2016年年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》后，設(shè)立河長制來治理水污染就開始了進(jìn)一步試驗(yàn)和探索。事實(shí)證明，河長制已經(jīng)成為生態(tài)文明制度尤其是水制度建設(shè)的重要組成部分。下面，筆者從河長制的可能定位、河長制的可能模式、河長制的未來趨勢等三個方面來闡述河長制發(fā)展的制度創(chuàng)新。

河長制的可能定位

在《關(guān)于全面推行河長制的意見》出臺之前，有關(guān)學(xué)者就已經(jīng)開始探討河長制的功能定位。有人認(rèn)為，河長制是源于地方政府環(huán)境治理制度的創(chuàng)新，具體表現(xiàn)為：河長制職責(zé)歸屬明確，權(quán)責(zé)清晰；河長制是合理的路徑依賴基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新；河長制鐵腕治污提高治污效率。也有人認(rèn)為，河長制促進(jìn)水環(huán)境治理的機(jī)制在于：嚴(yán)格的追責(zé)效應(yīng)、有效的協(xié)同效應(yīng)、有力的執(zhí)行效應(yīng)。河長制是中國政府流域治理跨部門協(xié)同的一個樣本，彌補(bǔ)了“權(quán)威缺漏”，實(shí)現(xiàn)了“無縫覆蓋”。

筆者認(rèn)為，河長制既不是所有涉水事務(wù)的唯一管理者，也不是某一涉水事務(wù)的具體操辦者。河長制的職責(zé)主要聚焦于四個方面：一是調(diào)查研究職責(zé)。每一條河流出現(xiàn)的水問題的表現(xiàn)形式及其根源都是不同的。因此，要解決一條河流的問題，首先必須做好調(diào)查研究。把原來由各個部門、各個區(qū)域孤立的、分割的研究轉(zhuǎn)變成綜合的研究，全面把控河流問題及其根源，從全流域角度提出解決問題的對策。二是綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。河長制不是對原有水利部門、環(huán)保部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、國土部門等部門職能的替代，而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個部門的工作職責(zé)，使之相互協(xié)作、相互配合、相互補(bǔ)充；河長制不是對流域上中下游各級政府職能的替代，而是對流域上中下游、左右岸的綜合協(xié)調(diào)；河長制不僅要協(xié)調(diào)“條”與“條”的關(guān)系、“塊”與“塊”的關(guān)系，而且要協(xié)調(diào)“條”與“塊”的關(guān)系。“協(xié)調(diào)”是河長制的核心功能。三是監(jiān)督檢查職責(zé)。如果系統(tǒng)梳理一下河流治理的相關(guān)問題及其各個部門承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)，可以發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有一個問題是沒有對應(yīng)的部門承擔(dān)職責(zé)的。問題在于，要么部門之間缺乏相互協(xié)同，存在扯皮；要么有關(guān)部門沒有狠抓落實(shí)，浮于表面。黨政領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)之一就是監(jiān)督檢查，狠抓落實(shí)。這就是習(xí)近平總書記提倡的“抓鐵有痕”的作風(fēng)。四是考核評價職責(zé)?？己嗽u價涉及兩個方面：其一是對河流相關(guān)各個主體的考核評價，包括政府、社區(qū)、學(xué)校、家庭、企業(yè)等。這個方面的評價可以采取群眾相互評價和河長評價相結(jié)合的方式進(jìn)行。其二是對河長本身的考核評價，這個方面的評價應(yīng)該讓流域內(nèi)的干部群眾進(jìn)行評價，真正形成“委托—代理”關(guān)系中“委托人”評價“代理人”的科學(xué)評價機(jī)制。

河長制的可能模式

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定了河長制的組織形式：各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。這就明確地規(guī)定了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制。

實(shí)際上，河流是錯綜復(fù)雜的，也是千變?nèi)f化的。河流有大小不同，河流有跨界與否，河流有不同屬性。不同的河流采取不同的河長制是一個理性選擇?？傮w上看，河長制的可能模式至少存在三種類型：

一是政府主導(dǎo)型模式。對大江大河等典型公共物品屬性的河流采取由流域最高級政府的黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長的模式。大江大河的公共物品屬性是十分明顯的，此時，政府應(yīng)該承擔(dān)公共物品供給者的責(zé)任。當(dāng)然，即使這種類型，也不是河長包治百病，而是河長的主導(dǎo)作用更加顯著。河長及政府不僅可以提供河流保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”屬性的公共物品，而且應(yīng)該創(chuàng)新河流治理體制、機(jī)制、制度等“軟件”屬性的公共物品。

二是市場主導(dǎo)型模式。對于具有私人物品屬性的河流，采取由企業(yè)家擔(dān)任河長的模式。對于一些特定的河流，雖然水資源的所有權(quán)屬于國家，但是水資源的使用權(quán)已經(jīng)歸屬企業(yè)。在這種情況下，應(yīng)該由企業(yè)家擔(dān)任河長，政府發(fā)揮監(jiān)督管理作用。

