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中國歷史悠久，海岸線綿長，有關(guān)“海賊”“洋匪”等海盜的記載不絕于史。清軍入關(guān)后不久，即飽受活躍在東南沿海一帶海盜集團之苦。為鞏固政權(quán)，在前清200年中，清廷一直采取招降與軍事打擊相結(jié)合的戰(zhàn)略對付海盜。

一、17世紀(jì)至18世紀(jì)清廷實行“剿撫兼施，偏重于撫”戰(zhàn)略

自春秋戰(zhàn)國以來，“刑政相參”“德刑并用”的儒家治國思想，一直被歷代封建統(tǒng)治者奉為圭臬，并逐步演變成寬嚴(yán)相濟、恩威并舉、剿撫兼施等名目繁多的統(tǒng)治政策。清軍入關(guān)前，努爾哈赤、皇太極等人便已運用恩威并舉這一傳統(tǒng)政策，先后統(tǒng)一了滿洲各部和降服了漠南蒙古。

入關(guān)后，出于穩(wěn)定國內(nèi)政治局勢和鎮(zhèn)壓各地反清勢力的需要，順治帝對活躍于東南沿海一帶的海盜勢力采取“剿撫兼施，偏重于撫”的戰(zhàn)略，其后康熙、雍正、乾隆諸帝一直延續(xù)此方針。

總體來看，康熙二十四年(1685)后，隨著清廷對海盜勢力實行海禁、軍事進(jìn)攻、招安等多種手段，以及臺灣重新納入國家版圖，加之康熙、雍正、乾隆三帝勵精圖治，清廷百余年來對東南沿海水師、海防孜孜以求的建設(shè)，雖然關(guān)于海盜的記載仍不絕于官書，然東南沿海的海盜已縮減為局部的、分散的、小股的勢力，無法對清政府的統(tǒng)治構(gòu)成威脅，一時河清海晏、海波不揚，此種情況一直延續(xù)至乾隆末年。

清前期，為防范和打擊海盜勢力，清廷在東南沿海一線形成了以海島與海港為重點的多維海防線。一為外海海防線，以臺灣島與海南島為基點。臺灣島拱衛(wèi)東南沿海，可輻射至遼東；海南島位居南海，拱衛(wèi)兩廣南疆重地，并為進(jìn)入臺灣洋面第一層護(hù)衛(wèi)。清廷于這兩地分別設(shè)置瓊州水師鎮(zhèn)與臺灣水師鎮(zhèn)，駐扎有綠營水師重兵防護(hù)。二為近海島嶼海防線。在南至交廣、北延遼東，長達(dá)1.8萬多公里的海岸線上，清廷依次在兩廣的磠州和南澳島，福建的廈門、金門和海壇島，浙江的玉環(huán)島和舟山群島，江蘇的崇明島，山東的成山與劉公島，設(shè)立水師營，駐扎綠營水師，以拱衛(wèi)沿海各口岸。三為海口、海港海防線。清廷依靠重要的?？诔鞘?，如廣州、福州、溫州、寧波、杭州、乍浦、威海、登州等海港，設(shè)立水師鎮(zhèn)協(xié)，派駐綠營水師防御。四為八旗水師?？诤７谰€。清廷在沿海戰(zhàn)略位置重要的海岸城市，派駐八旗水師營，鞏固海疆。清八旗駐防水師營，南北并重。在北方，八旗水師分別駐扎于遼東半島的金州、旅順和天津大沽口等地，以拱衛(wèi)京畿海防；在南方，清廷則派駐八旗水師于乍浦、福州和廣州等地，以護(hù)衛(wèi)東南海疆。清廷這一系列的海防建設(shè)、布局，對打擊東南沿海的海盜勢力、遏制其東山再起起到了極其重要的作用。

