曹宇

作為開展工程建設項目審批制度改革試點城市之一，深圳市在落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、改善營商環(huán)境要求的同時，辯證認識到生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的相互關系，堅持“生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線”三大紅線，在總結(jié)國家海綿城市試點經(jīng)驗的基礎上，將海綿城市有機融入了改革后的建設項目審批制度框架和管理系統(tǒng)，取得顯著成效。

一、更新理念，明晰原則

海綿城市是城市生態(tài)文明和綠色發(fā)展的新方式、新理念，其實質(zhì)是通過加強城市規(guī)劃建設管理，藍綠灰措施相結(jié)合，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，在城市區(qū)域?qū)崿F(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化，盡可能修復城市開發(fā)建設對自然水循環(huán)的破壞。

治理后的深圳灣

海綿城市建設工作組織架構(gòu)流程圖

深圳市人民政府作為海綿城市建設責任主體，充分認識到海綿城市建設是一項長期的系統(tǒng)性工作，需要通過制定規(guī)范性文件、政策、標準等方式，實現(xiàn)海綿城市建設工作的法制化、規(guī)范化和常態(tài)化，從而形成長效工作機制，促進城市服務和管理水平提高，城市品質(zhì)全面提升，深化生態(tài)文明建設。

在可持續(xù)發(fā)展進程中，深圳市與時俱進，更新理念，進一步明晰原則，將海綿城市有機融入項目規(guī)劃、設計、建設、運維各環(huán)節(jié)，大力推動落實。

通過法規(guī)制度建設，組織動員全社會力量共同做好這項工作，實現(xiàn)深圳市海綿城市規(guī)劃建設工作的規(guī)范化、常態(tài)化，以政府公共政策推動政府和公眾共同參與海綿城市建設。

抓住海綿城市建設管理關鍵環(huán)節(jié)，在不新增審批事項和審批環(huán)節(jié)的情況下，優(yōu)化和細化既有流程的審批內(nèi)容和要求，將海綿城市管控嵌入到改革后的項目審批環(huán)節(jié)當中，形成程序完備、銜接清晰的審批工作流程，在深化“放管服”改革的同時，實現(xiàn)海綿城市的審批管控。

各部門主動作為，為管控各環(huán)節(jié)制定海綿城市技術標準，形成公開、合理的技術要求；各建設項目業(yè)主承諾按標準要求完成規(guī)劃設計建設運維，從而實現(xiàn)項目海綿城市建設要求的公開告知和承諾制，營造更為寬松、更加友善、更講信用的市場環(huán)境，推動形成海綿城市建設領域“深圳標準”“深圳質(zhì)量”。

通過引入第三方技術力量進行抽查、技術審查，采取審批引導與激勵并重等多種方式，建立政府職能清晰、主體責任明確、事中事后監(jiān)管到位的海綿城市建設管理長效機制。

二、創(chuàng)新實踐，全面提升管理水平

（一）明晰管控對象與指標要求，夯實管控基礎

依托海綿城市專規(guī)，納入“多規(guī)合一”平臺明晰管控指標。深圳市于2016年底開始編制“市-區(qū)-重點片區(qū)”三級海綿城市專項規(guī)劃（詳規(guī)）。深圳市規(guī)劃國土部門負責組織編制或修編市級海綿城市專項規(guī)劃，各區(qū)級政府根據(jù)市級海綿城市專項規(guī)劃，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)建設重點區(qū)域及本地區(qū)情況，組織編制區(qū)、片區(qū)級海綿城市專項規(guī)劃（詳細規(guī)劃），并滾動編制建設計劃。截至目前，深圳市已實現(xiàn)海綿城市規(guī)劃全覆蓋，全部規(guī)劃均經(jīng)住建部海綿城市專家委員會專家咨詢和審查，夯實了項目管控和統(tǒng)籌實施基礎。

在此基礎上，深圳市規(guī)劃國土部門計劃在建立“多規(guī)合一”信息平臺時，整合海綿城市相關規(guī)劃信息，納入全市空間規(guī)劃一張藍圖，從而為建設項目管控指標的提出奠定基礎。

（二）把握審批核心環(huán)節(jié)，形成順暢流程

根據(jù)建設項目審批制度改革“深圳90”相關政府規(guī)章，規(guī)劃建設管理部門在立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個階段，將海綿城市管控要求細化納入建設項目報建審批流程。

