張寧

本文以淄博市為例，結(jié)合第三方測評的測評指標(biāo)體系和測評方法，通過分析和調(diào)查，論述了城市管理部門引入第三方評價體系的必要性以及測評指標(biāo)體系、方法的可行性，研究探索在城市管理部門引入第三方評價體系在監(jiān)督考核、群眾參與等方面上所取得的經(jīng)驗和做法，為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善以評促建、以評促改的監(jiān)督考核工作提供了建議和參考。

一、淄博市基本情況

淄博市位于山東省中部，南依泰沂山麓，北瀕九曲黃河，西鄰省會濟(jì)南，東接濰坊、青島，是具有地方立法權(quán)的“較大”的市。轄張店、淄川、博山、周村、臨淄5個區(qū)，桓臺、高青、沂源3個縣和淄博高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、淄博經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和文昌湖旅游度假區(qū)，總面積5965平方公里，常住人口468．7萬。淄博市先后榮獲國家衛(wèi)生城市、全國科教興市先進(jìn)市、全國文化模范市、全國社會治安綜合治理優(yōu)秀市、全國未成年人思想道德建設(shè)工作先進(jìn)市、 全國文明城市、全國國土資源節(jié)約集約模范市、全國雙擁模范城八連冠等稱號。

近年來，淄博市不斷改革創(chuàng)新城市管理機(jī)制，健全完善管理制度。淄博市城市管理局按照建設(shè)組群式現(xiàn)代化大城市的總體要求，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化、定量化、具體化的原則，牽頭制定城區(qū)道路分級管理、城市容貌管理、市政設(shè)施管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的城市管理標(biāo)準(zhǔn)。充分發(fā)揮市城市管理委員會作用，牽頭實施市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施運行、園林綠化、公共空間秩序、交通秩序、城市應(yīng)急七個方面的精細(xì)化管理，切實加強(qiáng)城市精細(xì)化管理水平。

二、第三方測評應(yīng)用到城市管理工作中的必要性

隨著淄博市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，淄博市在智慧城市建設(shè)方面進(jìn)行了不斷的探索創(chuàng)新，取得的成果有目共睹。近年來，淄博市各相關(guān)部門在城市管理中摸索出了許多行之有效的好辦法,制定了許多切實可行的制度；同時，隨著城市建設(shè)步伐的進(jìn)一步加快，城市人口的進(jìn)一步增長，淄博市的城市管理也顯現(xiàn)出了一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）隨著城市高速發(fā)展，當(dāng)前的城市管理模式和管理制度，不足以適應(yīng)當(dāng)前淄博市的城市發(fā)展現(xiàn)狀，在城市管理方面存在著滯后性，亟需優(yōu)化城市管理模式和制度，以適應(yīng)當(dāng)前城市建設(shè)和管理的需求。

（2）因體制、人員有限等問題，管理部門難以常態(tài)化地實時監(jiān)督考核城市管理的各個方面，且只能側(cè)重重點區(qū)域的檢查。

（3）長效機(jī)制尚需進(jìn)一步完善,各部門間聯(lián)動機(jī)制需要建立，從事城市管理各相關(guān)部門的工作側(cè)重點和依據(jù)的法律不同，難以實現(xiàn)科學(xué)公正考核，協(xié)調(diào)配合不夠。

2015年12月24日由中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號）要求：健全社會公眾滿意度評價及第三方考評機(jī)制，形成公開、公平、公正的城市管理和綜合執(zhí)法工作考核獎懲制度體系。

引入第三方測評的評價體系和測評方法，引進(jìn)城市管理新模式，實現(xiàn)城市的科學(xué)化、現(xiàn)代化和精細(xì)化管理，進(jìn)一步建立城市的長效管理機(jī)制，成為了當(dāng)前淄博城市管理的重點工作。

三、可行性研究

（一）科學(xué)合理

第三方評測在模型和測評標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計上取證充分，設(shè)計合理，體系健全科學(xué)。

1.城市管理指數(shù)測評模型總體設(shè)計科學(xué)

為提高綜合評價考核的透明度、社會公認(rèn)度和群眾滿意度，確保綜合評價考核考核公平、公開、公正，第三方測評體系將原有的單方面的現(xiàn)場考核擴(kuò)展為包含現(xiàn)場考核和居民滿意度的雙向考核方式，將居民滿意度的測評納入城市管理評價考核體系。

