賀宏

摘要：城投公司是各地經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，主要承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投（融）資職能。土地一級市場的壟斷和開發(fā)為城投公司帶來大量的資金和發(fā)展機會。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉大城市骨架發(fā)揮了巨大作用。隨著土地政策的變化，特別是新《預(yù)算法》的實施，土地收入納入地方財政預(yù)算，城投公司資金日益缺乏，融資功能逐漸弱化。城投公司如何轉(zhuǎn)型，如何破解資金難題成關(guān)注的焦點。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營轉(zhuǎn)型；破解資金

近些年來，全國各地城投公司相繼成立，其基本職能主要都是城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投（融）管理。這些公司基本上都是依托當?shù)卣闪?，多為國有獨資公司或國有控股企業(yè)，這些服務(wù)于地方政府的城市建設(shè)融資平臺為當?shù)氐某鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重大作用，對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展，對提升本地城市形象，加快城市化進程，拉大城市骨架作出了巨大的貢獻。與此同時，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和財政體制的變化，財政對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴重不足，迫使融資平臺積極創(chuàng)新融資方式，探索融資渠道，進行市場化的實踐，并借鑒國外和沿海經(jīng)濟發(fā)展較好省市的經(jīng)驗，通過政府購買服務(wù)、PPP模式、發(fā)行城投債券等融資方式進行融資。經(jīng)過近10年的發(fā)展，主要表現(xiàn)在下面幾個方面：

一、決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

城投公司作為融資平臺，主要承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理的職責。按照“誰投資、誰受益、誰管理”的原則，應(yīng)該利用政府背景、政策優(yōu)勢和國有資本的雄厚實力，走市場化，自主經(jīng)營，自負盈虧。但是在實際工作中，是建設(shè)—移交模式。城投公司沒有決策權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，所實施的項目是按照政府的安排進行，公司沒有自主權(quán)力來決定項目的實施，政府安排給公司的項目純粹是純公益項目，沒有任何收益，導(dǎo)致公司現(xiàn)金流日益短缺，成為制約公司發(fā)展的主要因素。

二、事權(quán)和財權(quán)失衡

為追求政績，不考慮城投公司資金供給能力，造成城市基礎(chǔ)建設(shè)項目投資需求和融資能力失衡，形成巨大的資金缺口。我公司2008年實施的漢南大道項目，總投資額高達4.6億元，在當時建設(shè)和征地拆遷資金無法落實的情況下，為貫徹“南鄭與漢中生命線”工程而上馬建設(shè)。2011年工程竣工交付使用，但每年沉重的債務(wù)包袱使公司舉步艱難。一方面，使公司債務(wù)增大，加大融資難度；另一方面還需安排人員化解矛盾，維護社會穩(wěn)定。

三、資本結(jié)構(gòu)不合理

2017年城投公司負債率高達80%，資產(chǎn)主要為政府公益資產(chǎn)，變現(xiàn)能力差，融資能力枯竭。公司成立以來，僅南鄭大道項目有資金盈余，其他項目均無盈利的現(xiàn)金流，個別項目賬務(wù)表面有盈利，但政府綜合調(diào)配，將收儲的土地無償劃撥其他單位使用，形成應(yīng)收賬款增加，而能取得劃撥用地的單位往往是政府職能部門，是一級預(yù)算單位，應(yīng)收賬款成為虛假盈利，導(dǎo)致長時間掛賬，無真實的現(xiàn)金流流入。

四、財務(wù)風險增大

目前，政府財政投入不足，公司經(jīng)營收入少，政府建設(shè)任務(wù)年年增加，銀行貸款還本付息壓力很大。經(jīng)常是“借新債還舊債”、“以借還債（貸）”的惡性循環(huán)模式下，財政微不足道的投入經(jīng)常是緩解突發(fā)事件的支出，發(fā)揮不了資金本身應(yīng)有的作用，給公司的運作帶來巨大的財務(wù)風險。

五、融資平臺融資更艱難

城投公司作為政府的融資平臺，貸款和政府土地出讓及綜合開發(fā)是最常用的融資手段。近幾年，國家出臺了進一步規(guī)范清理融資平臺的通知，要求金融機構(gòu)要立即停止一切對政府打捆貸款和授信活動，明確規(guī)定嚴格控制對城投公司融資平臺提供新的貸款項目，特別是無收益性的公益類項目，城投公司融資平臺的融資更是雪上加霜，進入低迷期。

對于以上存在的問題，我認為要從以下幾個方面著手，來解決城投公司融資平臺融資的難題。

一、進行資產(chǎn)重組，降低負債率

公司的巨額債務(wù)，主要是政府安排的公益項目投入太多形成的，它大大降低了城投公司的造血、輸血功能。針對高負債形成的原因，對癥下藥進行改革。1.對現(xiàn)有資產(chǎn)進行整合，成立一個城投 （集團）公司，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)劃入城投 （集團）公司，比如自來水公司、水廠、污水處理廠、政府控股的天然氣公司的股份，有收益的旅游收入等，這樣城投（集團） 公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)將增大，負債率降低，主營業(yè)務(wù)收入有明顯提高，償債和融資能力將大大加強，使城投公司從目前的困境中逐步走出來。2.加大財政投入。對政府公益項目必須由政府財政買單，決不能以平臺融資代替財政投入。3.建立償債準備金制度。資金投入或償還應(yīng)納入公共財政預(yù)算范疇，量力而行，量入為出。每年按照一定比例計提償債準備金，降低財務(wù)風險。4.“多元化”經(jīng)營。政府授權(quán)將棚戶區(qū)改造、城市公交、自來水、旅游資源等交由城投（公司）集團經(jīng)營開發(fā)，這樣可以構(gòu)成穩(wěn)定的業(yè)務(wù)和利潤來源。