1.立項用地規(guī)劃許可階段

深圳市規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)在建設項目選址意見書、土地劃撥決定書或土地使用權出讓合同中，將建設項目是否開展海綿設施建設作為基本內(nèi)容予以載明；各區(qū)級城市更新機構(gòu)在城市更新建設項目土地使用權出讓合同中，將建設項目是否開展海綿設施建設作為基本內(nèi)容予以載明。

立項或土地出讓階段明確開展海綿設施建設的項目，依據(jù)相關規(guī)劃，深圳市規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)、各區(qū)級城市更新機構(gòu)在《建設用地規(guī)劃許可證》中列明年徑流總量控制率、藍綠線空間管控等海綿城市建設管控指標和要求。

政府投資建設項目可行性研究就海綿城市建設適宜性進行論證，對海綿城市建設的技術思路、建設目標、具體技術措施、技術和經(jīng)濟可行性進行全面分析，明確建設規(guī)模、內(nèi)容及投資估算。

發(fā)展改革部門在政府投資建設項目的可行性研究報告評審中強化對海綿設施技術合理性、投資合理性的審查，并在批復中予以載明。

2.工程建設許可階段

建設項目方案設計階段，建設單位按照《深圳市海綿城市規(guī)劃要點和審查細則》的要求，編制海綿城市方案設計專篇，完成自評價表連同承諾書一并提交方案審查部門。

市政類線性項目方案設計海綿城市專篇隨方案設計在用地規(guī)劃許可前完成。規(guī)劃國土部門對海綿城市方案設計專篇進行形式審查。市級海綿城市工作機構(gòu)聯(lián)合市規(guī)劃國土等行業(yè)主管部門加強事中、事后監(jiān)管，以政府購買服務的方式委托第三方技術服務機構(gòu)對海綿城市方案設計專篇進行監(jiān)督抽查，相關費用由財政予以保障。第三方技術服務機構(gòu)名錄按要求確定并向社會公布。

施工圖設計階段，建設單位組織設計單位按照國家和地方相關設計標準、規(guī)范和規(guī)定進行海綿設施施工圖設計文件編制，設計文件質(zhì)量應滿足相應階段深度要求。

施工圖設計文件審查機構(gòu)按照國家、地方相關規(guī)范及標準，對施工圖中海綿城市內(nèi)容進行審查，建設單位組織設計單位對施工圖審查機構(gòu)提出的不符合規(guī)范及標準要求的內(nèi)容進行修改。

住建等行業(yè)主管部門整合施工圖審查力量，將海綿城市內(nèi)容納入統(tǒng)一審查。

深圳市規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)、各區(qū)級城市更新機構(gòu)在建設工程規(guī)劃許可中列明有關海綿城市管控指標落實情況。

交通運輸、水利等需編制初步設計文件的建設項目按“建設用地規(guī)劃許可證”的管控指標要求，編制海綿城市設計專篇，行業(yè)主管部門在組織審查時，對該部分內(nèi)容進行審查，并將結(jié)論納入審查意見。

崗廈1980項目改造前后

3.施工許可階段

海綿設施按照批準的圖紙進行建設，按照現(xiàn)場施工條件科學合理統(tǒng)籌施工。建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等按照職責參與施工過程管理并保存相關材料。

不得取消、減少海綿設施內(nèi)容或降低建設標準，設計單位不得出具降低海綿設施建設標準的變更通知。

4.竣工驗收階段

建設單位提交的建設項目竣工文件中應完整編制海綿設施的相關竣工資料。

建設項目竣工驗收組織方應當在竣工驗收時對海綿設施的建設情況進行專項驗收，并將驗收情況寫入驗收結(jié)論。推行采用聯(lián)合驗收，住房建設、交通運輸、水務等行業(yè)主管部門牽頭實行聯(lián)合驗收或部分聯(lián)合驗收，統(tǒng)一驗收竣工圖紙、統(tǒng)一驗收標準、統(tǒng)一出具驗收意見。

（三）同步頒布支撐審批各環(huán)節(jié)的細則、文件，統(tǒng)一審批準繩

萬科云城

為更好地服務建設單位，支持審批環(huán)節(jié)統(tǒng)一認識、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標準，深圳市積極組織各有關單位提前謀劃，陸續(xù)出臺了相關標準、規(guī)范、指引，支撐審批體系。