三是社會主導(dǎo)型模式。對具有俱樂部性質(zhì)及共有資源屬性的河流采取社會賢達(dá)人士擔(dān)任河長的模式。中國的村鎮(zhèn)和城市小區(qū)往往是依水而居。這類中小規(guī)模的河流、溪谷、池塘、水庫等，往往政府治理成本太高，市場治理不具有經(jīng)濟(jì)性，社會治理正好可以彌補(bǔ)這個缺陷。從一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，社會賢達(dá)人士擔(dān)任河長，承擔(dān)社會責(zé)任，可以起到其他主體無法起到的作用。

三種模式各有所長、各有所短。政府主導(dǎo)型河長制的優(yōu)勢是容易確立權(quán)威，可以起到立竿見影的效果，其劣勢是可能導(dǎo)致過高的成本，也可能忽視市場機(jī)制和社會機(jī)制的作用。市場主導(dǎo)型河長制的優(yōu)勢是能夠發(fā)揮企業(yè)家的主體作用，促進(jìn)企業(yè)家按照權(quán)衡利弊的原則進(jìn)行企業(yè)決策，而且可能按照成本最小化的原則進(jìn)行河流的治理，但是，也可能面臨企業(yè)的機(jī)會主義行為傾向。社會主導(dǎo)型河長制一旦進(jìn)入常態(tài)化治理，可能形成持久性和內(nèi)生性動力，但是在河流環(huán)境及河流治理問題比較突出的背景之下，缺乏足夠的協(xié)調(diào)能力。

河長制的未來趨勢

就近期而言，河長制的發(fā)展呈現(xiàn)三個趨勢：第一，政府主導(dǎo)型單一模式全面推進(jìn)。按照計(jì)劃，到2018年年底實(shí)現(xiàn)“從無到有”的全覆蓋。據(jù)悉，截至6月底，31個省（自治區(qū)、直轄市）已全部建立河長制。國家已經(jīng)做出部署，必須做到有令必行。全面建立層級制、網(wǎng)絡(luò)化的河長制體系。通過河長制推進(jìn)治水工作進(jìn)入新階段，盡早實(shí)現(xiàn)河流水質(zhì)的總體好轉(zhuǎn)，并在2035年之前實(shí)現(xiàn)河流水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)。同時，要處理好上級河長與下級河長之間的銜接與協(xié)調(diào)、加強(qiáng)河長與治河相關(guān)部門之間的銜接與協(xié)調(diào)，確保河長制是治水的“添彩”機(jī)制。第二，政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會主導(dǎo)三種模式并存。根據(jù)不同河流的屬性采取不同河長制。在政府主導(dǎo)型的河長制全面建立后，根據(jù)各地實(shí)際，積極探索企業(yè)主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制，形成三種類型河長制并存的局面。逐漸建立政府主導(dǎo)型河長制的退出機(jī)制，更多地發(fā)揮市場主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制的作用，并使得市場主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長制成為主體部分，而原政府主導(dǎo)型的河長，可以作為企業(yè)主導(dǎo)型和社會主導(dǎo)型河長的聯(lián)系人或顧問等。第三，從河流管理模式轉(zhuǎn)向河流治理模式。開始著手解決河流治理模式問題，避免長期實(shí)施“家長式”管理帶來的弊端。從河流治理的長效機(jī)制來看，應(yīng)該努力建立起以政府官員為主體的政府機(jī)制、以企業(yè)家為主體的市場機(jī)制、以公眾和非政府組織為主體的社會機(jī)制三足鼎立、相互制衡的格局。例如，在政府主導(dǎo)型的河長制中，要發(fā)揮市場機(jī)制的選擇功能和社會機(jī)制的參與功能；在市場主導(dǎo)型的河長制中，要發(fā)揮政府機(jī)制的監(jiān)管作用和社會機(jī)制的潤滑功能；在社會主導(dǎo)型的河長制中，要發(fā)揮政府機(jī)制的監(jiān)管作用和市場機(jī)制的優(yōu)化選擇作用。

就中長期而言，河長制是特定歷史階段（水危機(jī)特別嚴(yán)峻時期）的產(chǎn)物；隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機(jī)制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺。就水制度演變的規(guī)律和趨勢而言，在水危機(jī)嚴(yán)峻的時期，往往管制性手段登臺亮相，以盡快解決一些突發(fā)性事件和群眾特別關(guān)切的問題；在水危機(jī)趨緩的情況下，往往基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮主體性作用，河流治理特別強(qiáng)調(diào)以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)盡可能高的效益；在水危機(jī)基本消除的情況下，公眾自覺、公眾自律成為新常態(tài)，社會機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，水制度呈現(xiàn)出“由硬及軟”的趨勢。河長制的誕生和發(fā)展，正是我國水危機(jī)比較嚴(yán)峻的時期。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的加強(qiáng)，綠色發(fā)展理念深入人心，水危機(jī)逐漸得到解決，屆時，河長制的使命就宣告完成。

河長制的產(chǎn)生和發(fā)展有其歷史必然性。河長制在治水中發(fā)揮了重要作用并將繼續(xù)發(fā)揮作用。河長制的發(fā)展和演化也有其必然規(guī)律。實(shí)現(xiàn)治水效果的最佳化，必須遵循自然發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，要防止違背客觀規(guī)律的傾向和做法。