□ 李建忠

一、國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的基本狀況

國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)范圍與我國(guó)事業(yè)單位基本一致，以教育和衛(wèi)生行業(yè)為主，涉及三大產(chǎn)業(yè)10余個(gè)行業(yè)部門(mén)；重要機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般有專門(mén)立法授權(quán)；法人治理因機(jī)構(gòu)的法律地位不同而有差異，其政府直屬機(jī)構(gòu)采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；預(yù)算和財(cái)務(wù)管理等遵循政府機(jī)構(gòu)管理的統(tǒng)一規(guī)定。

（一）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱由來(lái)

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)并不像中國(guó)事業(yè)單位一樣是一個(gè)對(duì)政府公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的一個(gè)統(tǒng)一的、法定的稱謂，而更像一個(gè)理論上對(duì)這類機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱之一。美國(guó)行政學(xué)者斯蒂爾曼在1980年出版的《公共行政學(xué)》中，認(rèn)為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱來(lái)自美國(guó)管理學(xué)家德魯克。1973年，德魯克在《公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理》一文中認(rèn)為，學(xué)校和學(xué)院、研究實(shí)驗(yàn)室、公共設(shè)施、醫(yī)院和其他保健單位，各專業(yè)、工業(yè)和商業(yè)協(xié)會(huì)等服務(wù)性機(jī)構(gòu)在當(dāng)前社會(huì)中日益占有重要地位，“這類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)——姑且給以這樣的總稱——是現(xiàn)代社會(huì)的真正發(fā)展部門(mén)”[1]。

（二）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)范圍

作為國(guó)家或政府直接設(shè)立的承擔(dān)公共職能的專門(mén)機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于公共部門(mén)的一部分。所謂公共部門(mén)，根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織、國(guó)際貨幣基金組織等1993年發(fā)布的《國(guó)際賬目體系》，又稱為一般政府部門(mén)，由以下機(jī)構(gòu)和組織組成：一是所有的中央、?。ㄖ荩┗虻胤秸畽C(jī)構(gòu)；二是由各層級(jí)政府支持的社會(huì)保障基金機(jī)構(gòu)；三是所有由政府控制并主要由政府財(cái)政支持的非市場(chǎng)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但不包括國(guó)有企業(yè)（公共公司，即使其所有產(chǎn)權(quán)都屬于政府），也不包括由政府所有或控制的準(zhǔn)公司，但是政府所有的非股份有限企業(yè)（實(shí)體），如果不屬于準(zhǔn)公司，則屬于政府部門(mén)或公共部門(mén)。所謂的準(zhǔn)公司，在歐美國(guó)家主要是指依法授權(quán)從事市政建設(shè)的公司。

這一界定是國(guó)際勞工組織公共部門(mén)雇員統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)設(shè)置依據(jù)。而公共服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)際是除公共管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)以外的公共機(jī)構(gòu)，與我國(guó)事業(yè)單位的范圍大致相當(dāng)。

（三）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)領(lǐng)域

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)涉及的行業(yè)領(lǐng)域十分廣泛，三次產(chǎn)業(yè)均有涉及，但主要集中于教育、衛(wèi)生等服務(wù)性行業(yè)。在國(guó)際勞工組織關(guān)于公共部門(mén)雇員的統(tǒng)計(jì)中，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)雇員分布的行業(yè)包括農(nóng)林牧業(yè)（A）、漁業(yè)（B）、采礦業(yè)（C）、制造業(yè)（D）、水電氣供應(yīng)（E）、建筑業(yè)（F）、批發(fā)零售和汽車修理業(yè)（G）、賓館餐飲業(yè)（H）、交通通信倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)（I）、金融服務(wù)（J）、房地產(chǎn)和住房租賃（K）、教育（M）、衛(wèi)生和社會(huì)工作（N）、其他社區(qū)服務(wù)（O）。

（四）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分類

根據(jù)職能、法律地位等的不同，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)可進(jìn)行多種分類。

在英國(guó)，依據(jù)職能，將非部公共機(jī)構(gòu)（nondepartmental public body，NDPB）劃分為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等，其人員身份有所不同，但管理方式基本一致。

