范小杉,高吉喜,何 萍,馮朝陽,徐 杰,侯利萍,任 穎,王德旺,賈 嬌,侯春飛

基于生態(tài)安全問題的生態(tài)保護(hù)紅線管控方案

范小杉1,2,3,高吉喜4*,何 萍1,2,3,馮朝陽1,2,3,徐 杰1,2,3,侯利萍1,2,3,任 穎1,2,3,王德旺1,2,3,賈 嬌1,2,3,侯春飛1,2,3

(1.中國環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100012；2.中國環(huán)境科學(xué)研究院,北京 100012；3.國家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過程與功能評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,北京 100012；4.環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心,北京 100094)

通過回顧生態(tài)保護(hù)紅線的發(fā)展歷程,結(jié)合官方最新發(fā)布的“生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南”,基于生態(tài)安全問題視角構(gòu)建了區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控技術(shù)方案.其要點(diǎn)包括:相關(guān)重要概念的界定須強(qiáng)調(diào)人類活動(dòng)干擾的負(fù)面效應(yīng),以增強(qiáng)采用制度約束人類行為的合理性;重視資源環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的地域差異性,并采用多尺度研究手段獲取全面、系統(tǒng)的信息;以辨識(shí)、診斷生態(tài)安全問題類型、性質(zhì)、特征為前提確立區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線防范對(duì)象、管控目標(biāo),進(jìn)而劃分區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控類型、劃定其空間位置與范圍;并在總結(jié)區(qū)域防控生態(tài)安全問題歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、廣泛吸納社會(huì)意見的基礎(chǔ)上,針對(duì)危害生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)安全問題提出科學(xué)可行、切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)方案.

生態(tài)安全；生態(tài)保護(hù)紅線；生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；辨識(shí)與診斷；地域差異性

近40年舉世矚目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和驚人的國土資源開發(fā)力度,使我國國土生態(tài)安全格局遭受嚴(yán)重威脅[1].為遏制長期以來全國性國土資源掠奪式無序開發(fā)的混亂局面,亟須劃定資源環(huán)境開發(fā)利用限制區(qū),并有針對(duì)性開展資源整理、環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)與保護(hù),構(gòu)建系統(tǒng)完整的國土生態(tài)安全格局[2].

自2011年國務(wù)院確定“生態(tài)紅線”劃定任務(wù)[3]以來,生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作逐步在全國范圍內(nèi)全面展開,截至目前已接近尾聲.生態(tài)保護(hù)紅線的劃定,確定了全國性、區(qū)域性具有“敏感性”或“脆弱性”“重要生態(tài)功能區(qū)”的空間位置和范圍,從“面”上明確了保障區(qū)域生態(tài)安全所需維護(hù)的生態(tài)空間格局.但并不意味著就此解決了分布在區(qū)域各地“點(diǎn)”上的各類復(fù)雜多樣的區(qū)域生態(tài)安全問題.這些問題可能分布在紅線內(nèi),也可能分布在紅線外,勢(shì)必直接或間接對(duì)區(qū)域生態(tài)安全產(chǎn)生不良影響.解決“點(diǎn)”上的生態(tài)安全問題是切實(shí)保障“面”上生態(tài)安全的必要舉措.因此有必要結(jié)合劃定生態(tài)紅線的發(fā)展歷程,基于生態(tài)安全問題視角探索區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控技術(shù)方案,為完善生態(tài)保護(hù)紅線技術(shù)方法、健全生態(tài)紅線制度體系提供借鑒.

1 生態(tài)保護(hù)紅線劃定歷史沿革

20世紀(jì)70年代末改革開放以來,高速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程使建設(shè)用地規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大,逐步蠶食農(nóng)業(yè)用地、擠占生態(tài)空間,因土地利用引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)保沖突日益加劇[4-5].為此2000年高吉喜在浙江安吉縣做生態(tài)規(guī)劃時(shí)提出“紅線控制”方案[6],王祥榮[7]、俞孔堅(jiān)[8]等提出了“城市生態(tài)規(guī)劃”和“反規(guī)劃”的思想,建議土地利用規(guī)劃優(yōu)先考慮環(huán)境生態(tài)因素進(jìn)而確定不建設(shè)區(qū)域并加以控制,以維護(hù)自然過程、生物過程的連續(xù)性和完整性.2005年廣東省、深圳市先繼發(fā)布《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004—2020)》[9]、《基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》[10],率先從制度上踐行了相關(guān)理念.

