李小紅

行政復議和行政訴訟作為重要的依法行政監(jiān)督制約機制，一內(nèi)一外，互相配合，是提升政府依法行政能力的重要保障機制。其中，行政訴訟是來自行政機關外部的司法機關對行政的監(jiān)督機制，對依法行政有更大的推進價值。

近年來，江蘇的行政訴訟狀況發(fā)生了較大變化，表現(xiàn)為：一是案件增量漸趨穩(wěn)定。相較于2015年行政訴訟受案量的“井噴”，2016年全省法院受理一審行政案件有13617件，同比下降9.64%；2017年有15025件，同比增長10.34%。二是案件管轄漸趨集中。為了更加公正、高效地處理行政案件，江蘇對行政案件集中管轄問題不斷探索。如2016年4月起，徐州市除環(huán)境資源類一審案件由該市鼓樓區(qū)、新沂市、沛縣人民法院集中管轄外，其他一審行政訴訟案件均由徐州鐵路運輸法院集中管轄。隨著行政訴訟管轄格局的重大變化，行政訴訟工作效率也有了較大提升，當事人對司法裁判的認同度加大，服判息訴率、原告撤案率不斷提高，行政爭議得到有效化解。三是案件種類漸趨多元。2015年后，除傳統(tǒng)的勞保、城建、工商等案件類型外，行政案件的種類漸趨多元化。為了發(fā)揮行政訴訟審判工作對法治江蘇建設的更大推動力，應不斷優(yōu)化行政訴訟機制，以提升政府依法行政能力。

通過轉(zhuǎn)變審判理念強化司法監(jiān)督的價值

修訂后的《行政訴訟法》將立法目的由過去的“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權(quán)”變更為“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)”，這使行政訴訟的司法監(jiān)督的價值更加明確。為強化這一價值，必須轉(zhuǎn)變審判理念，精準定位審判機關職能，發(fā)揮行政審判作用。

以公正裁判為底線推動訴訟協(xié)調(diào)。處理行政訴訟案件過程中，協(xié)調(diào)溝通在所難免，行政審判應妥當處理好案件能動協(xié)調(diào)和案件公正裁判的關系。協(xié)調(diào)案件應當遵循合法、公正、公開原則，不應持配合行政機關處理行政事務的心態(tài)處理訴訟事務，對確實無必要協(xié)調(diào)或難以協(xié)調(diào)的，應當依法及時作出裁判，確定當事人權(quán)利義務。

以依法裁判為形式支持行政改革。司法權(quán)通過行政訴訟機制監(jiān)督行政權(quán)，一方面使行政權(quán)的行使不突破邊界，另一方面基于對合理性審查的克制，給予了行政權(quán)能動實施的空間。法院作為審判機關，承擔職責的正確方式只能是以法律為準繩、以事實為依據(jù)推進審判。對行政機關為推進行政管理體制改革而采取的各種措施、方式，法院應本著“法無授權(quán)不可為”的基本原則，穩(wěn)妥、審慎考量各種改革舉措是否違反法律基本原則，是否具備明確的制度依據(jù)。對行政機關合理合法的改革舉措，應不為輿論左右，明確判決支持，助力法治政府建設；對行政機關過于冒進、突破法律底線的改革舉措，則應加大司法審查力度，嚴格履行司法監(jiān)督職責，通過裁判予以矯正。如果在審判過程中發(fā)現(xiàn)制度本身不合時宜、不利于法治政府的轉(zhuǎn)型，作為審判機關、特別是省一級審判機關，應通過合法的途徑推進法律完善，而不應通過司法解釋、會議紀要等方式變相改變法律。

通過推進程序創(chuàng)新優(yōu)化司法監(jiān)督的條件

訴訟程序?qū)τ谔嵘痉▽嵭в兄匾饬x，管轄作為重要的行政訴訟程序，直接影響司法能否真正獨立，能否對行政起到制度期望的監(jiān)督價值。江蘇對行政訴訟管轄多年來保持著制度創(chuàng)新的主動性，特別是2016年以來，隨著集中管轄一審行政訴訟案件，江蘇行政訴訟管轄格局更趨合理，行政訴訟工作整體效能大為提升，行政訴訟立案、審理、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的工作都有了較大改進。以管轄為引領的訴訟制度改革，優(yōu)化了司法監(jiān)督的條件，司法機關應充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，提升司法監(jiān)督的能力。

