiāng)二元制結構，我國的建設用地權利體系分為2種，即城市建設土地的利用(建設用地使用權)與農村建設用地的利用(宅基地使用權)。

《物權法》第136條規(guī)定：建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立；新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。這一規(guī)定對建設用地的空間權予以了確立。自此，土地的使用權突破了以往平面認識的思維慣性，延伸至地上和地下。回溯我國的土地發(fā)展史，可以得出，我國對土地權利的客體范圍在認識上是一個極其緩慢的發(fā)展歷程，或許受制于我國國情等諸多方面的制約，截至目前，尚未完全確立土地空間權的基本認識。我國對城市建設用地賦予或規(guī)定了空間權，可對農村宅基地建設的空間權問題的法律卻只字未提，或許擔心一旦賦予，可能會引發(fā)諸多困境而無法破解，因此，故意回避此問題。思考城市建設用地或農村宅基地建設用地，共同指向“建設用地”這一概念，其下位概念城市建設用地擁有空間權，農村宅基地建設是平面權，未有空間權，這種本身互相排斥的權利卻共融與一體——建設用地，這是違背思維邏輯的。世易時移，變法宜矣。農村宅基地使用權制度也應該在現(xiàn)行憲法相關制度下進行升級，隨著社會主義法治體系目標的建設，完備的法律制度將更加協(xié)和、兼容與一致。進一步思考，有人可能會對此有質疑，一旦賦予農村宅基地使用權的空間權，并對宅基地使用權的空間權進行詳細規(guī)范，是對現(xiàn)行無規(guī)定即使用空間無限擴張性的限制或縮小，似乎對農民群眾更為不利。其實不然，宅基地使用權客體范圍由平面升級為立體空間，當中的平面權只是滿足農民群眾的基本生存利益，而空間權一旦賦予，即為在滿足農民群眾生存利益的同時，也為其主張具有經(jīng)濟效益的空間權提供了制度保障。

4 農村宅基地使用權之空間權的具體制度設計

對宅基地使用權的空間權構建，上述對其應然性進行了論述，但在具體的制度規(guī)范設計之前，需要考量構建宅基地使用權的空間權是否合理，是否能夠解決我國的實際問題。答案是肯定的，理由如下：從宅基地的平面權角度出發(fā)，有限的平面面積只能有有限的建筑面積；從空間權的角度出發(fā)，則有限的平面面積可以生出無限的建筑面積。開篇提及的理論困局不攻自破，將宅基地使用權進行空間權構建，在相應的平面空間基礎上構筑其立體空間，并強制要求農民必須持有一定的建筑面積來確保其基本的生存利益，將多余的建筑面積承認其流通性，那么理論困境與小產(chǎn)權房的實際困難都迎刃而解。

我國有獨一無二的國情、體制和機制，因此，具體制度必須考量我國的傳統(tǒng)和實際，要在尊重歷史的基礎上，詳細謀劃。制度無論如何設計規(guī)范，都必須以維護人民的根本利益為出發(fā)點和落腳點，不能傷及農民群眾的情感和利益。

4.1宅基地使用權的量化：實現(xiàn)宅基地的區(qū)分所有量化宅基地使用權，就是打破長期以來宅基地與建筑物1∶1的比例思維慣性。由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)一體化建設，農村建設已今非昔比，具體在宅基地制度方面，可以參照城市建設用地。譬如，在宅基地面積為100 m2的基礎上，建造兩層樓房，則宅基地使用面積與建筑面積的比例就是1∶2，即每200 m2的建筑面積指向100 m2的宅基地面積，其轉讓多少房屋面積則配套宅基地面積的使用權則也予以轉讓。對于個人居住面積的保留，由于各地發(fā)展水平不同，建議由各個省為單位，由省級人民政府詳細具體規(guī)定，例如可以規(guī)定以30 m2/人為最低標準，則家庭的居住面積則可以戶口簿上的人數(shù)乘以30 m2為標準，如此做法實則是保證不同的利益需求，既兼顧了農民群眾的最低保障和居住利益，以免流離失所，又對多余的空房實現(xiàn)了經(jīng)濟利益，盤活了閑置房屋，激活了房屋的財產(chǎn)屬性，使農民群眾獲得實際利益。

4.2借鑒德國的居住權制度：實現(xiàn)權益保障和經(jīng)濟效益的雙贏現(xiàn)行的宅基地使用權制度的滯后性已十分明顯，亟需改革，全面深化改革并非一朝一夕，也不可能一蹴而就。換言之，中國二元社會解構，需要循序漸進，在政府的統(tǒng)一安排下運行，絕不可以陷入市場化旋渦，否則，城不其城、鄉(xiāng)不其鄉(xiāng)的現(xiàn)象將帶來今后城市建設、社會管理、治安維持等一系列社會問題[10]。

按照我國現(xiàn)行制度“地隨房走”“房地一體主義”的原則，宅基地使用權和其上的房屋應屬于同一主體，故房主對房屋轉讓或抵押時，宅基地使用權原則上也應予以轉讓，但現(xiàn)行制度對宅基地使用權的流轉又進行了限制，故第一是在堅持現(xiàn)行制度原則的基礎上，對其進行比例規(guī)范和區(qū)分對待；第二是針對目前學界存在的自由流轉說，推翻現(xiàn)行“房地一體主義”原則的做法則顯得比較激進，可在堅持“房地一體主義”的基礎上，令房屋所有權的使用權能剝離出來，設立新的用益物權。居住權，顧名思義就是房屋是他人的，居住人享有居住的權利。德國作為大陸法系國家，其法律制度的先進性值得其他國家借鑒。德國法上有居住權制度，其權利基礎甚為廣泛，包括土地所有權、住宅所有權、住宅地上權等。德國對于該居住權的規(guī)定是一種具有一定時間的物權權利，為限定物權，但與所有權相差無幾。該居住權的取得可以適用通過新建的方式獲得，即為農民群眾提供宅基地，居住權人通過出資的方式獲得。對于在宅基地使用權基礎上設置居住權，鑒于我國農村的實際，對農村建設的重大意義，建議對居住權能暫時放開占有、使用權能，由于我國發(fā)展差異較大，因此，收益、處分權能需等待生產(chǎn)力的發(fā)展逐步徐徐放開，而具體實踐操作完全可以參照城市建設用地70年的時間規(guī)定。

5 結語

農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，多謀民生之利，多解民生之憂[11]?，F(xiàn)行農村宅基地使用權流轉制度已愈發(fā)不再適應目前的農村發(fā)展，積弊越來越明顯。黨的十八大、十八屆三中全會、十九大、中央一號文件、開展試點方案的實施等諸多政策和規(guī)定的出臺，制度改革已成為必然。由于其改革涉及面廣、人數(shù)之多，制度創(chuàng)新成為必然，而改革的重心工作就是切實維護好農村利益，實現(xiàn)利益最大化?？臻g權的構建與形成正是維護了農民群眾的利益，契合了制度改革的需要與要求。此外，我國農村發(fā)展的社會現(xiàn)實亦不允許對農村宅基地改革采取太過激進的做法，必須扎實工作，穩(wěn)步推進，而空間權的落地與實施也與當前農村宅基地制度改革相一致。

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