2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要[11]倡導(dǎo)“推進(jìn)形成區(qū)域主體功能區(qū)”:據(jù)不同區(qū)域發(fā)展?jié)摿Α①Y源環(huán)境承載能力,劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)并明確其主要功能、實(shí)施區(qū)別化的區(qū)域政策.2011年國務(wù)院發(fā)布“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”[12],但由于對(duì)劃定區(qū)缺乏針對(duì)性管理措施和標(biāo)準(zhǔn),重要生態(tài)功能區(qū)并未得到實(shí)質(zhì)性保護(hù).

2011年國務(wù)院首次提出“生態(tài)紅線”概念并明確了劃定任務(wù)[3].次年國家環(huán)境保護(hù)部編制“生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南(草案)[13]”并在內(nèi)蒙古、湖北、江西、廣西四省(自治區(qū))開展試點(diǎn).2013年十八大三中全會(huì)把生態(tài)紅線制度上升為國家戰(zhàn)略[14].2015年新“環(huán)保法”[15]將生態(tài)紅線的劃定首次寫入法律.2017年5月,環(huán)保部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布正式版《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》[16](以下簡稱“指南”).截至目前全國15個(gè)省份生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作已經(jīng)結(jié)束,其余16個(gè)省份生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案待國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府對(duì)外發(fā)布[17].

紅線保護(hù)紅線劃定實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn):由于自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景的差異,各地生態(tài)保護(hù)紅線面臨生態(tài)安全問題復(fù)雜多樣,亟待針對(duì)區(qū)域特定生態(tài)安全問題地制定管控對(duì)策,以切實(shí)保障國家和區(qū)域生態(tài)安全,并維護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的嚴(yán)肅性.

2 基于生態(tài)安全視角探索區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線管控方案亟需解決的問題

2.1 重要概念及其內(nèi)涵的界定待明確

2.1.1 從人類活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)強(qiáng)化施行“生態(tài)保護(hù)紅線”制度的合理性和必要性 在2012年以來國家環(huán)境保護(hù)部主導(dǎo)發(fā)布系列文件中,“生態(tài)保護(hù)紅線”概念幾經(jīng)調(diào)整.在迄今最新發(fā)布的《指南》[16]中,“生態(tài)保護(hù)紅線”被界定為“具有特殊重要生態(tài)功能且必須予以強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域.“須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)”反映上述該重要生態(tài)功能區(qū)因人類活動(dòng)干擾已經(jīng)受到破壞或存在較大生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn),因此須從制度層面對(duì)其人類開發(fā)利用行為予以嚴(yán)格約束.但《指南》并未涉及人類活動(dòng)造成的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及其危害效應(yīng)分析.為提升基于生態(tài)安全問題視角施行紅線制度的合理性,須在“生態(tài)保護(hù)紅線”概念上補(bǔ)充并強(qiáng)化人類活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng).

2.1.2 明晰生態(tài)安全問題的內(nèi)涵外延及其空間尺度 指南納入的生態(tài)安全問題類型較多(如土地退化、生態(tài)功能降低、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降等),但這些問題與人類不合理利用資源環(huán)境之間關(guān)系并不明確.各地資源環(huán)境保護(hù)與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間矛盾對(duì)立類型、資源制約表現(xiàn)形式、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)類別及(潛在)危害對(duì)象與生態(tài)安全維護(hù)目標(biāo)等具有復(fù)雜性、多樣性和較大差異性[18],不同地區(qū)生態(tài)安全問題類型、屬性特征、產(chǎn)生發(fā)展機(jī)制及其對(duì)生態(tài)紅線危害性質(zhì)各不相同,需針對(duì)具體問題實(shí)施具體分析并施行針對(duì)性管控措施.此外,在空間位置上,損害生態(tài)紅線性質(zhì)、質(zhì)量和功能的生態(tài)安全問題及人為擾動(dòng)行為,可能在紅線范圍內(nèi),也可能在紅線范圍外.因此,為使防控、治理對(duì)策更具問題針對(duì)性和空間目標(biāo)指示性,需明晰生態(tài)安全問題的內(nèi)涵外延及其空間范圍.

