明清時(shí)期，黃淮水患問題頻發(fā)，政府在不斷實(shí)踐中，逐漸建立起一整套的河防管護(hù)體系，對當(dāng)時(shí)的黃淮運(yùn)治理起到了較好的作用。可以說這是當(dāng)下河長制的雛形。目前，河長制是我國解決水環(huán)境治理困局的一種制度嘗試。從明清時(shí)期的黃淮河防管護(hù)體系中，我們可以汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期古為今用，取長補(bǔ)短，使之更好地服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

嚴(yán)密完善的管理體系

一直到明代前期，黃淮二瀆的管護(hù)并無專官負(fù)責(zé)，只有當(dāng)黃淮發(fā)生重大水災(zāi)時(shí)，才由皇帝臨時(shí)任命官員前往治河。明代中期以后，由于泥沙淤積，黃河河床逐漸升高，漸成懸河，致使水患泛濫，不僅阻礙了當(dāng)時(shí)徐州至淮安段漕運(yùn)的暢通，而且嚴(yán)重侵害了位于淮泗間的祖陵及淮泗以南的鳳陽皇陵。這些問題關(guān)系多省，非一省可獨(dú)立解決，故明廷始設(shè)專官全權(quán)負(fù)責(zé)黃淮事宜。明成化七年（1471年），王恕以工部侍郎奉敕總理河道（簡稱總河），“總河侍郎之設(shè)，自恕始也”。之后一直到正德年間總理河道才成為常設(shè)官職。

清承明制，為了解決駐京王公百官和八旗官兵的俸餉糧食需求，清代實(shí)行了糧食漕運(yùn)制度，每年需要四百萬石的漕糧北上供應(yīng)京師所需，因此對河事高度重視，此后地方上的治河機(jī)制也日漸完善。清代順治元年（1644年），總理河道改為河道總督，設(shè)為定制。初期，河道總督治所位于山東濟(jì)寧，康熙年間遷至清江浦（今江蘇淮安）。考慮到淮安是治河重地，而河道總督治所所在的山東濟(jì)寧距此路途遙遠(yuǎn)，為便于隨時(shí)了解水情，就近指揮，清代雍正七年（1729年）分設(shè)南河總督和東河總督，實(shí)行東南兩河分治，后又設(shè)北河，管理京畿河務(wù)，但重要性不及前者。河道總督以下分設(shè)文武兩套機(jī)構(gòu)，文職主要負(fù)責(zé)核算錢糧及水利工程所需物資的購備等；武職負(fù)責(zé)河防修守，民夫、河兵的管理等，分工嚴(yán)密，如下表所示。

不斷強(qiáng)化的組織架構(gòu)

自明代成化年間王恕任總理河道一職后，總理河道雖是臨時(shí)設(shè)置，但都經(jīng)過謹(jǐn)慎挑選。如明代孝宗時(shí)期的白昂，因在任期間以績效著聞，改戶部左侍郎修治河道。工部侍郎陳政也是由王恕等大臣推薦選任參與督治黃河的。這些治河官員位高權(quán)重，各地文武官員均受其節(jié)制，以便統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度。明代孝宗任命陳政時(shí)便強(qiáng)調(diào)：“凡事有相關(guān)及敕內(nèi)該載不盡者，聽爾計(jì)議停當(dāng)，便宜而行；文武職官敢有怠慢誤事者，輕則量情責(zé)罰，重則文職五品以下，徑自送問，四品以上并方面軍職參奏?！泵鞔笃?，總理河道又大都兼有提督軍務(wù)銜，以便緊急情況下調(diào)動(dòng)軍隊(duì)參與治河。據(jù)《行水金鑒》記載，總河“以工部侍郎兼都御史，或左右副都御史兼侍郎兼軍務(wù)”。如明代弘治六年（1493年），孝宗皇帝命兵部尚書劉大夏出任總河。

明代總河以下還設(shè)管河副使、堤防參政、管河工部員外郎等職，協(xié)助總河管理河務(wù)。史載明代弘治八年（1495年）十月明孝宗“敕令河南管河副使張鼐、大名府帶管堤防參政李瓚按照管河、管屯官事例常川巡視，聽其便宜行事，巡撫等衙門不得有所阻撓”。但這些官職并非常設(shè)，即設(shè)旋罷。明代的黃淮基層水利管理單位叫“鋪”，守堤人員稱為鋪夫。據(jù)潘季馴《河防一覽》中記載的當(dāng)時(shí)情形是：“每堤三里，原設(shè)鋪一座。每鋪夫三十名，計(jì)每夫分守堤一十八丈?！贝送馀汕仓泄伲ㄌO(jiān)）督查河務(wù)，也是明代河防管理中的一大特色。據(jù)《明史·河渠志》載，明代景泰三年（1452年）五月，“命英督有司修筑。復(fù)敕中官黎賢、武艮，工部侍郎趙榮往治”。這些外派的中官，由于他們身份特殊，權(quán)限很大，但因缺乏治河才能，常常以權(quán)壓人，嚴(yán)重阻礙了河道的有效治理。