康熙朝早期，東南沿海一帶仍有零星海盜活動，清廷雖對其抱有戒心，但由于海盜活動不足以威脅皇朝統(tǒng)治，加之康熙帝一生為政“尚寬”，力主“治國之道，莫要于寬舒”，*《清圣祖實錄》，卷259，康熙五十三年六月丙子條，北京，中華書局，1985。堅持“寬則得眾”，這在很大程度上決定了康熙朝推行“剿撫兼施，偏重于撫”的海盜戰(zhàn)略?？滴醯蹖１I推行招撫政策，亦源于對社會大局的遠(yuǎn)見卓識和準(zhǔn)確把握。他認(rèn)為海盜的產(chǎn)生是由于“苦無米糧，乃往來海洋，肆行劫掠……”，海盜“初時不過數(shù)人。或系窮民，或為水手，其力不能自備船只，亦無器械。因饑寒所迫，搶奪營伍及商賈之船只器械，漸次嘯聚……”，因而“……此防海之策，惟陸路守御為最要也……”。*《清圣祖實錄》，卷253， 康熙五十二年正月辛丑條。事實亦如此。在整個封建王朝時期，國內(nèi)海盜的產(chǎn)生也大多源于內(nèi)部政治經(jīng)濟問題，如果能夠整頓國內(nèi)吏治，振興國內(nèi)經(jīng)濟，安定民眾生活，這就從根源上杜絕了海盜的產(chǎn)生?；诖?，康熙五十一年(1712)二月，康熙帝宣布：“今海宇承平已久，戶口日繁，若按見在人丁，加征錢糧，實有不可。人丁雖增，地畝并未見廣。應(yīng)令直省督撫，將見今錢糧冊內(nèi)，有名丁數(shù)勿增勿減，永為定額，其自后所生人丁，不必征收錢糧，編審時，止將增出實數(shù)察明，另造清冊題報?！?《清圣祖實錄》，卷249，康熙五十一年二月壬午條。這就是歷史上著名的 “盛世滋生人丁，永不加賦”。同年十月，康熙帝再次宣布：“將天下地丁錢糧，自康熙五十年為始，三年之內(nèi)，全免一周，使率土黎庶，普被恩膏。除將直隸、奉天、浙江、福建、廣東、廣西、四川、云南、貴州，及山西、河南、陜西、甘肅、湖北、湖南，康熙五十年、五十一年地丁錢糧一概蠲免，歷年舊欠錢糧，一并免征外，所有江蘇、安徽、山東、江西四省，除漕項外，康熙五十二年應(yīng)征地畝銀，共八百八十二萬九千六百四十四兩有奇，俱著查明全免；其歷年舊欠銀二百四十八萬三千八百二十八兩有奇，亦并著免征，記三年之內(nèi)，總蠲免天下地畝人丁新征、舊欠，共銀三千二百六萬四千六百九十七兩有奇。各該督撫，務(wù)須實心奉行，體朕軫念民生至意?！?《清圣祖實錄》，卷251，康熙五十一年十月癸丑條。這兩項施惠于民的政策，直接體現(xiàn)了康熙 “尚寬”的治國思想，對海盜問題的解決產(chǎn)生了比較好的積極影響。

縱觀康熙年間，沿海雖有海盜作亂，但大都規(guī)模較小。例如，康熙朝后期，?？懿倘?、鄭盡心、陳顯五、孫森、陳君元、陳吉尾等不斷起事，聚眾劫掠商船，甚至與官兵發(fā)生沖突，搶奪船只器械，并進(jìn)攻沿海地區(qū)。康熙四十八年(1709)，兩廣總督趙弘燦也疏報：南澳鎮(zhèn)標(biāo)守備潘成龍等出海巡哨，遇海賊，潘成龍被殺，船只器械被奪。康熙四十九年(1710)，“錦州邊海之處有洋賊二百余人、上岸搶□”。同年八月二十五日，山東文登營副將報“有北來鳥船七只，泊成山頭外洋等處。二十六日，賊船移入棉花島，官兵攻打，又遁出外洋”。*《清圣祖實錄》，卷243，康熙四十九年九月辛亥條。康熙五十一年(1712)，清廷又聞“浙江等處海賊，沿途劫奪客商船只，殺傷官兵，直至盛京”。*《清圣祖實錄》，卷251，康熙五十一年九月丁巳條。從這些數(shù)據(jù)來看，雖然有點駭人聽聞，但與嘉慶時期的海盜活動相比，都屬于小股海盜，二者不可同日而語。面對無礙海防大局的小股海盜，康熙主要采取招撫政策，期望以最小的代價解決海盜問題?？滴跛氖?1704)，清廷“派內(nèi)閣學(xué)士刑部右侍郎常授前往廣東招撫?？?，招撫海賊賊首阿保等二百三十七名”。*《清圣祖實錄》，卷215，康熙四十三年正月辛酉條。康熙五十一年(1712)，皇帝又“命御史陳汝咸出洋招撫海賊陳尚義等”。*《清圣祖實錄》，卷252， 康熙五十一年十二月丙寅條。

雍正、乾隆二朝基本繼承了康熙帝“尚寬”的為政方針和招撫海盜戰(zhàn)略。在政治上，雍正、乾隆二帝革新吏治，懲治官場腐敗貪污之風(fēng)，與民休息，以圖從根本上解決海盜問題。雍正二年(1724)，清廷下令實行“攤丁入畝”，將丁稅平攤?cè)胪恋刭x稅之中，按地畝多少繳納賦稅。從賦稅制度上講，“攤丁入畝”政策相比康熙朝的“盛世滋生之丁，永不加賦”政策更進(jìn)一步，是封建社會賦稅制度劃時代的變革。它減輕了廣大人民的丁稅負(fù)擔(dān)和人身束縛，使歷代的編戶制度逐漸失去存在意義。乾隆三十七年(1772)，乾隆帝飭令“永行停止”編審丁戶。丁稅以及編審丁戶的取消，使得延續(xù)約兩千年之久的丁稅壽終正寢，這意味著國家對百姓盤剝的減輕、社會的進(jìn)步和人口流動的增強，農(nóng)民對封建國家的人身依附大大削弱，客觀上有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展和降低百姓下海為盜的幾率。