2.2 研究內(nèi)容的設(shè)置待規(guī)范

2.2.1 辨識(shí)、診斷損害生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)安全問題并揭示其產(chǎn)生、發(fā)展與制約機(jī)制 ①辨識(shí)、診斷生態(tài)安全問題.中國地域面積廣大,不同地區(qū)自然資源(水、土資源、礦產(chǎn)資源、生物資源等)稟賦、生態(tài)環(huán)境背景(地形地貌、氣象氣候、土壤、植被等)差異極大,且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀及未來發(fā)展規(guī)劃各具特色.各地生態(tài)安全問題具有多樣化和復(fù)雜性[19].為此有必要辨識(shí)區(qū)域生態(tài)安全問題類型、空間位置與范圍、發(fā)展?fàn)顟B(tài)和趨勢(shì),診斷其危害對(duì)象、危害范圍、危害程度、時(shí)間和空間上的動(dòng)態(tài)特征,進(jìn)而對(duì)區(qū)域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源、生態(tài)安全維護(hù)目標(biāo)等形成清晰的認(rèn)識(shí)[20].

②分析特定生態(tài)安全問題的產(chǎn)生、發(fā)展、驅(qū)動(dòng)機(jī)理及制約機(jī)制.造成生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)改變、質(zhì)量降低、功能減弱的原因,可能是自然原因(如自然環(huán)境背景,地質(zhì)、氣象等自然災(zāi)害,全球氣候變化等),也可能是人為原因.如水土流失、土地沙化、鹽堿化等問題很大程度上是由于其所在的大尺度自然環(huán)境背景(如氣象氣候、地形地貌、地質(zhì)歷史等)[21]造成的,而生態(tài)破壞、環(huán)境污染、物種多樣性減少等主要是人為因素所導(dǎo)致的.由于生態(tài)紅線制度約束的對(duì)象是人類行為,采用人為對(duì)策行為所能防控、治理的也應(yīng)主要是人為原因所引發(fā)生態(tài)安全問題.明晰特定生態(tài)安全問題的發(fā)生發(fā)展機(jī)理,是采取管控對(duì)策的必要前提.

2.2.2 對(duì)區(qū)域生態(tài)安全問題治理情況的歷史總結(jié)和前瞻 為借鑒區(qū)域歷史時(shí)期防控、治理不同生態(tài)安全問題的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),須反思生態(tài)安全問題產(chǎn)生發(fā)展起源,明晰相關(guān)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn).并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)及相關(guān)規(guī)劃,將區(qū)域內(nèi)重要生態(tài)安全問題、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)及其發(fā)展趨勢(shì)反映在生態(tài)保護(hù)紅線體系中.以深刻認(rèn)識(shí)區(qū)域人地關(guān)系矛盾發(fā)展歷史、發(fā)展現(xiàn)狀并前瞻未來發(fā)展趨勢(shì),形成可參考的區(qū)域生態(tài)安全問題整治、防控、管護(hù)對(duì)策總結(jié).

2.2.3 廣泛吸納社會(huì)意見和建議 社會(huì)公眾是區(qū)域資源環(huán)境的開發(fā)利用主體同時(shí)也是保護(hù)主體.1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出《21世紀(jì)議程》[22]即強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過“提高公眾參與程度和決策的社會(huì)可接受性”來保護(hù)資源環(huán)境.2015年開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》也把“公眾參與”作為環(huán)保法基本原則[16].制定生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)安全問題的治理、防控對(duì)策,需廣泛吸納當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾及土地、環(huán)保、水利、農(nóng)林牧業(yè)等主管部門的意見和建議.在提升對(duì)策有效性的同時(shí),可增進(jìn)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T及社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)紅線制度的認(rèn)知和理解,并獲得更多社會(huì)認(rèn)同和部門支持.

2.2.4 針對(duì)特定生態(tài)安全問題提出科學(xué)的防控與治理對(duì)策 如前所述,對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線造成不利影響的生態(tài)安全問題復(fù)雜多樣、驅(qū)動(dòng)發(fā)展機(jī)制各不相同,空間位置在紅線區(qū)域內(nèi)外皆有可能,單純采取“禁止或限制開發(fā)利用”、“禁止人類干擾活動(dòng)”等管控對(duì)策[23]缺少科學(xué)依據(jù),也不能針對(duì)全球氣候變化引發(fā)的生態(tài)退化、外源性污染損害自然保護(hù)區(qū)(如含有大量化肥、農(nóng)藥的農(nóng)田退水對(duì)下游珍稀物種棲息地的損害[24])等生態(tài)安全問題產(chǎn)生真正有效的遏制效應(yīng).因此,須基于區(qū)域特定類型的生態(tài)安全問題開展系統(tǒng)全面分析,才能提出具有科學(xué)性、實(shí)效性的治理、防控方案.