清承明制，設(shè)河道總督一職，總管全國水利事務(wù)。清代雍正年間分設(shè)南河總督和東河總督，實(shí)行東南兩河分治，河道總督職責(zé)更加明細(xì)化。南河總督駐清江浦，管轄安徽、江蘇、浙江三省境內(nèi)黃淮運(yùn)的防治工作，“掌黃淮會(huì)流入海，洪澤湖汕黃濟(jì)運(yùn)，南北運(yùn)河泄水行漕及瓜洲江工，支河湖港疏浚，堤防之事”，以確保黃淮安瀾與漕運(yùn)通暢，其職責(zé)十分重要。東河總督駐濟(jì)寧，管轄河南、山東境內(nèi)黃運(yùn)的防治工作，掌南河南下汶水分流、運(yùn)河蓄泄及支河湖港之疏浚堤防諸事。

道員（道臺(tái)）為正四品官，其品秩及升補(bǔ)與地方守、巡道相同，且一般均兼地方巡道，以利協(xié)調(diào)。如清代雍正五年（1727年），河南巡撫田文鏡就曾奏請?jiān)O(shè)彰衛(wèi)懷守道一員，統(tǒng)轄三府，稽查吏治，并責(zé)巡防。道員加兵備銜，督率廳汛各員、河兵堡夫以及錢糧的出納，權(quán)責(zé)較重。道下設(shè)廳或營，廳級為文職，其長官為同知或通判；營級為武職，一般設(shè)守備或協(xié)辦守備，統(tǒng)率河兵。廳或營下轄汛，長官為主簿、縣丞，武職設(shè)千總、把總。清代將“鋪”改作“堡”，清代雍正九年（1731年）并進(jìn)一步完善為約二里一堡，每堡二夫，造堡房1150余間，夫2300余，河夫除寒暑二月外，每月積土15立方米……后于清代乾隆四十九年（1784年）又在兩座夫堡中間添設(shè)兵堡一座，派兩名士兵把守。

黃淮河防管護(hù)體系運(yùn)轉(zhuǎn)典型案例

明清時(shí)期黃淮河防管護(hù)體系建立后，各個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同工作，官員各司其職，治水效率因此得以大大提升。明代劉天和在擔(dān)任總河期間，便是充分利用這一體系的優(yōu)勢，在各方努力下，治河最終取得了巨大的成功。

明代嘉靖十三年（1534年），濟(jì)寧至徐、沛數(shù)百里運(yùn)河淤塞，嚴(yán)重影響漕運(yùn)暢通。次年，劉天和以都察院右副都御使總理河道。就任后，首先“分遣屬吏循河各支沿流而下，直抵出運(yùn)河之口，逐段測其深淺廣狹，紆直所向”，并據(jù)以繪制成圖。通過眾官吏的調(diào)研，劉天和掌握了第一手的資料并做量化分析，為其了解水患形勢，設(shè)計(jì)治河方案提供了很大的幫助。之后劉天和又通過實(shí)地調(diào)研，設(shè)計(jì)了陵寢防洪壩，此舉受到嘉靖皇帝的高度贊揚(yáng)，令南北畿輔、山東、河南文武監(jiān)司而下，悉聽節(jié)制，許一切便宜從事。治黃期間，劉天和共役夫十四萬余，浚河三萬四千余丈，筑長堤、縷水堤一萬八百丈，于堤邊植柳二百八十多萬株。此外，劉天和還善于團(tuán)結(jié)人心，處處體恤河工，以人為本。據(jù)《治河功成舉劾疏》中記載：“至二月初間，夫方到齊，工方就緒。復(fù)慮大眾聚處，疾病易生，事關(guān)民命，所當(dāng)矜恤，備仰職等動(dòng)支官銀買辦藥材，北河則每府南河則每一總工，各選委誠實(shí)官員，醫(yī)道頗精醫(yī)生，及旋制錠藥，印發(fā)簿籍，逐日分發(fā)兩路，自工首至尾，逐隊(duì)問病，察脈用藥，姓名記簿。”其設(shè)身處地為民著想，很快贏得廣大河工的一致支持，“于是眾心和悅，群力畢效，測水者夜以繼日，重浚者至再至三，咸忘其勞，百工告成，運(yùn)道復(fù)通，萬艘畢達(dá)”。