（四）制定指導規(guī)劃設計的行業(yè)標準文件，提升“深圳”質(zhì)量

海綿城市建設要求多專業(yè)融合，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、環(huán)境、風景園林、道路、給排水、水利等各專業(yè)都應積極將海綿城市理念與自身理論、方法、技術標準體系相結(jié)合，并與其他專業(yè)彼此協(xié)調(diào)、銜接。要做好海綿城市規(guī)劃設計，必須發(fā)揮工匠精神，精心規(guī)劃設計。為有效提升全市海綿城市建設的規(guī)劃設計水平，深圳市海綿辦組織各行業(yè)主管部門，結(jié)合深圳本地特點與特色完成了系列技術標準的編制。

（五）激勵引導與技術審查并重，力促良性循環(huán)

1.加強事中、事后監(jiān)管

結(jié)合深圳市目前正在推進的簡政放權、優(yōu)化營商環(huán)境及行政審批試點改革等工作，實行海綿城市技審分離。

方案審查方面，以建設單位自評價，規(guī)劃國土部門開展形式審查的方式進行。海綿城市工作機構(gòu)聯(lián)合深圳市規(guī)劃國土等行業(yè)主管部門加強事中、事后監(jiān)管，以政府購買服務的方式委托第三方技術服務機構(gòu)對海綿城市設計專篇進行監(jiān)督抽查，相關費用由財政予以保障。

施工圖審查方面，由住建等行業(yè)主管部門整合施工圖審查力量，將海綿城市內(nèi)容納入開展統(tǒng)一審查，深圳市規(guī)劃國土部門及其派出機構(gòu)、各區(qū)級城市更新機構(gòu)在建設工程規(guī)劃許可中列明有關海綿城市管控指標落實情況。

項目巡查方面，今年開始對納入年度海綿城市項目庫的項目開展全面巡查，根據(jù)項目進展情況，對于前期或新開工項目，重點巡查項目前期資料及海綿城市落實情況，對于建設期項目，重點巡查施工管理質(zhì)量；對于已完工項目，重點巡查項目整體效果及運行維護情況。

此外，依據(jù)海綿城市建設有關管理辦法，建設、規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理、運行維護、第三方技術服務機構(gòu)如有違反相關法規(guī)規(guī)定，承諾后不實施或弄虛作假的，相關主管部門可視其情節(jié)輕重，將其違章行為記入不良行為記錄、納入失信名單或依法追究責任。

2.加強激勵引導

2018年3月，深圳市出臺了《關于市財政支持海綿城市建設實施方案（試行）》（深財居[2018]7號），每年拿出5．14億元對社會資本實施的海綿城市建設項目以及相關海綿城市建設成果進行獎勵。支持參與海綿城市建設的方方面面，包括：（1）社會資本新建項目（含拆除重建）配建海綿設施獎勵。（2）社會資本既有項目海綿化專項改造獎勵。（3） 海綿城市建設相關行業(yè)標準或者規(guī)范編制獎勵。（4）優(yōu)質(zhì)海綿城市建設項目獎勵。（5）海綿城市建設項目優(yōu)秀規(guī)劃設計獎勵。（6）海綿城市建設項目優(yōu)秀施工獎勵。（7）海綿城市建設項目優(yōu)秀監(jiān)理獎勵。（8）海綿城市建設優(yōu)秀研究成果獎勵。（9） 海綿城市研究機構(gòu)（平臺）設立獎勵。（10）PPP建設項目社會資本方前期研究方案獎勵。

《深圳市海綿城市建設資金獎勵實施細則（試行）》也將在近期出臺。海綿城市建設資金獎勵體系的建立和完善，將進一步規(guī)范資金獎勵的組織實施，提高獎勵資金的使用效益和管理，鼓勵全社會遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，主動樹立海綿城市發(fā)展理念，從城市規(guī)劃、設計到項目建設、運行維護等各環(huán)節(jié)全面踐行海綿城市的建設要求。

(六)優(yōu)化管控分類，實施豁免清單管理

為優(yōu)化項目管理，因地制宜落實海綿城市建設要求，實現(xiàn)應做盡做，深圳市實施建設項目海綿城市管控指標豁免清單管理，對納入豁免清單的建設項目，在項目設計、報建、圖紙審查、驗收等環(huán)節(jié)對其海綿城市建設管控指標不作強制性要求，由建設單位根據(jù)項目特點自主落實海綿城市設施?；砻馇鍐喂芾砑葓猿謶霰M做，不留死角，又實施行業(yè)主導、分類管理，不一刀切，體現(xiàn)了政府具體問題具體分析的柔性管理模式。