2.3 技術(shù)方法科學(xué)性待增強(qiáng)

2.3.1 強(qiáng)調(diào)所防控、治理生態(tài)安全問題的空間位置及其范圍 對(duì)生態(tài)安全問題辨識(shí)、診斷、分析等全過程可視化制圖,強(qiáng)化所需解決問題的空間針對(duì)性和目標(biāo)指示性,避免出現(xiàn)所要解決的問題、管控對(duì)象空間指示不明甚至出現(xiàn)太大偏離的情況.

2.3.2 宏觀、中觀、微觀尺度研究技術(shù)手段相結(jié)合充實(shí)技術(shù)過程、增進(jìn)空間制圖的精準(zhǔn)度,提升生態(tài)安全問題解決對(duì)策的科學(xué)性和說服力 區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全問題類型及其屬性特征和空間分布格局,是宏觀、中觀、微觀空間尺度內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境因子與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)共同作用的結(jié)果[25].多尺度研究技術(shù)手段相結(jié)合,可以獲得更全面、有效的數(shù)據(jù)、信息[26]以充實(shí)研究細(xì)節(jié),并避免精細(xì)度與精準(zhǔn)度不足在生態(tài)紅線現(xiàn)場(chǎng)勘界、生態(tài)安全問題空間區(qū)劃等工作中遺留問題[27].

2.3.3 有步驟、分重點(diǎn)確立階段性生態(tài)安全問題攻克目標(biāo) 區(qū)域范圍內(nèi)損害生態(tài)保護(hù)紅線的生態(tài)安全問題類型較多,有局部性問題也有全局性問題,解決難易程度也各不相同.須“先易后難”、“先局部后全局”、有重點(diǎn)、分步驟、分階段制定對(duì)策,以不斷摸索、凝練技術(shù)、積累經(jīng)驗(yàn),并節(jié)約資金、逐步提高生態(tài)保護(hù)紅線管控成效.

2.3.4 以動(dòng)態(tài)發(fā)展視角應(yīng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線及其生態(tài)安全問題 由于自然生態(tài)環(huán)境要素及人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)總處于不斷發(fā)展和動(dòng)態(tài)變化中,區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求的類型、規(guī)模數(shù)量也在不斷發(fā)生變化,人類活動(dòng)形式及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)影響效應(yīng)也必然發(fā)生相應(yīng)改變,區(qū)域生態(tài)安全格局也始終處于動(dòng)態(tài)變化中.因此需克服教條和成規(guī),以動(dòng)態(tài)發(fā)展、科學(xué)客觀態(tài)度應(yīng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)安全問題.

3 基于生態(tài)安全視角的生態(tài)紅線管控方案

3.1 技術(shù)流程及方法框架

基于區(qū)域自然資源、生態(tài)環(huán)境背景(規(guī)模數(shù)量、質(zhì)量及空間格局等),結(jié)合部門訪談、社會(huì)調(diào)研、專家咨詢與典型樣地調(diào)查,綜合采用多尺度研究手段,辨識(shí)區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線面臨的生態(tài)安全問題類型,掌握其性質(zhì)特征及空間分布位置、范圍和格局.進(jìn)而逐一針對(duì)特定類型的重要生態(tài)安全問題診斷其危害對(duì)象、危害程度及其發(fā)展態(tài)勢(shì),并探究其產(chǎn)生機(jī)理、驅(qū)動(dòng)發(fā)展機(jī)制.并在明晰區(qū)域資源利用底線、生態(tài)保護(hù)紅線及環(huán)境質(zhì)量底線3類生態(tài)紅線保護(hù)目標(biāo)的前提下,通過對(duì)區(qū)域內(nèi)不同生態(tài)安全問題相關(guān)信息空間可視化制圖,全面分析損害生態(tài)紅線的各類生態(tài)安全問題在區(qū)域內(nèi)空間位置及相互聯(lián)系,繼而鎖定主導(dǎo)性關(guān)鍵生態(tài)安全問題.并借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),有針對(duì)性提出特定生態(tài)安全問題治理措施,制定生態(tài)紅線監(jiān)管目標(biāo)及管控對(duì)策(圖1).