劉天和的成功不僅是因其治水策略得當(dāng)，也離不開各方努力。首先有了嘉靖皇帝的支持，治水工作才能順利開展；其次，所屬官員皆聽命于他，認(rèn)真負(fù)責(zé)測量河道深淺廣狹以及安撫河工等工作；最后，底層河工眾志成城，為其效勞，奮力植柳、浚河。無論是身居高位的官員，還是底層河工，各司其職，上上下下，齊心一片。這充分體現(xiàn)了黃淮河防管護(hù)體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、職責(zé)清晰的優(yōu)勢。

借鑒與啟發(fā)

當(dāng)下，河長制作為一種新型的治河模式，還處于起步階段，仍有許多地方需要完善。明清兩代的黃淮河防管護(hù)體系隨著黃淮河患的加劇而不斷完善，達(dá)到了相當(dāng)完備的程度，這給河長制的實(shí)施提供了一個(gè)很好的借鑒模板。

（1）結(jié)構(gòu)嚴(yán)密。明代將河政劃歸工部，直到明末逐漸形成了一整套相對穩(wěn)定的河防管護(hù)體系?？偤涌梢暈榈谝粚蛹?，第二層級為管河副使、堤防參政等輔助總河的官員，第三層級則是沿河府、州、縣的管河官員，最后是以“鋪”為代表的一些基層管理單位。此后，明代的這種河工體制為清代所繼承，清代河防管護(hù)體系大體分為河、道、廳（營）、汛、堡五級。明清之際的這種金字塔式的河防管護(hù)體系職責(zé)明確到個(gè)人，便于管理，并且清代在廳汛等中層官僚中，將文武官員并列配置，具體運(yùn)作中二者職責(zé)互有連帶，可起到相互監(jiān)督牽制之效。

（2）職責(zé)清晰。明清時(shí)期的河防管護(hù)體系頂級是總河或河道總督把控全局，總管全國水利事務(wù)，起“統(tǒng)攝河道漕渠之政令，以平水土、通貢漕，天下利運(yùn)，率以重臣主之權(quán)而責(zé)亦重”的作用。中間層級的治河官員輔佐總河或河道總督管理黃、運(yùn)兩河河道，還要協(xié)濟(jì)糧餉，確保糧運(yùn)無誤，大大提高了治河效率，并對基層河務(wù)官員加以管制?；鶎雍觿?wù)官員則是因時(shí)因地而設(shè)，“各守其疆，不相逾越”。其中最具代表性的便是清代的“四防二守”修防體制?！八姆馈卑〞兎?、夜防、風(fēng)防、雨防，根據(jù)不同情況對于各堡夫、河兵均有具體規(guī)定，確保大堤時(shí)時(shí)有人巡守，無意外發(fā)生。“二守”是指“官守”和“民守”，官守指在大堤設(shè)立堡夫、河兵，使其通力合作；民守是指汛期征發(fā)附近鄉(xiāng)村夫役，協(xié)助防守，水落回家，量時(shí)去留。

（3）賞罰有度。明代總河由朝廷直接委任，視其治河成效決定升遷去留。下屬升遷則主要靠長官推薦，熟悉河務(wù)、勤勉能干的官員會(huì)受到封賞或升遷。明代張居正改革時(shí)期建立了較為完備的水利獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。明代萬歷八年（1580年），規(guī)定若河防官員績效卓越，“考滿即與升級，照舊管事，資深即與超遷，用勸異勞”。如兩河河工竣工后，總河潘季馴所推薦的五位州同知，均“加級升補(bǔ)，一切從優(yōu)”。這種優(yōu)獎(jiǎng)水利官員的政策，保證了水利事業(yè)的順利進(jìn)行，提高了官員的積極性。由于河防事關(guān)重大，明清兩代對于失職河臣的懲罰也很嚴(yán)厲，不少河官甚至總河都喪命任上。如明代崇禎八年（1635年），總河榮嗣被御使倪于義彈劾誤工，最終父子皆死于獄中。其手下屬官郎中胡璉也受連坐而死。清代，對于失職官員的處罰進(jìn)一步條例化。清代順治初年工部頒發(fā)的《河工考成保固條例》明文規(guī)定了堤防的保修年限、責(zé)任定義，同時(shí)規(guī)定經(jīng)管河道的同知、通判為直接責(zé)任人；分司道員、總河為主管責(zé)任人。