2.現(xiàn)場考核測評指標(biāo)科學(xué)

根據(jù)《2017年淄博市城市管理考核細(xì)則》，第三方測評機(jī)構(gòu)制定了本測評標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則共12維度、102題項，包括道路設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、園林綠化、主次干道市容、公廁使用與維護(hù)、早夜市管理、居民社區(qū)管理、河道治理、農(nóng)貿(mào)市場管理、交通秩序管理、公共場所管理、食品衛(wèi)生管理有關(guān)的主要內(nèi)容。以街道辦事處管轄的地理范圍內(nèi)考核內(nèi)容為測評對象，每個街道為一個獨立的測評單位。每周對全市街道進(jìn)行全覆蓋、常態(tài)化考核，并每周進(jìn)行一個抽檢。

經(jīng)過專家論證（包括3名教授、1名副教授、5名博士生），該文件能夠較好地測評城市管理工作的各項內(nèi)容，說明標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則問卷的內(nèi)容效度較好。

測評過程采用智慧測評方式，設(shè)計專門的測評服務(wù)平臺進(jìn)行測評。測評人員在移動客戶端現(xiàn)場考核扣分，并上傳扣分結(jié)果的詳細(xì)信息，后臺系統(tǒng)隨后進(jìn)行集成整改處理。

3.群眾滿意度調(diào)查指標(biāo)科學(xué)

根據(jù)《2017年淄博市城市管理考核細(xì)則》，第三方測評機(jī)構(gòu)制定凝練了與群眾密切相關(guān)且需要共同商議的10個方面，針對性地編制了群眾滿意度問卷。問卷包括生活垃圾、市容環(huán)境、道路保潔、環(huán)衛(wèi)設(shè)施養(yǎng)護(hù)、違規(guī)搭建治理、違規(guī)經(jīng)營治理、交通秩序管理、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)、河道治理、綠化養(yǎng)護(hù)10個維度共15個題項。問卷采用11點計分（0～10），滿意率（得分在6及以上的選項占全部調(diào)查對象的百分比） 和滿意度得分來作為滿意度的測評指標(biāo)。

表1 敬業(yè)度驅(qū)動因素問卷信度值

表2 淄博市城市管理滿意度問卷因子載荷量

（1）信度檢測

選用Cronbach'a系數(shù)來評價信度。如表1所示，敬業(yè)度驅(qū)動因素問卷和各維度的a系數(shù)都在0．8以上，說明問卷具有較高的內(nèi)部一致性信度。

（2）效度檢測

進(jìn)行探索性因子分析，問卷KMO值為0．87，適合做因子分析。所有項目的載荷量均大于0．4，沒有雙重載荷，因素歸類恰當(dāng)（見表2）。模型擬合指數(shù)符合標(biāo)準(zhǔn)（見表3），說明結(jié)構(gòu)效度較好。

表3 淄博市城市管理滿意度問卷模型擬合指數(shù)

（二）客觀公正

將第三方測評體系和測評方法應(yīng)用到城市管理工作中，作為城市管理考核的重要組成部分，最重要的優(yōu)點體現(xiàn)在考核的客觀公正。

1.立場客觀

由于第三方機(jī)構(gòu)是與測評對象、服務(wù)對象沒有直接利益關(guān)系，因而對結(jié)果更加注重真實性，能夠避免信息失真，真正起到公共決策客觀、公正。

2.工具客觀

設(shè)計客觀公正的問卷并采用評測服務(wù)軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)結(jié)果分析，避免人為操作誤差。

3.測評方式客觀

現(xiàn)場測評調(diào)查采用隨機(jī)抽樣的方式，將所轄地區(qū)編號編入抽簽系統(tǒng)進(jìn)行抽簽，隨機(jī)抽取需要進(jìn)行問卷調(diào)查的區(qū)域。相對于傳統(tǒng)的主觀選取地區(qū)，隨機(jī)抽樣更加科學(xué)客觀，能避免人為操作造成檢查信息泄露評估失準(zhǔn)現(xiàn)象。

（三）有利于工作作風(fēng)的改進(jìn)