圖1 基于生態(tài)安全視角的生態(tài)保護(hù)紅線管控方案技術(shù)流程

3.2 技術(shù)方案重要環(huán)節(jié)解析

3.2.1 科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)概念 科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)概念、內(nèi)涵是明確生態(tài)保護(hù)紅線劃定目的和意義、合理探索生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)方案的必要前提.

①生態(tài)紅線是為保障國家或區(qū)域生態(tài)安全而確定的具有法律強(qiáng)制效力的資源利用上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)空間.

②生態(tài)安全是國家或區(qū)域人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)、重要物種及其生態(tài)系統(tǒng)健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展不受資源短缺、環(huán)境污染及生態(tài)退化風(fēng)險(xiǎn)危害的狀態(tài).

3.2.2 明確生態(tài)紅線保護(hù)目標(biāo)與風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)象 劃定生態(tài)保護(hù)紅線的根本目的是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境安全,維護(hù)區(qū)域內(nèi)人口集中聚居區(qū)和經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)、重要物種及其生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)安全是生態(tài)紅線的核心目標(biāo).

提出生態(tài)紅線高效防控、保護(hù)對(duì)策的重要前提是鑒別危害來源、明確風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)象.區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)、重要物種及生態(tài)系統(tǒng)造成危害的,可能是區(qū)域所處的地形地貌、氣象氣候等自然環(huán)境背景(如滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害,雪災(zāi)、干旱、洪澇、強(qiáng)風(fēng)等氣象災(zāi)害等)所決定的,也可能是人類不合理開發(fā)利用資源環(huán)境所造成的負(fù)面效應(yīng)(如資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等).由于生態(tài)保護(hù)紅線是用于約束人類行為的強(qiáng)制性制度,用于防范各種自然環(huán)境因子引發(fā)的災(zāi)害或風(fēng)險(xiǎn)是無效的,因此生態(tài)紅線的防范對(duì)象主要應(yīng)是已經(jīng)(或可能)導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的人類擾動(dòng)行為.

3.2.3 辨識(shí)、診斷、探究區(qū)域生態(tài)安全問題 ①辨識(shí)生態(tài)安全問題類型及其屬性特征.在掌握區(qū)域自然背景與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀及未來規(guī)劃相關(guān)資料的基礎(chǔ)上,明確區(qū)域范圍內(nèi)所存在的生態(tài)安全問題類型及其性質(zhì)特征.其中生態(tài)安全問題類型按其表現(xiàn)形態(tài)及其對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成的困擾,可分為資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)退化3類;按生態(tài)安全問題產(chǎn)生時(shí)間可分為歷史遺留、正在發(fā)生發(fā)展、將來可能發(fā)生(潛在性)3類;而按生態(tài)安全問題產(chǎn)生的主導(dǎo)原因則可分為自然驅(qū)動(dòng)、人類擾動(dòng)、自然與人類復(fù)合影響3類.或按研究需求劃分為其它類型.

生態(tài)安全問題的屬性特征則包括特定類型生態(tài)安全問題表現(xiàn)的形態(tài)、現(xiàn)象(如可用性資源規(guī)模數(shù)量減少、環(huán)境污染、植被損毀、重要物種生境萎縮、物種多樣性減少等)及其在區(qū)域范圍內(nèi)的空間位置和范圍等.

②診斷生態(tài)安全問題危害. 研究區(qū)域內(nèi)各類生態(tài)安全問題、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度、危害對(duì)象(人類生產(chǎn)生活、物種與生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)既定保護(hù)對(duì)象等)、危害類型、危害空間范圍、危害嚴(yán)重程度、危害歷史及其在時(shí)間和空間上的動(dòng)態(tài)發(fā)展態(tài)勢(shì)[28],并分析不同生態(tài)安全問題空間位置關(guān)系及其發(fā)生發(fā)展關(guān)聯(lián),將影響區(qū)域可持續(xù)發(fā)展全局的、主導(dǎo)性、源發(fā)性的重要生態(tài)安全問題類型納入生態(tài)紅線管控范疇.