翻閱典籍，雍正朝史籍中關(guān)于海盜的記載亦不多。經(jīng)過康熙朝的休養(yǎng)生息，政治安定、經(jīng)濟繁榮，百姓安居樂業(yè)，綠營、八旗水師力量大為增強，海盜事件自然逐漸減少。雍正帝在實施招撫政策的同時，大力加強海防建設(shè)，在沿江沿海地帶設(shè)置眾多八旗水師營，修筑大量的海防設(shè)施，增強防御海盜力量。雍正三年(1725)，清廷以天津衛(wèi)京師重鎮(zhèn)設(shè)立天津水師營；雍正五年(1727)二月，由于江寧控江連海，地處緊要，清廷于此設(shè)立江寧水師營；雍正六年(1728)四月，清廷因乍浦“實為江浙兩省海道咽喉”，設(shè)立乍浦水師營；同年，經(jīng)福州將軍、福建總督高其倬偕同阿爾賽奏請，又在福州三江口建立福州八旗水師營。經(jīng)過數(shù)年努力，一條橫貫?zāi)媳钡陌似焖畮煼烙€基本形成，與陸地上的綠營相為表里，進(jìn)一步加強了清軍的海防力量。

乾隆朝初期，乾隆皇帝“承憲皇嚴(yán)肅之后，皆以寬大為政；罷開墾，停捐納，重農(nóng)桑，汰僧尼之詔累下，萬民歡悅，頌聲如雷……政通人和，名臣云集……故為一代極盛之時也”*李治亭：《清康乾盛世》，414頁，南京，江蘇教育出版社，2005。。在防御海盜方面，乾隆帝也加大投入，調(diào)整軍隊建設(shè)和地方部署，盛世之下，海盜問題幾乎銷聲匿跡。

但自乾隆朝后期起，海盜勢力開始抬頭。18世紀(jì)末，“康乾盛世”已開始出現(xiàn)頹勢。1787～1788年的臺灣林爽文起義、1795～1804年的白蓮教起義、1802～1803年的廣東天地會起義，使清廷疲于奔命。與此同時，福建、廣東一帶，由于連年的自然災(zāi)害，逼迫東南沿海百姓結(jié)伴下海為盜以解決生計。乾隆五十二年(1787)，溫亞常先后在越南糾約伙眾到內(nèi)地洋面行劫。當(dāng)時，在閩浙一帶，主要活躍著以莊有梅為首的鳳尾土盜、林亞山為首的水灣土盜、蔣文武為首的竹黃土盜等。兩廣地帶，海疆遼闊，島嶼眾多，沿海破產(chǎn)失業(yè)的漁民、水手多下海為匪，藍(lán)鼎元就曾指出“在洋之盜，十犯九廣”*賀長齡等編：《皇朝經(jīng)世文編》(下)，2104頁，北京，中華書局，1992。。

據(jù)南?？h參與防匪抗匪、歲貢生出身的朱程萬《已巳平寇》記載，廣東匪幫主要有：郭婆帶一股，“領(lǐng)船百余，號眾萬余人”；張保、鄭一余部，“領(lǐng)船二百余號，眾二萬余人”；梁保一股，“船差少，附于張?！保涣碛袇侵?、李相清、烏石二等海盜，這些海盜“俱擾中外商民”。*朱程萬：《已巳平寇》，載鄭夢玉修：《南?？h志》，卷14。轉(zhuǎn)載于劉平：《論嘉慶年間廣東海盜的聯(lián)合與演變》，《江蘇教育學(xué)院學(xué)報》1998(3)，105～111頁。乾隆五十五年(1790)至嘉慶七年(1802)，每年春夏兩季，成群結(jié)隊的海盜從中越邊境的據(jù)點傾巢出動，直撲中國東南沿海一帶海域搶劫。*參見何瑜：《十八世紀(jì)清代海疆研究》，173頁，中國人民大學(xué)1995年博士學(xué)位論文。

面對不斷惡化的海疆局勢，乾隆帝晚年逐漸強化了剿捕政策，要求地方政府加大巡查和打擊力度，力圖剿滅海盜。但是，終乾隆一朝，清廷軍事剿滅海盜的力度都不大、效果亦不好，招撫始終成為清廷對待海盜的首選，軍事打擊則為輔助手段。

二、嘉慶年間清廷“剿撫兼施，偏重于剿”戰(zhàn)略

清軍入關(guān)一個半世紀(jì)以來，清廷一直對海盜采取的“剿撫兼施，偏重于撫”戰(zhàn)略，至嘉慶年間終于發(fā)生改變。面對以蔡牽為首的海盜勢力蔓延之勢，清廷不得不一改之前的招撫為主戰(zhàn)略，采取“剿撫兼施，偏重于剿”的戰(zhàn)略，以打擊勢力強大的海盜。其中，蔡牽集團勢力的發(fā)展，對清廷該戰(zhàn)略出臺有著直接的影響。