三、構(gòu)建體系，行穩(wěn)致遠

2016年，深圳市成為國家海綿城市試點以來，著力探索構(gòu)建保障海綿城市建設的機制。兩年來，全市各部門齊心協(xié)力，已從動員各部門發(fā)布部門規(guī)范性文件、分項突破的階段，提升至目前市政府發(fā)布政府規(guī)章和規(guī)范性文件、全社會共同參與、全面系統(tǒng)實施的階段。

1.有的放矢

海綿城市建設項目管理庫：自2017年起，全市新、改、擴建項目納入海綿城市建設項目管理庫跟蹤管理，目前入庫項目（含新改擴建設項目、臨時改造類項目）1800余項。

“一書兩證”許可審批方面，截至2018年10月，全市規(guī)劃國土部門共核發(fā)選址意見書1270條，用地規(guī)劃許可證1308條，工程規(guī)劃許可證924條，將海綿城市要求納入規(guī)劃“一書兩證”審批中。

施工圖審查方面，自2018年4月起，在全市建設項目施工圖審查環(huán)節(jié)全面實施海綿城市專項技術審查工作。截至10月份，全市共完成建設項目海綿城市施工圖審查累計642項。在2018年7月～ 9月開展的施工圖質(zhì)量抽查行動中，抽查的8項均按要求開展了海綿城市設計。

建設項目監(jiān)管方面：自2018年4月起，建立了入庫項目巡查制度；截至目前，已基本完成850個建成項目的巡查，大部分較好地落實了海綿城市要求。下一步，深圳市海綿辦將重點對年度計劃新增項目開展巡查。

2.借力公眾

海綿城市建設是一項長期的綜合性、系統(tǒng)性工作，涉及城市建設的方方面面，依靠政府主動作為還不夠，還需要全社會的廣泛參與。深圳市是一個新興城市，企業(yè)自主創(chuàng)新意識強，公益組織多，市民參與意識高。桃花源生態(tài)保護基金會、綠源環(huán)保志愿者協(xié)會等社會組織主動開展示范項目改造，動員全社會參與和支持海綿城市建設，動員知名企業(yè)家、社會力量自主打造了一批具有代表性的社會投資改建項目，項目類型涵蓋商業(yè)、學校、工廠、居住小區(qū)、公園及城中村。此外，政府各部門還利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報刊、微信、視頻等多種媒介廣泛開展宣傳，積極在青少年等群體中普及海綿城市建設理念，讓海綿城市理念深入人心，號召大家積極為深圳市的海綿城市建設建言獻策，共同保護大家的“海綿”家園。

3.謀劃長遠

深圳市充分認識到制度落地還需“踏雪留印抓鐵有痕”，將進一步著力于強化機制體制建設、強化項目管控、強化事中事后監(jiān)管等方面，深入推進海綿城市建設：

（1）推進海綿城市立法工作。積極推進海綿城市立法研究，盡快出臺規(guī)范海綿城市建設的規(guī)范性文件，在探索創(chuàng)新海綿城市體制機制方面大膽實踐，力爭出臺海綿城市建設管理條例；開展《深圳海綿城市雨水管理模式與制度研究》，以更廣闊的視野探索雨水管控市場化新方式。

（2）聯(lián)合各部門做好項目管控。適應改革要求，完善管控機制，強化事中事后監(jiān)管，尤其加強項目建設的過程監(jiān)管，對方案設計、施工圖階段落實海綿城市情況、施工質(zhì)量等進行監(jiān)督。在項目竣工驗收環(huán)節(jié)，重點檢查項目配建海綿設施按圖施工情況。

（3）結(jié)合工業(yè)園區(qū)改造、舊村綜合整治、正本清源等專項行動，統(tǒng)籌做好改造類項目落實海綿城市要求的管控工作，重點督辦改造類項目的管控落實情況，對做得好的區(qū)和部門給予表揚，并在年度績效考核中予以兌現(xiàn)。

海綿城市國家試點是探索性工作，需要各地結(jié)合本底特點、機構(gòu)情況因地制宜組織落實。深圳作為改革開放的窗口城市，在率先建設社會主義現(xiàn)代化先行區(qū)的過程中，以海綿城市作為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手，主動作為，以“法規(guī)化、標準化、常態(tài)化、社會化”為原則探索海綿城市全域融合推進模式，力爭早日建成國際一流的海綿城市。