③探究生態(tài)安全問題產(chǎn)生發(fā)展機(jī)制.針對(duì)典型生態(tài)安全問題分析其產(chǎn)生的資源環(huán)境背景及經(jīng)濟(jì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)因子,揭示其發(fā)展機(jī)理和制約機(jī)制.并從區(qū)域的系統(tǒng)性、整體性聯(lián)系探索區(qū)域內(nèi)不同類型生態(tài)安全問題之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系.

3.2.4 劃定生態(tài)紅線管控類型并可視化制圖 ①基于生態(tài)安全問題劃分生態(tài)紅線管控類型.劃定生態(tài)保護(hù)紅線的目的是為了解決限制區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全問題并規(guī)避未來可能發(fā)生的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn).而區(qū)域內(nèi)可能對(duì)生態(tài)紅線構(gòu)成危害的生態(tài)安全問題類型往往復(fù)雜多樣,需就該問題有針對(duì)性地采取應(yīng)對(duì)措施才可能得以解決.故有必要基于前述區(qū)域生態(tài)安全問題辨識(shí)、診斷和產(chǎn)生發(fā)展機(jī)制等既有研究成果,劃分生態(tài)紅線管控類型(如污染損害、植被損毀、生境破碎等類型),以明確對(duì)生態(tài)紅線構(gòu)成危害的主要生態(tài)安全問題類別及其性質(zhì)特征.

②基于生態(tài)安全問題空間屬性劃定不同生態(tài)紅線管控類型的空間位置和范圍.生態(tài)安全問題的空間范圍具有兩層含義:一是該生態(tài)安全問題的發(fā)生、發(fā)展的空間范圍,如人類活動(dòng)干擾劇烈的區(qū)域:露天煤礦植被移除區(qū)、特定工業(yè)污染場(chǎng)地等;二是該生態(tài)安全問題已經(jīng)造成或未來可能造成的較大經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失、環(huán)境生態(tài)危害的空間范圍.后者一般較前者所涵蓋的空間范圍廣.以前者作為生態(tài)紅線管控空間邊界則涵蓋范圍可能偏小,而以后者為邊界則可能會(huì)偏大.因此需結(jié)合紅線保護(hù)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)防范需求,考慮紅線劃定后的資源環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響效應(yīng),并充分征求當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾及相關(guān)行政管理部門的意見和建議,在注重關(guān)鍵細(xì)節(jié)的前提下,經(jīng)反復(fù)、系統(tǒng)和科學(xué)論證后再予以劃定.

此外,由于全球氣候變化以及人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展,區(qū)域生態(tài)安全問題的類型、性質(zhì)特征及空間分布格局也處于動(dòng)態(tài)發(fā)展變化中,因此基于生態(tài)安全視角而劃定的紅線類型及空間范圍并不具有“持久有效性”.建議在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展及受全球氣候變化較為敏感的地區(qū),每隔5~10年重新辨識(shí)、診斷區(qū)域生態(tài)問題并劃分、劃定生態(tài)保護(hù)紅線,以及時(shí)防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn).

③基于生態(tài)安全問題提出生態(tài)紅線管控方案.聯(lián)系區(qū)域自然資源環(huán)境背景及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,考慮紅線區(qū)內(nèi)特定生態(tài)安全問題的地域特色、屬性特征及產(chǎn)生、制約機(jī)制,借鑒區(qū)域歷史時(shí)期應(yīng)對(duì)該類生態(tài)安全問題的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn),參考國內(nèi)外相關(guān)成果,并有效規(guī)避次生生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),制定生態(tài)安全問題的分階段解決思路,并附以詳盡可行的環(huán)境治理技術(shù)、生態(tài)恢復(fù)措施,及風(fēng)險(xiǎn)防范方案與生態(tài)監(jiān)管制度.

4 結(jié)語

由于自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的巨大差異,全國各地對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線性質(zhì)、質(zhì)量和功能構(gòu)成危害的生態(tài)安全問題類型及屬性特征各不相同.對(duì)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線簡單限制其用途,勢(shì)必難以維護(hù)生態(tài)紅線及區(qū)域生態(tài)安全.本文基于生態(tài)安全問題研究視角探索區(qū)域生態(tài)紅線的管控方案,研究指出:

4.1 生態(tài)紅線、生態(tài)安全等重要概念的界定須強(qiáng)調(diào)人類活動(dòng)干擾的負(fù)面效應(yīng),以增強(qiáng)采用制度約束人類行為的合理性.