如上所述，乾隆朝后期，東南沿海海盜活動風(fēng)起云涌，有著深刻的歷史根源?？登觊g，國家形勢總體安定，百姓安居樂業(yè)，東南地區(qū)工商業(yè)經(jīng)濟日趨繁榮，海外貿(mào)易飛速發(fā)展。程含章在《上百制軍籌辦海匪書》中說：“百數(shù)十年休養(yǎng)生息，民物滋豐，諸蕃來朝，貨貝云集，魚鹽蜃蛤之利甲于天下，洵海上之樂土也”*《上百制軍籌辦海匪書》，見《皇朝經(jīng)世文編》卷85，《兵政》16，《海防》下。。這方“樂土”吸引著興販逐利之人紛至沓來，亦使得沿海百姓下海為盜的可能性大大降低。

乾隆末年，吏治腐敗、武備廢弛，東南沿海各省土地兼并嚴(yán)重，苛捐雜稅繁重，失地農(nóng)民增多，民不聊生，閩、粵、蘇、浙等省不少農(nóng)民、漁戶、小手工業(yè)者不得不下海為盜。官逼民反，多地爆發(fā)的農(nóng)民起義亦讓清廷疲于奔命，尤其當(dāng)時橫貫?zāi)戏綌?shù)省的白蓮教大起義更是耗費清廷大量國庫存銀，并進(jìn)一步加重了社會矛盾和百姓負(fù)擔(dān)，使得東南沿海一帶海盜活動日益猖獗，加之18世紀(jì)末期連綿不斷的自然災(zāi)害，無疑讓沿海農(nóng)民生活雪上加霜。*參見鄭廣南：《中國海盜史》，298頁，廣州，華東理工大學(xué)出版社，1998。

乾隆五十四年(1789)，安南爆發(fā)西山農(nóng)民起義，阮光平父子掌握了安南政權(quán)，因連年戰(zhàn)爭，安南國庫空虛、財政困難，阮氏父子在中國人陳天保的慫恿下，召集閩、粵等省的海盜，授予官爵、給予武器，鼓勵其出洋搶掠，所獲充實安南國庫，安南由此成為東南沿海海盜勢力藏身、銷贓的大本營，助長了海盜之風(fēng)，張保、鄭一、蔡牽、朱等海盜首領(lǐng)云集于此。*蕭一山：《清代通史》(二), 336頁，北京，中華書局，1986。

當(dāng)時，廣東艇匪主要有：黑旗幫郭婆帶，“領(lǐng)船百余，號眾萬余人”；紅旗幫張保、鄭一余部，“領(lǐng)船二百余號，眾二萬余人”；白旗幫梁保，“船差少，附于張保”；藍(lán)旗幫烏石而；另有吳知青、李相清等海盜，其中黑旗幫、紅旗幫實力最強，這些海盜“俱擾中外商民”。*鄭廣南：《中國海盜史》，301頁。閩浙一帶也有數(shù)十個“土盜”集團，著名的海盜頭目如侯齊添、朱、林枝發(fā)等，侯齊添乃是水澳幫頭目，朱則為閩浙“土盜”鳳尾幫頭目，林枝發(fā)為廣東艇匪的頭目之一，蔡牽最早是水澳幫下的小頭目，后來他殺死了侯齊添，成為東南沿海最大的海盜頭目，經(jīng)過幾年的時間，其勢力在嘉慶十年(1805)左右達(dá)到頂峰。

乾隆五十九年(1794)，蔡牽集團開始在東南沿海四省活動，直至嘉慶十四年(1809)被閩、粵、浙、蘇四省水師聯(lián)合絞殺，時間長達(dá)15年。蔡牽集團，其活動范圍南起安南海域，北至吳淞一帶，縱貫東南沿海，它的主要活動區(qū)域為閩、浙洋面及臺灣地區(qū)。為此，清廷出動了粵、閩、浙、蘇4省綠營水師，并以浙江綠營外海水師為主力、以閩省綠營水師為輔，組成海上剿捕水師編隊，不遺余力地剿殺蔡牽集團。

嘉慶十年前(1805)，由于蔡牽集團還處于發(fā)展時期，加之此時廣東的艇匪、閩浙的朱集團、侯齊添的水澳幫，還有數(shù)十個不知名的小海盜團伙在閩浙一帶游竄搶劫，因而蔡牽幫并沒有引起清廷足夠的重視。不過，清廷還是制定出專門針對蔡牽集團的剿捕方針：誘令上岸，斷其補給、歸路，以海岸防堵為主、海戰(zhàn)為輔的思想，伺機殲之于陸地。這一時期，江、浙、閩、粵4省水師并沒有形成合力，僅是各省水師單獨組隊追剿蔡牽幫船。