在美國(guó)，聯(lián)邦層面的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在法律地位上分為三類：

一是按非營(yíng)利組織管理的機(jī)構(gòu)。如美國(guó)公共廣播公司（以下簡(jiǎn)稱CPB），法律規(guī)定其為非政治、非營(yíng)利性（Nonprofit and nonpolitical Corporation）機(jī)構(gòu)，采用私人公司的組織形式（A Private Corporation），不作為美國(guó)聯(lián)邦政府（行政部門(mén)）所屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w。除聯(lián)邦公平就業(yè)管理機(jī)構(gòu)外，任何聯(lián)邦部門(mén)、機(jī)構(gòu)及其官員和雇員等，都不得對(duì)CPB及其捐助人、合同商，公司的課程、節(jié)目、人事，以及所屬學(xué)校、公共通信機(jī)構(gòu)等進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和控制。這類機(jī)構(gòu)屬于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)中的特例，為數(shù)極少。

二是國(guó)家信托機(jī)構(gòu)。如美國(guó)史密森學(xué)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SI），其自我界定為美國(guó)國(guó)家信托機(jī)構(gòu)（a Trust Instrumentality of the United States），屬于聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)之一。獨(dú)立機(jī)構(gòu)是存在于聯(lián)邦行政部門(mén)（由內(nèi)閣部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)）之外的那些機(jī)構(gòu)，屬于行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支，如美國(guó)人事總署也屬于獨(dú)立機(jī)構(gòu)。而國(guó)家信托機(jī)構(gòu)，又稱公法信托機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種組織形式，是西方國(guó)家中一種典型的“事業(yè)單位”形式，主要從事國(guó)家博物館、展覽館、圖書(shū)館、國(guó)家公園、文物、藝術(shù)品等公共設(shè)施和資產(chǎn)的管理與服務(wù)提供。

三是部屬機(jī)構(gòu)。如美國(guó)商業(yè)部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)研究所(以下簡(jiǎn)稱NIST)，為商業(yè)部直屬，其描述的自身性質(zhì)為聯(lián)邦非監(jiān)管機(jī)構(gòu)（A Nonregulatory Federal Agency），與中國(guó)人事科學(xué)研究院地位、職能和性質(zhì)類似。

（五）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)必須依法設(shè)置。美國(guó)聯(lián)邦三類機(jī)構(gòu)均依據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的專門(mén)法律設(shè)立。如《NIST法》詳細(xì)規(guī)定了研究所的研究目的、范圍、主要研究項(xiàng)目以及博士后招收、實(shí)習(xí)生使用等具體問(wèn)題。依據(jù)專門(mén)的機(jī)構(gòu)法設(shè)置的公共機(jī)構(gòu)，即法定機(jī)構(gòu)。在我國(guó)事業(yè)單位改革中，近年來(lái)一些地方開(kāi)展法定機(jī)構(gòu)設(shè)置試點(diǎn)，認(rèn)為法定機(jī)構(gòu)是某種特殊的不同于事業(yè)單位的組織，事實(shí)上這類組織就是依專門(mén)法設(shè)置的事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)或行政組織。

但公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非全部需要專門(mén)立法授權(quán)。如英國(guó)規(guī)定，新設(shè)立的由政府部委提供長(zhǎng)期開(kāi)支（比如兩年以上）的機(jī)構(gòu)，且其開(kāi)支并非微小的，必須有準(zhǔn)確的法律依據(jù)。而不必提供法律依據(jù)的“微小開(kāi)支”機(jī)構(gòu)的界限是每年150萬(wàn)英鎊，但其設(shè)立務(wù)必確保獲得財(cái)政部對(duì)于新建機(jī)構(gòu)免予提交法律依據(jù)的批準(zhǔn)。如果新機(jī)構(gòu)利用部委的膳宿或設(shè)施支出價(jià)值超過(guò)25萬(wàn)英磅，就需議會(huì)的批準(zhǔn)。