4.2 需規(guī)范化設(shè)置研究內(nèi)容,在重視地域差異性的前提下,辨識(shí)區(qū)域生態(tài)安全問題類型,診斷其屬性特征、危害性質(zhì),并探究其發(fā)生發(fā)展機(jī)制,以明晰生態(tài)紅線防范對(duì)象和管控目標(biāo),進(jìn)而劃分生態(tài)紅線管控類型及空間范圍,并有針對(duì)性提出管控對(duì)策.

4.3 應(yīng)全方位提升生態(tài)紅線管控技術(shù)的科學(xué)性,在重視生態(tài)紅線及其生態(tài)安全問題空間屬性的基礎(chǔ)上,綜合采用多尺度研究技術(shù)手段獲得全面、系統(tǒng)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息充實(shí)技術(shù)過程,并以動(dòng)態(tài)發(fā)展觀有重點(diǎn)、分階段確立生態(tài)安全問題攻克目標(biāo)，同時(shí)客觀評(píng)價(jià)生態(tài)紅線管控成效.

[1] 俞孔堅(jiān),李海龍,李迪華,等.國土尺度生態(tài)安全格局 [J]. 生態(tài)學(xué)報(bào), 2009,29(10):5163-5176.

[2] 高吉喜,鄒長新,楊兆平,等.劃定生態(tài)紅線:保障生態(tài)安全 [N]. 中國環(huán)境報(bào), 2012-10-18.

[3] 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見 [EB/OL]. http://www. gov.cn/zwgk/2011-10/20/content_1974306.html2011-10-20/2018-05-20.

[4] 龍花樓.中國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與土地利用 [M]. 北京:科學(xué)出版社, 2012:2-5.

[5] 譚術(shù)魁.中國土地沖突的概念、特征與觸發(fā)因素研究 [J]. 中國土地科學(xué), 2008,22(4):4-11.

[6] 袁端端.“劃紅線是折中妥協(xié)的過程”-訪環(huán)保部生態(tài)紅線劃分專家組組長高吉喜 [N]. 南方周末, 2013-11-22.

[7] 王祥榮.城市生態(tài)規(guī)劃的概念,內(nèi)涵與實(shí)證研究[J]. 規(guī)劃師, 2002,18(4):12-15.

[8] 俞孔堅(jiān),李迪華,韓西麗.論“反規(guī)劃”[J]. 城市規(guī)劃, 2005,25(9): 64-69.

[9] 廣東省人民政府.印發(fā)《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004-2020年)》的通知(粵府(2005)16號(hào))[EB/OL]. http://www.gd.gov.cn/ govpub/zfwj/zfxxgk/gfxwj/yf/200809/t20080916_67116.html2005-02-18/2018-05-20.

[10] 深圳市人民政府令.深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定.(深圳市人民政府令145號(hào))[EB/OL].http://www.sz.gov.cn/fzb/fggzsjk/201505/ t20150508_2871849.html2005-10-17/2018-05-20.

[11] 中國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展"十一五"規(guī)劃綱要 [EB/OL]. http://www.chinanews.com/news/2006/2006-03-16/8/704064.shtml2006-03-16/2018-05-20.

[12] 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知 [EB/OL]. http: //www.yqfgw.gov.cn/fzgh/ghjh/201802/t20180223_666259.html2010-12-21/2018-05-20.

[13] 張秋蕾.環(huán)境保護(hù)部將在全國開展生態(tài)紅線劃定工作 [N]. 中國環(huán)境報(bào), 2013-09-17.

[14] 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2013-11-16.

[15] 中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法 [EB/OL]. http://www.zhb.gov.cn/gzfw_ 13107/zcfg/fl/201605/t20160522_343393.shtml2014-04-25/2018-05-20.

[16] 環(huán)境保護(hù)部, 國家發(fā)展和改革委員會(huì).生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南(環(huán)辦生態(tài)[2017]48號(hào)) [EB/OL]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201707/t20170728_418679.htm?COLLCC=1549599325&/2017-05-27/2018-05-20.

[17] 高敬,王榕.我國近半省份已完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作. [EB/OL]. http://politics.people.com.cn/GB/n1/2018/1001/c1001-30324292.html2018-10-01/2018-10-08.