嘉慶帝給閩、粵、浙、江4省督撫下旨，要求他們在所轄口岸嚴(yán)密查訪，斷絕海盜的水米來源，使其不戰(zhàn)而自斃。清廷認(rèn)為，在岸上查禁海盜所需要的米、淡水、火藥等物資，遠(yuǎn)比在海面上緝捕、殺傷海盜更為有效。嘉慶帝指出：

各省瀕海地方，洋盜嘯聚竄援，總由內(nèi)地匪徒暗中接濟水米，始得在洋存活，而米尤為賊船所少，聞蔡牽不惜重價向內(nèi)地民人私賣米石，是以奸民趨之若鶩，即經(jīng)降旨諭令各該督撫，督率所屬，妥密查禁，如果地方文武均能實力奉行使各口岸一無透漏，則洋匪等口食無資，立形坐困，可不攻而自斃?！菑洷I之法，全在查禁口岸，輯盜米石，較之緝捕尤為緊要。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第1冊，350～351頁，北京，全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心影印，2004。

嘉慶十年(1805)前，江、浙兩省綠營水師剿捕蔡牽集團，加上閩、粵兩省水師，均各自為戰(zhàn)，蔡牽幫船一旦進(jìn)入浙洋，浙江提督便率水師追剿，即便是閩浙兩省水師合幫追剿，也是在海上相遇臨時組成的編隊，非有意而為之。如嘉慶七年(1802)五月二十五日，蔡牽攻打廈門附近的大、小擔(dān)炮臺，得手后隨即逃入浙洋，閩浙總督玉德便下令浙江提督率領(lǐng)浙江溫州、定海、黃巖三鎮(zhèn)水師向南追剿，并令福建省海壇鎮(zhèn)、閩安協(xié)水師營在閩浙交界洋面堵截。*季士家：《蔡牽攻打大小擔(dān)清軍炮臺史料》，載《歷史檔案》，1986(3)，17～23、66頁。

嘉慶七年至十年(1802～1805)，蔡牽集團接連在東南海疆采取了幾次重要的軍事行動，這些行動極大地震撼了清廷，逐步改變了其輕視蔡牽集團的看法，同時促使清廷逐步確立了“剿撫兼施，偏重于剿”的剿滅海盜戰(zhàn)略。

嘉慶七年(1802)五月初一日夜，蔡牽一改之前被動挨打的態(tài)勢，率領(lǐng)30多艘船只、500多名海盜，連夜抵達(dá)廈門海域，一舉攻克了廈門門戶大擔(dān)、小擔(dān)島炮臺。福建水師提督聞知大、小擔(dān)島被劫后，派水師參將李得勝駕船追捕，同時飭調(diào)金門鎮(zhèn)何定江、護(hù)海壇鎮(zhèn)羅江太等各督戰(zhàn)船追趕，并飛咨浙江巡撫阮元，請定海、溫州、黃巖3鎮(zhèn)水師在浙江洋面堵截。

在此之前，蔡牽雖然活躍于東南海疆，但一直被清水師追剿，從未主動進(jìn)攻過清軍，尤其是進(jìn)攻號稱實力最強的福建水師提督駐地廈門，可謂是“虎口拔牙”。這一行動深深刺痛了清廷。嘉慶帝大怒，下令將水師提標(biāo)參將李得勝及水師提標(biāo)左營、后營守備一一革職，當(dāng)夜值班的外委葉金標(biāo)于廈門海口枷號3個月，然后發(fā)配邊疆充軍，當(dāng)夜應(yīng)值班的40名弁兵，一律杖100、革除兵籍，并枷號廈門?？?個月，福建水師提督倪定得、陸路提督顏鳴漢均被兵部撤職查辦。

當(dāng)清廷還震愕于蔡牽集團進(jìn)攻大、小擔(dān)炮臺的消息時，蔡牽再次給了清廷一記重拳。嘉慶九年(1804)，浙江綠營水師傳來噩耗，溫州鎮(zhèn)水師總兵胡振聲因追捕海盜，被蔡牽幫擊斃于洋面，尸骨無存。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，3-166-8959-7號，“追剿蔡牽”；3-166-8959-15號，“查明蔡牽幫內(nèi)情形”。胡振聲為浙江水師溫州鎮(zhèn)總兵，正二品官銜，且是浙江水師中追剿海盜極為認(rèn)真、得力之干將，他的死給清廷以沉重打擊。清廷此時開始真正重視蔡牽集團，下令閩、浙兩省外海水師合幫，并以浙江提督李長庚為水師總統(tǒng)，限令6個月內(nèi)將蔡牽捉拿到案。

但令清廷真正感到驚恐的是蔡牽進(jìn)攻臺灣。嘉慶十年(1805)十一月，在福建三沙洋面，蔡牽約朱一同攻取臺灣，勝利后分割臺灣，為其所拒。于是蔡牽幫船120余艘于十一月初抵達(dá)臺灣北部的滬尾港，至嘉慶十一年三月蔡牽幫逃回內(nèi)陸，其在臺時間長達(dá)5個月。