由第三方測評機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市管理工作考評，能夠有效地改變部分領(lǐng)導(dǎo)對上不對下的習(xí)慣，有利于有關(guān)部門切實改進(jìn)工作作風(fēng)，踏實工作提升工作績效。同時，在對居民滿意度的調(diào)查中，加強(qiáng)測評的保密性，采用不透露測評的時間和受訪人身份的“裸測”方法?？梢员苊鈹?shù)據(jù)中的民意失真，接受到人民群眾真實的意愿，更有利于提升群眾對政府的信任，有利于培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺深入基層群眾，以群眾的需求為導(dǎo)向布置城市管理工作。

（四）測評覆蓋全面化

本次測評采用全面覆蓋的方式，有利于減少對淄博市的城市管理評測誤差。本次城市管理現(xiàn)場測評目標(biāo)是淄博市所轄的全部范圍，包括張店區(qū)、臨淄區(qū)、淄川區(qū)、周村區(qū)、博山區(qū)、高新區(qū)6區(qū)和桓臺縣、高青縣、沂源縣3縣，對所有地理區(qū)域展開全方位的實時動態(tài)測評。居民滿意度調(diào)查問卷以街道辦管轄的地理范圍為基本測評單位，每周對全市街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行全覆蓋、常態(tài)化考核，并每周進(jìn)行一次抽檢。居民滿意度調(diào)查調(diào)查對象界定為在街道的長居居民或者在該街道工作的常駐人口（6個月以上）。

城市管理現(xiàn)場評估最終提交有效的問題5755個，而通過1500余人次的訪談，最后共回收有效居民滿意度問卷1350份，每個區(qū)縣150份，城市居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、休閑區(qū)各類區(qū)域樣本各50份。

（五）測評系統(tǒng)智慧全面

1.搭建智慧測評系統(tǒng)，測評流程系統(tǒng)化

本次第三方測評加入“智慧測評”概念，開發(fā)智能化的大數(shù)據(jù)處理平臺，使得考核流程更加科學(xué)化、直觀化、數(shù)據(jù)化，確保了城市管理第三方測評服務(wù)的實用性、可靠性。平臺包括測評通APP、測評人員管理模板、問題處理模塊、問題轉(zhuǎn)辦模塊、綜合統(tǒng)計模塊、后臺監(jiān)管模塊。在本次測評中投入使用“淄博市城市管理第三方測評服務(wù)系統(tǒng)平臺”，做到測評數(shù)據(jù)的實時上傳，測評人員在發(fā)現(xiàn)問題的第一時間，通過手機(jī)APP將所在位置的現(xiàn)場圖片進(jìn)行實時上傳反饋測評數(shù)據(jù)。在整個測評服務(wù)期間，第三方將負(fù)責(zé)平臺的搭建、運維、日常監(jiān)管和綜合考核，最終匯總形成月報表提交給城市管理部門，有助于其及時采取整改措施。

2.大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)化

本次測評通過智慧測評系統(tǒng)對收集到的城市管理各方面情況信息進(jìn)行了全面系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)分析，包括總體數(shù)據(jù)排名、全市城市管理重點問題分析、各地區(qū)的城市管理問題分析、群眾滿意度調(diào)查問題分析。按日、周、月、季、年向淄博城市管理部門匯報數(shù)據(jù)分析結(jié)果。通過智慧測評匯總、分析、整理后交付于各級部門的報告（報表）均能夠保證數(shù)據(jù)的有效性、科學(xué)性，為相關(guān)部門作出下一步調(diào)整提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持。將科學(xué)性數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后得出的數(shù)據(jù)結(jié)果，與現(xiàn)場的實際情況和各級部門要求進(jìn)行對比。從而匯總得出下一步的要求整改方案或建議，以供各級部門參考。

淄博市城市管理局通過引入第三方測評的評價和測評方法進(jìn)行測評考核方式的全面創(chuàng)新，實現(xiàn)客觀化、全覆蓋化、常態(tài)化、全局化四位一體的管理新模式，將考核結(jié)果作為績效管理、服務(wù)承諾、行政問責(zé)等制度執(zhí)行的依據(jù)，統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考評，以考評促管理，切實有效的建立起城市管理的長效測評機(jī)制，推動全市城市管理水平整體提升。

借鑒已有理論和研究方法，構(gòu)建一套適合于城市管理的公平公正公開的第三方測評指標(biāo)體系和測評方法，建設(shè)實用性強(qiáng)、功能完備的第三方測評信息系統(tǒng)，對于實現(xiàn)城市的科學(xué)化、現(xiàn)代化和精細(xì)化管理具有重大意義。