[18] 歐定華,夏建國,張 莉,等.區(qū)域生態(tài)安全格局規(guī)劃研究進(jìn)展及規(guī)劃技術(shù)流程探討 [J]. 生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào), 2015,24(1):163-173.

[19] 石玉林,于貴瑞,王 浩,等.中國生態(tài)環(huán)境安全態(tài)勢(shì)分析與戰(zhàn)略思考 [J]. 資源科學(xué), 2015,37(7):1305-1313.

[20] 王圣瑞,張 蕊,過龍根,等.洞庭湖水生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)體系研究 [J]. 中國環(huán)境科學(xué), 2017,37(5):1896-1905.

[21] 曹玉紅,曹衛(wèi)東,吳 威,等.基于自然生態(tài)約束空間差異的區(qū)域生態(tài)安全格局構(gòu)建 [J]. 水土保持通報(bào), 2008,28(1):106-109.

[22] 21世紀(jì)議程[C]. 聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議文件, 1992:4.

[23] 陳海嵩.生態(tài)紅線制度體系建設(shè)路線圖 [J]. 中國人口.資源與環(huán)境, 2015,(9):52-58.

[24] 歐陽威,鞠欣妍,高 翔,等.考慮面源污染的農(nóng)業(yè)開發(fā)流域生態(tài)安全評(píng)價(jià)研究 [J].中國環(huán)境科學(xué), 2018,38(3):1194-1200.

[25] 范小杉,何 萍.生態(tài)承載力環(huán)評(píng):研究進(jìn)展.存在問題.修正對(duì)策[J]. 環(huán)境科學(xué)研究, 2017,30(12):1869-1879.

[26] 范小杉,何 萍.河流生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究進(jìn)展 [J]. 地球科學(xué)進(jìn)展, 2018,33(8):852-864.

[27] 莫張勤.生態(tài)紅線制度的實(shí)施與困境 [J]. 學(xué)習(xí)論壇, 2016,32(12): 58-61.

[28] 張軍以,蘇維詞,張鳳太.基于PSR模型的三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)土地生態(tài)安全評(píng)價(jià) [J]. 中國環(huán)境科學(xué), 2011,31(6):1039-1044.

Technical solutions for ecological red-line management based on problems of ecological security.

FAN Xiao-shan1,2,3, GAO Ji-xi4*, HE Ping1,2,3, FENG Chao-yang1,2,3, XU Jie1,2,3, HOU Li-ping1,2,3, REN Ying1,2,3, WANG De-wang1,2,3, JIA Jiao1,2,3, HOU Chun-fei1,2,3

(1.State Key Laboratory of Environmental Criteria and Risk Assessment, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China；2.Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China；3.State Environment Protection Key Laboratory of Regional Eco-process and Function Assessment, Beijing 100012, China；4.Satellite Environment Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100094, China)., 2018,38(12)：4749~4754

The technical management solutions for ecological red-line based on environmental security problems have been built based on reviewing the development history of the ecological red line, combined with the latest“Technical Guide for the Ecological Protection Red Line” released by Ministry of Environmental Protection. Themain points are summarized as follows. The negative effects of human activities should be emphasized in defining the important concepts to enhances the rationality of adopting institutional constraints on human behaviors. The accurate and comprehensive information about the environmental problems in ecological red-line should be obtained by multi-scale research methods, and the regional differences of resources, environment and economic & social backgrounds should be considered. And the control objects and management goals of ecological red line protection should be determined by identifying and diagnosing the local existing or potential ecological problems, then the management types, the spatial locations and the scopes of ecological red line in a region be divided and delineated. Finally the feasible and effective solutions to the ecological problems in ecological red-line be proposed by learning localhistorical experiencesand investigating public suggestions.

environmental security；ecological red line；ecological risk；identify and diagnose；regional differences

X82

A

1000-6923(2018)12-4749-06

范小杉(1976-),女,四川西充人,副研究員,博士,主要從事生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域研究工作.發(fā)表論文40余篇.

2018-05-30

國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“典型脆弱生態(tài)修復(fù)與保護(hù)研究”重點(diǎn)專項(xiàng)(2017YFC0506601);國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(41501581)

* 責(zé)任作者, 研究員, gjx@nies.org