蔡牽集團搶占臺灣的目的明確，借本幫主力軍以府城為中心、先北后南占領(lǐng)臺灣，并聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)馗髯迦罕娨黄鸶吲e大旗，將臺灣清軍一舉殲滅，建立起自己的政權(quán)。蔡牽抵臺后，執(zhí)行了這一以奪取府城為核心的戰(zhàn)略，并在初期取得了輝煌的戰(zhàn)果，其幫眾先后奪取了滬尾、鳳山、嘉義等要地，臺灣民眾附和起義者達(dá)數(shù)萬人，他還為幫目加官封號，自稱“鎮(zhèn)海王”，建立起農(nóng)民政權(quán)，令清廷大為震驚。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第4冊，1590～1592頁，北京，全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心影印，2004。

蔡牽在臺灣稱王封爵，完全站到了清廷對立面，深深地刺痛了嘉慶帝。嘉慶帝在給閩浙總督玉德的上諭中稱：

從前邪匪滋擾，均不過自稱掌柜及偽元帥偽總管之類。今蔡逆一犯，膽敢公然豎旗稱王，是其叛逆顯著，罪惡較之邪匪更甚，不可一日稽誅。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第4冊，965～967頁。

至此，嘉慶帝認(rèn)為，蔡牽集團必須盡快剿滅，因為其已不單單是一個海盜頭目了，他竟然攻城略地、稱王封號，圖謀“叛逆”，這是對清統(tǒng)治地位的挑戰(zhàn)，“不可一日稽誅”。

由此，清廷也立定軍事剿除蔡牽海盜集團的決心，延續(xù)了一百多年的“剿撫兼施，偏重于撫”戰(zhàn)略，至此正式改為“剿撫兼施，偏重于剿”戰(zhàn)略。嘉慶帝責(zé)令浙江、江蘇、福建、廣東4省督撫，尤其是浙江提督李長庚為首的水師編隊，擇日剿除蔡牽集團，務(wù)必連根拔除，不留后患。根據(jù)嘉慶帝的諭旨，浙江、江蘇等省文武大員在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)、兵力部署上，重新作出部署，其目標(biāo)直指蔡牽本幫船隊。

此戰(zhàn)略出臺并非一蹴而就。嘉慶初年，清廷令浙江省綠營水師專心剿除蔡牽集團。至嘉慶九年(1804)，溫州鎮(zhèn)總兵胡振聲在浙江浮鷹洋面遇害后不久，清廷始決定集中閩、浙兩省的水師精銳，在海上專門追剿蔡牽集團，并令江蘇綠營水師在江、浙交界洋面予以阻截。隨后，閩浙總督玉德也上奏，請嘉慶帝下旨將閩、浙兩省水師合幫追剿蔡牽，集中優(yōu)勢兵力，持續(xù)、主動、全力進(jìn)攻蔡牽集團。閩浙總督玉德、浙江巡撫阮元的戰(zhàn)略設(shè)想如下：閩、浙兩省綠營水師調(diào)集浙江溫州鎮(zhèn)、福建海壇鎮(zhèn)兩水師鎮(zhèn)為骨干組成一支海上編隊，令浙江提督李長庚任這支混合編隊總統(tǒng)，分為左、右兩翼，集中60艘水師戰(zhàn)船，限期6個月內(nèi)拿獲蔡牽。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“追剿蔡牽”，第3-166-8959-7號。李長庚雖為這支編隊的總統(tǒng)，實則為浙江、福建兩省綠營水師的最高統(tǒng)帥，他視剿捕海盜的軍情需要，有權(quán)調(diào)動浙江、福建兩省所有外海綠營水師參與戰(zhàn)斗，這標(biāo)志著清廷對蔡牽集團的戰(zhàn)略方針發(fā)生了重大變化，由第一階段被動防御、各自為戰(zhàn)的方針，開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極進(jìn)攻戰(zhàn)略，集中優(yōu)勢兵力、專門進(jìn)攻蔡牽集團，暫時放任其它海盜集團發(fā)展。

清廷采取的這一方針，可以概括為“集中精銳、專注一路”八個字。在閩浙總督玉德、浙江巡撫阮元給嘉慶帝的上奏中，對此戰(zhàn)略方針有詳細(xì)地說明。阮元指出，蔡牽伙眾，在閩浙洋面來往搶劫，已經(jīng)長達(dá)10年，但水師在海上搜捕迄今卻一無所獲。這固然是因為蔡牽“性多狡獝”，多年來其率幫船東竄西逃，令水師難以捕捉其蹤跡。不過，水師將弁對蔡牽幫眾亦心存畏懼，觀望拖延心理嚴(yán)重，不肯真心實意出力剿捕，也是重要原因。如蔡牽幫船由臺灣行劫回閩省海域，當(dāng)時閩浙總督玉德令閩省海壇鎮(zhèn)水師在崇武湄洲一帶洋面截拿蔡牽幫船，令浙省溫州鎮(zhèn)水師在閩浙分界竿塘一帶洋面堵截。但當(dāng)蔡牽幫船來到崇武一帶后，閩省水師竟任其往北逃竄，根本不敢與其正面交鋒，而浙江水師亦僅以“聞蔡牽過境之信后尾追”一詞，上報督撫，敷衍搪塞，并不是真心實意追捕蔡牽幫眾。