在看到這一河防管理體系優(yōu)勢的同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)的河防管理系統(tǒng)是在封建社會(huì)人治體制下的一種管理體系，存在諸多隱患，這是當(dāng)下“河長制”所應(yīng)警戒之處。歸納起來，主要存在以下問題。

（1）貪腐成風(fēng)。明清政府治理黃淮，曾耗費(fèi)了大量開支，后人曾總結(jié)：“黃河無事，歲修數(shù)百萬，有事塞決千百萬。無一歲不虞河患，無一歲不籌河費(fèi)”。明末賑災(zāi)過程中貪污成風(fēng)，龍顏數(shù)次震怒，明代神宗曾敕曰：“朕自即位以來，蠲賑之令無歲不下。一切裁省清查，亦無一念不在邦民。乃各地方官全不體朝廷德意，剝下肥己，罔上行私。據(jù)被劾贓跡，動(dòng)盈千百。其口稱賢能，亦不過善于趨承結(jié)納，何有愛民實(shí)意！即如積谷一節(jié)，原以備賑，亦都不著實(shí)奉行，用至災(zāi)傷，束手無策。不知平日所理贓罰作何支銷。撫按相與朦朧欺罔。反歸怨朝廷。飾非掩罪，好生負(fù)國殃民。且姑不查究，今后再有這等，拿來重處，撫按官一體治罪?！鼻宕滴?、雍正時(shí)期，河政貪污尚未成氣候，所以河工經(jīng)費(fèi)運(yùn)用得當(dāng)，少有貪污浪費(fèi)現(xiàn)象存在。但從清代乾隆末年開始，河務(wù)財(cái)政投入初現(xiàn)奢侈之風(fēng)，河工成為人人趨之若鶩的“金穴”。清代嘉慶時(shí)期兩江總督百齡便批評當(dāng)時(shí)的河務(wù)人員“借要工為汲引張本，藉帑項(xiàng)為揮霍鉆營，從此河員皆紈绔浮華，工所真花天酒地，迨至事機(jī)敗壞，猶復(fù)委曲彌縫”。

（2）墨守成規(guī)。明清之際，封建政府通過“八股取士”“文字獄”等文化專制手段，鉗制了人們的思想。上至帝王，下至河防官員，均深受其害，從而嚴(yán)重阻礙著治水思想的進(jìn)步和治水策略的正確實(shí)施。清代康熙時(shí)期靳輔以“蓄清刷黃”之良策，積蓄淮河清水以沖刷黃河河床，取得了一定成效，此后這一思想一直被奉為圭臬。如嘉慶皇帝認(rèn)為“治河之道，全在蓄清刷黃，此全河緊要機(jī)宜。欽承列圣垂訓(xùn)，千古不易之理，必應(yīng)謹(jǐn)守成憲”。此外，英明如潘季馴、靳輔、陳潢等人亦無法免俗。潘季馴深受崇古思想毒害，迷信圣人之言，他曾說：“是大智者必師古，而不師古則鑿矣?！敝劣谇宕魏哟蠹医o和陳潢，在治水思想上同受“畏大人、畏圣人之言”的毒害，思想保守、停滯不前。靳輔將《禹貢》奉為“千古治河之圣經(jīng)”，認(rèn)為其言不可改。而陳潢認(rèn)為孟子深得治水至理。他們將古代“圣人之言”奉為永恒的真理，墨守成規(guī)、故步自封。

（3）人治為主。明清時(shí)期，皇權(quán)高度集中，皇帝乾綱獨(dú)斷，河務(wù)均由皇帝最后決斷。不少皇帝對河官缺乏信任，隨意懲戒，造成河官喪命任上，失去了治河政策貫徹實(shí)施的連貫性。即使治河之術(shù)能如潘季馴、靳輔之輩，其宦海也是幾多起落，正如林修竹在《歷代治黃史》中所哀嘆“自古治河非任專信，堅(jiān)不能期最后之成功”。尤其是到了清代嘉慶、道光之際，封建社會(huì)人治手段被發(fā)揮得淋漓盡致。上到河務(wù)總督，下到運(yùn)丁水手，均懷著一種“利國家之公，則妨臣下之私”的心理，以權(quán)謀私，以河務(wù)為公地，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化，最終造成黃河越治越壞。這種人治為主的治理模式是我們推行“河長制”尤其需要引以為戒的。