二、發(fā)行城投企業(yè)債券

借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，債券市場的融資在建設(shè)領(lǐng)域的起著重要作用。目前國家發(fā)改委已經(jīng)同意縣（區(qū)）級發(fā)行企業(yè)債券。2017年10月，國開證劵對我區(qū)的資產(chǎn)進行了梳理和整合，整合資產(chǎn)20億元，已經(jīng)全部劃轉(zhuǎn)城投公司，擬發(fā)行企業(yè)債券8億元。發(fā)行債券的主要優(yōu)點有（1）資金成本較低。債券的利息通常比股票利率低。（2）具有財務(wù)杠桿效應(yīng)。債券利息率固定，債券持有人只收取固定的利息，而更多的資金可以用于企業(yè)的自身發(fā)展。（3）可保障控制權(quán)。債券持有人無權(quán)參與公司的管理和決策。（4）融資規(guī)模大，期限長，綜合成本低，可滾動發(fā)行，資金投向使用靈活。如果企業(yè)經(jīng)營狀況良好，還可以繼續(xù)發(fā)行二期、三期債券。我們要利用好這一次發(fā)債的機會，整合我區(qū)已批未用土地、林權(quán)、閑置國有資產(chǎn)，按評估值參與債券發(fā)行。

三、創(chuàng)新合作模式

城投公司如何在搞好城市建設(shè)，提升城市品位，構(gòu)建綠色和諧的人居環(huán)境的同時，解決建設(shè)資金是一個難題。如何創(chuàng)新思維，打破以前以土地收益來進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式。發(fā)展“公私合營”混合所有制是一個新模式。主要思路：政府主導(dǎo)，共同開發(fā)，合作經(jīng)營。具體為：共同出資組建一個新公司，共同開發(fā)。借助開發(fā)商超前的商業(yè)理念，合理規(guī)劃和布局進行經(jīng)營，按照投資比例進行利潤分成。開發(fā)商向政府提供資金，設(shè)立專戶，共同管理。開發(fā)商參與項目建設(shè)，可以獲得正常的利潤，也可以向社會招商，收取一定管理費用。一個好的項目，遵循的一個基本原則就是雙方共同贏利，使利潤最大化。濂泉新區(qū)的模式就是政府主導(dǎo)，共同開發(fā)，合作經(jīng)營，讓開發(fā)商按政府的規(guī)劃要求，合理布局生產(chǎn)，提升該區(qū)域的綜合競爭力，形成一個商業(yè)圈，帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成都漁江區(qū)芙蓉古鎮(zhèn)就是利用這個模式成功打造一個新型園區(qū)的成功案例。

四、民間資本參與建設(shè)的PPP模式

通過社會中介服務(wù)機構(gòu)，借助于中介機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺和信息優(yōu)勢，將項目進行包裝拍賣，由民間資金進入項目進行運作和開發(fā)。我公司提供擬開發(fā)區(qū)域的土地和城市規(guī)劃文件，拍賣公司根據(jù)我公司提供的文件策劃包裝項目，對開發(fā)區(qū)域內(nèi)的征地、拆遷和土地預(yù)期收益等作一個綜合評估，借助于他們成熟的網(wǎng)絡(luò)平臺在全國進行招商。由開發(fā)商提前將征地、拆遷資金打入財政專戶進行土地整理。開發(fā)商按照規(guī)劃進行道路和相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，然后將所用成本作為擬出讓土地的標的價公開在拍賣，超出標的價的部分和政府進行分成。在這種PPP模式中，所有資金由開發(fā)商出資，拍賣傭金由取得開發(fā)權(quán)的企業(yè)支付。開發(fā)商的利潤構(gòu)成由工程建設(shè)利潤，自己開發(fā)經(jīng)營的酒店賓館等實體產(chǎn)業(yè)利潤支持。開發(fā)商對區(qū)域配套打造的越好，土地的升值空間越大，與政府的利潤分成越高，政府的收益就越大，實現(xiàn)互利互惠雙贏的良好局面。

五、爭取國家產(chǎn)業(yè)政策的扶持

圍繞“綠色環(huán)保，低碳節(jié)能”國家產(chǎn)業(yè)政策的核心，特別是近幾年國家對保障房、棚戶區(qū)改造、水利項目、污水處理和市政管網(wǎng)改造等項目持續(xù)加大投入，城投公司緊緊抓住這個機會，精心包裝策劃項目，爭取獲得國家財政資金的支持，緩解建設(shè)資金壓力。