阮元建議，蔡牽實力日益壯大，請嘉慶帝下旨專門派遣一提督總統(tǒng)各省水師，再從浙江、福建兩省分派總兵2員，選配精銳、干練的弁兵，令其聽從提督調(diào)遣，不分閩省、浙省，一體查拿蔡牽幫船，務(wù)求捕獲蔡牽本人。

阮元說，考查沿海各提督、總兵，真正熟悉水師、緝捕海盜認(rèn)真負(fù)責(zé)之人，惟有浙江提督李長庚一人而已，且李長庚也一向為蔡牽幫眾所畏懼害怕。請嘉慶帝即刻下旨，令李長庚統(tǒng)帶浙江水師戰(zhàn)船20艘、溫州鎮(zhèn)水師戰(zhàn)船20艘、福建海壇鎮(zhèn)戰(zhàn)船20艘，以溫州鎮(zhèn)為左翼、海壇鎮(zhèn)為右翼，組成一支混合水師編隊，福建、浙江兩省總兵以下將弁全聽李長庚調(diào)遣分派，其船只炮械，足額配給應(yīng)用。這支水師編隊，兵額約4000名，限令提督李長庚自嘉慶九年八月起、至十年二月底止，為期6個月，將蔡牽本人捉拿歸案。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“玉德等籌議勒限嚴(yán)拿蔡牽”，第3-166-8959-3號。

福建海壇鎮(zhèn)、浙江溫州鎮(zhèn)水師原有汛地，仍令該鎮(zhèn)剩余將弁帶船在本汛地巡防。另外，浙江定海、黃巖2鎮(zhèn)水師，領(lǐng)本鎮(zhèn)水師戰(zhàn)船、兵丁在各自汛界巡查，福建金門、福寧2鎮(zhèn)亦仍在本鎮(zhèn)汛界巡緝。一旦李長庚率領(lǐng)水師編隊過境追剿蔡牽幫船，各鎮(zhèn)水師將備聽其調(diào)遣，全力助其堵截尾追。

自從嘉慶十年(1805)底蔡牽集團進(jìn)攻臺灣后，清廷制定出集中重兵、優(yōu)先剿滅蔡牽集團的剿捕方針。為了更好地貫徹這一方針，清廷在人事、兵力配置、后勤保障方面還采取了一系列措施。

是年，為更好指揮江、浙等省水師，剛剛就任福建水師提督的李長庚被調(diào)回浙江，重任浙江水陸提督一職，全權(quán)指揮浙江、福建兩省的綠營水師剿滅蔡牽。與此同時，清廷對浙、閩兩省水師總兵官進(jìn)行大調(diào)整，李長庚的老部下邱良功、王得祿、許松年等分別被委以重任，邱良功被任命為臺灣鎮(zhèn)澎湖協(xié)副將、王得祿被任命為福建南澳鎮(zhèn)水師總兵，許松年為金門鎮(zhèn)總兵，此外任命李景曾為溫州鎮(zhèn)總兵、羅江太為定海鎮(zhèn)總兵、黃飛鵬為黃巖鎮(zhèn)總兵。這些總兵都曾追隨李長庚追剿蔡牽，其指揮起來更能得心應(yīng)手。

嘉慶十一年(1806)，嘉慶帝以閩浙總督玉德玩忽職守、不認(rèn)真執(zhí)行其指令為由，將玉德撤職查辦，令兩江總督阿林保就任閩浙總督、張師誠任福建巡撫，調(diào)鐵保任兩江總督。

李長庚復(fù)任浙江提督后，忠實地執(zhí)行嘉慶帝下達(dá)殲滅蔡牽集團的諭旨，并把主要作戰(zhàn)對象對準(zhǔn)蔡牽舟師，對廣東、福建、浙江本幫土盜則暫時置之不理，緊咬其船隊不放。李長庚為人認(rèn)真負(fù)責(zé)、作戰(zhàn)勇猛，辦事盡職盡責(zé)，他督飭兩省水師編隊不遺余力、不間歇地追捕蔡牽幫船。從嘉慶九年(1804)六月至十二年(1807)八月，在三年多的時間里，李長庚統(tǒng)領(lǐng)的水師編隊在海上一路緊追蔡牽本幫船隊，不給其以喘息之機，致其物資補給漸趨困難。