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立同時(shí)遵循了公共服務(wù)理論所確立的基本原則。如英國(guó)規(guī)定，設(shè)立新的公共機(jī)構(gòu)需提交包含以下問(wèn)題的專門(mén)報(bào)告：服務(wù)或功能由政府提供是否必要、服務(wù)對(duì)象對(duì)此是否有足夠的要求、花費(fèi)納稅人的錢(qián)來(lái)提供該項(xiàng)服務(wù)是否合理、若不提供該項(xiàng)服務(wù)可能付出什么代價(jià)或產(chǎn)生什么影響、與提供此服務(wù)相關(guān)的潛在風(fēng)險(xiǎn)是什么、是否可以將其外包、市場(chǎng)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)能否提供服務(wù)、公私合營(yíng)或由志愿組織承擔(dān)是否更好等。

（六）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)力因法律職能和地位不同而存在差異，通常由法律明確授權(quán)。資料表明，這些機(jī)構(gòu)往往“政事不分”，特別是“事企不分”。在英國(guó)，NDPB有的擁有行政許可權(quán)、強(qiáng)制權(quán)甚至準(zhǔn)司法權(quán)，有的同時(shí)擁有收費(fèi)權(quán)、自主決策的能力、訂立合同的能力、擁有及處置資產(chǎn)的能力、雇傭員工的能力、從自己的賬戶支付的能力。在美國(guó)，CPB有執(zhí)照發(fā)放權(quán)和政府基金分配權(quán)，可獲得私人捐助；SI擁有所屬博物館和公園的餐飲服務(wù)許可權(quán)，還擁有企業(yè)（如史密森雜志集團(tuán)、IMAX 影院、電視頻道HDTV的運(yùn)營(yíng)等），可獲得捐助收入；NIST可銷售標(biāo)準(zhǔn)資料，并收費(fèi)，還可接受委托研究項(xiàng)目。在運(yùn)行模式上，這些機(jī)構(gòu)與中國(guó)事業(yè)單位相似。其中，作為非聯(lián)邦政府實(shí)體的CPB，還擁有資產(chǎn)管理處置權(quán)、融資和投資權(quán)、對(duì)外捐贈(zèng)權(quán)等。

（七）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人治理

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人治理因機(jī)構(gòu)性質(zhì)而不同，獨(dú)立機(jī)構(gòu)一般設(shè)理事會(huì)，而政府直屬機(jī)構(gòu)則實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在美國(guó)，CPB和SI擁有強(qiáng)大的理事會(huì)，理事會(huì)均分設(shè)各類常設(shè)委員會(huì)，以確保職能運(yùn)行。其理事會(huì)成員十分注重行政區(qū)域等方面的代表性，并明確規(guī)定了理事會(huì)成員的職責(zé)和紀(jì)律。

1.英國(guó)NDPB的治理結(jié)構(gòu)

在英國(guó)，NDPB通常應(yīng)設(shè)立董事會(huì)，內(nèi)閣部長(zhǎng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)董事會(huì)的任命應(yīng)依照《公職人員任命專員專業(yè)守則》的規(guī)定進(jìn)行。董事會(huì)成員則應(yīng)遵守《公共機(jī)構(gòu)董事會(huì)成員實(shí)務(wù)守則指導(dǎo)》和《行政和咨詢NDPB董事會(huì)成員實(shí)務(wù)守則示例》的要求。董事的待遇適用財(cái)政部頒布的關(guān)于設(shè)立和管理董事會(huì)成員退休金及補(bǔ)償安排的分類指導(dǎo)《董事會(huì)成員和公職人員：退休金及補(bǔ)償指導(dǎo)》的規(guī)定。

2.美國(guó)CPB的治理結(jié)構(gòu)

CPB理事會(huì)包括9名成員（后改為15名），由總統(tǒng)咨詢并經(jīng)參議院同意任命；總統(tǒng)任命的成員中，來(lái)自同一政黨的不得超過(guò)5名；理事會(huì)成員應(yīng)該來(lái)自在教育、文化、民權(quán)事務(wù)以及藝術(shù)和廣播電視領(lǐng)域的杰出的美國(guó)公民，并不得為美國(guó)政府的定期全職雇員；理事會(huì)人選應(yīng)盡可能具有廣泛的代表性，能夠代表不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同職務(wù)，使他們具有多樣的才能和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)公司的功能和職責(zé)。理事會(huì)下設(shè)6個(gè)委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)各專項(xiàng)事務(wù)，理事會(huì)成員的任期是6年，連任不超過(guò)兩屆。理事會(huì)成員至少每年需參加50%的會(huì)議，否則將會(huì)失去理事會(huì)成員的資格。總統(tǒng)在理事會(huì)主席確定理事職位空缺后的30天內(nèi)任命一個(gè)新的成員。