強化集中管轄的隔離優(yōu)勢，自覺與行政主體保持距離。行政案件集中管轄，使審判區(qū)與行政區(qū)分離，有利于司法權(quán)與行政權(quán)關系格局的改變，可以較好地阻截行政機關利用行政權(quán)對審判活動進行干預，去除其訴訟的“主場”優(yōu)勢。但考慮到訴訟當事人的訴訟成本以及法律關于訴訟管轄制度的基本原則，集中管轄、異地管轄只是相對的，拒絕干預的根本還在于審判機關，特別是審判人員的行業(yè)與職業(yè)自律。集中管轄雖然分離了行政區(qū)與審判區(qū)，但集中了審判者，使訴訟參與者“找關系”的成本更低。事實上，長期代理行政訴訟的代理律師，維系與長期在一個法院從事行政審判工作的法官之間的關系成本，遠低于維系與分散在各個法院中的法官的關系成本，同樣的成本推理也適用于作為訴訟一方當事人的行政機關?；诖?，實施集中管轄后，審判機關應盡可能與行政機關保持距離，減少可能影響行政訴訟公正裁判的接觸，以強化集中管轄的隔離優(yōu)勢。

發(fā)揮集中管轄的統(tǒng)一優(yōu)勢，通過多個案件同一裁判的持續(xù)推動力，間接推動依法行政。集中管轄很大程度上能解決同案同判問題，但集中管轄不會自然帶來同案同判，法院要在統(tǒng)一裁判標準上下功夫，發(fā)揮集中管轄的統(tǒng)一優(yōu)勢。如南京鐵路運輸法院通過改革內(nèi)部管理模式，按行政機關管理的領域和性質(zhì)，對4個行政法庭進行了專業(yè)分工，每個法庭負責審理幾類行政機關的案件，這樣的組織模式，有利于審判的專業(yè)化和裁判尺度的統(tǒng)一，進而推動行政執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

通過改變互動方式優(yōu)化司法監(jiān)督的模式

在行政案件處理過程中，司法機關不可避免會與行政機關進行互動，多元互動使行政工作法治化水平不斷提升。實踐中，法院可通過行政機關、法院行政審判聯(lián)席會議定期通報行政審判工作情況，向地方黨委、政府報送行政審判年度報告，對行政執(zhí)法工作提出意見建議，同時也可利用法院網(wǎng)站、微博、微信等自媒體平臺發(fā)布法院審判信息。檢察院則多通過發(fā)送行政非訴執(zhí)行監(jiān)督檢察建議等途徑將行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的問題告知行政機關，推動依法行政。為了更好地通過行政訴訟實現(xiàn)對行政工作的促進，司法機關在與行政機關互動時應注意以下方面。

基于各自不同的職能定位進行互動。審判機關與法律監(jiān)督機關職責不同，與行政機關的互動方式也不盡相同。對于審判機關來說，最為恰當?shù)姆绞绞峭ㄟ^裁判間接推動行政工作，這是司法權(quán)和行政權(quán)最為合理的一種權(quán)力交互模式；而檢察機關則可更為積極主動地不斷優(yōu)化法律監(jiān)督方法，以專業(yè)力量直接引導、推動行政機關依法行政。

優(yōu)化法官群體推進行政工作的參與方式。法官作為行政訴訟的裁判者，發(fā)揮其專業(yè)能力、職業(yè)經(jīng)驗，對推動行政工作法治化非常重要，也更有實效。實踐中，為深化司法機關與行政機關聯(lián)動機制，司法機關或與行政機關共同召開專題研討、聯(lián)合調(diào)研，或應邀為行政機關進行培訓授課。據(jù)統(tǒng)計，南京市中級人民法院2017年開展專題研討、聯(lián)合調(diào)研高達146次，法官應邀為行政機關培訓授課120余次，可以說法官的審判外工作增量很大。隨著信息傳播技術(shù)的升級，法官對政府法治工作的專業(yè)參與，完全可通過微課、網(wǎng)絡課程、遠程講座等方式開展。這樣不僅能減少法官與行政機關及其工作人員的直接接觸，最大化地保證法官在行政訴訟中的中立、獨立地位，也能最大化地向其他領域共享法官群體的專業(yè)知識，同時還可從整體上減輕法官群體的審判外工作，使廣大法官專心于行政訴訟的審判工作。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所博士后）