與此同時，清廷加強水師力量。嘉慶十年(1805)后，李長庚的混合舟師，實力也不斷得到加強。清廷給予李長庚專權(quán)，原定的半年之期被撤銷。李長庚剿殺蔡牽的水師編隊本為海壇、溫州2鎮(zhèn)，后又將福建金門鎮(zhèn)、浙江定海和黃巖3鎮(zhèn)加入進(jìn)來，形成5鎮(zhèn)一起追捕蔡牽的態(tài)勢，其編隊常年保持80艘戰(zhàn)船的規(guī)模，最多時高達(dá)100艘。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第2冊，744頁，北京，全國圖書館文獻(xiàn)縮微復(fù)制中心影印，2004。李長庚統(tǒng)領(lǐng)的水師編隊，其戰(zhàn)船、軍餉等后勤保障水平不斷得到提高。清廷指令浙江、江蘇、福建等省給予這支舟師以特殊待遇。本年，福建、浙江兩省共同出資修造戰(zhàn)船，以加強臺灣防務(wù)，特意為其定造大同安船30艘，但旋即將要造成的16艘?guī)煷紦芙o李長庚統(tǒng)領(lǐng)，以盡快抓捕蔡牽到案。閩浙總督玉德說：

代臺灣添造大同安船三十只，派委文武大員趕緊監(jiān)造，已造竣十六只，當(dāng)即會同撫臣李殿圖親往海臺驗看，俱皆堅固合式，其成三十船內(nèi)，應(yīng)配紅衣劈山大小炮門二百四十門，亦經(jīng)委員鑄成一半，臣與撫臣逐一演放，均堪適用，專放配十六船之內(nèi)。此項船只，原為臺灣緝匪添設(shè)，今蔡逆竄往浙省北洋，……歸李長庚幫內(nèi)。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“緝捕洋匪”，第3-166-8960-11號。

又據(jù)清水師多年追剿蔡牽集團的經(jīng)驗，李長庚發(fā)現(xiàn)蔡牽多次能夠從清軍手中輕松逃逸，主要原因是其座船高大堅固、快捷靈活。蔡牽本幫盜船，最多時約30多艘，都是樑頭高達(dá)兩三丈的橫洋船，異常堅固。而江浙等省的外海水師戰(zhàn)船，多為廣東米艇、福建同安梭船。水師戰(zhàn)船與蔡牽座船相比，船身矮小，船高低于蔡牽之船達(dá)六七尺(2米)之多，只能仰攻。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“籌議海氛剿除首逆”，第3-166-8964-25號。因而即便是水師船只團團圍住蔡牽座船，蔡牽最終也能恃其船高體大，從容逃走。為了對付蔡牽本幫座船，浙江、福建兩省特意在廈門雇募高大堅固的橫洋船40只，其中有樑頭高達(dá)2丈6尺左右的大船20余艘，其余的樑頭為1.8丈～2.2丈不等，其船足以與蔡牽本幫船抵?jǐn)常}浙督撫選派水師兵丁3000名，歸李長庚統(tǒng)帶。為了進(jìn)一步激發(fā)清水師兵丁的士氣，清廷決定將其軍餉提高為每日4分銀，口糧由清廷提供，且一次發(fā)給4個月而不是原來的3個月。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“雇備大船四十只”，第3-166-8967-1號。

經(jīng)過此一系列的措施，蔡牽集團的勢力遭受到沉重打擊，加之清水師加強沿海封鎖，又加劇了其后勤補給，處境日益困難。

嘉慶十二年(1807)上半年，蔡牽在廣東洋面與李長庚部展開一次大決戰(zhàn)，不幸又被李長庚打得大敗。蔡牽幫船從閩省入粵時，共有船只28只，續(xù)有附合艇匪船4只，共32只，經(jīng)過李長庚的追捕，現(xiàn)在僅存船5只往南竄逃，*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“追剿蔡牽被傷情形”，第3-166-8967-31號。再也無力對抗閩浙合幫舟師了，只能在洋面上東躲西藏。同年十二月二十四日，李長庚與蔡牽再次在廣東肇慶黑水外洋展開激戰(zhàn)，此役蔡牽船隊拼盡全力擺脫了清水師圍捕，李長庚被擊斃，但蔡牽船上物資供應(yīng)極端匱乏，不得不逃入安南海域，暫避水師的追捕，其覆沒亦在所難免。

嘉慶十四年(1809)八月十七日，蔡牽船隊與閩浙水師在浙江漁山外洋相遇，再次展開激戰(zhàn)，由于多年被清水師追剿、打擊，蔡牽船隊補給極其困難，最終被打敗，蔡牽自知難以脫身，自沉大海而死，縱橫海上15年的蔡牽集團被清水師剿殺。其后，在清軍持續(xù)、嚴(yán)酷的軍事打擊下，廣東、福建余存的海盜集團被一一剿滅。自明末以來活躍于東南沿海一帶的海盜勢力，至此一蹶不振。