理事會(huì)的成員不能由于這一身份被認(rèn)為是美國(guó)政府的官員或雇員；他們參加理事會(huì)的會(huì)議，執(zhí)行理事會(huì)有關(guān)的其他活動(dòng)，有資格領(lǐng)取報(bào)酬，每天150美元，包括旅行的時(shí)間。在每一個(gè)財(cái)政年度，每個(gè)理事會(huì)成員所得的報(bào)酬每年不得超過(guò)1萬(wàn)美元；理事會(huì)成員離開(kāi)家或常住辦公地出差可以報(bào)銷實(shí)際合理的必要費(fèi)用。

CPB設(shè)總經(jīng)理。理事會(huì)負(fù)責(zé)總經(jīng)理（the President and CEO）的任命及績(jī)效評(píng)估，并決定其任職期限?？偨?jīng)理負(fù)責(zé)對(duì)公司常務(wù)副總經(jīng)理（Executive Vice President）、總運(yùn)營(yíng)官（Chief Operating Officer，COO）、財(cái)務(wù)總監(jiān)（Treasurer/Chief Financial Officer，CFO）和總顧問(wèn)（General Counsel）等高層管理者的提名和任職期限的建議，最后由理事會(huì)決定。總經(jīng)理和其他高層管理層人員必須是美國(guó)人，同時(shí)對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。公司可雇用和接受顧問(wèn)專家、咨詢委員會(huì)的志愿服務(wù)，以協(xié)助實(shí)現(xiàn)公司的目標(biāo)。

3.美國(guó)SI的治理結(jié)構(gòu)

史密森治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是包括了一個(gè)具有較高權(quán)威地位的理事會(huì)，其法定成員包括了行政、立法（國(guó)會(huì)兩院）、司法、公民代表等所有權(quán)力主體代表，可以說(shuō)是“三權(quán)”合一的治理模式。同時(shí)，史密森理事會(huì)下屬9個(gè)常設(shè)委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)會(huì)事務(wù)的經(jīng)常性管理。

理事會(huì)是經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)管理SI的組織，按規(guī)定每年至少召開(kāi)4次會(huì)議，決定協(xié)會(huì)重大事項(xiàng)，如戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)政預(yù)算、重要人事任免等。理事會(huì)實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，所有成員除非得到授權(quán)，否則其行為并不代表理事會(huì)。

理事會(huì)委員會(huì)下設(shè)9個(gè)常設(shè)委員會(huì)（Standing Committees）除行政委員會(huì)外，各委員會(huì)必須包括非理事會(huì)成員身份的委員，組織專家顧問(wèn)咨詢，在秘書(shū)長(zhǎng)（Secretary）和工作人員協(xié)助下工作。委員會(huì)成員不得因其專長(zhǎng)或所花費(fèi)的時(shí)間而獲得報(bào)酬。理事會(huì)有權(quán)決定史密森秘書(shū)長(zhǎng)的薪酬。

4.美國(guó)NIST的組織結(jié)構(gòu)

NIST作為部屬機(jī)構(gòu)，其治理結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，機(jī)構(gòu)雖然擁有若干咨詢委員會(huì)，但不具管理權(quán)。NIST的領(lǐng)導(dǎo)包括主管、3個(gè)助理主管（或副主管，分別負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目、創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)服務(wù)、管理資源）、幕僚長(zhǎng)（研究所辦公室主任）和首席法律顧問(wèn)等。NIST的主管兼任商業(yè)部副部長(zhǎng)（Under Secretary）。

（八）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理與其他政府機(jī)構(gòu)基本一致，需遵循政府預(yù)算和管理的規(guī)定，但公共服務(wù)機(jī)構(gòu)一般有自己的收入或基金，一般法律對(duì)其用途、資金來(lái)源作出了專門(mén)規(guī)定，立法機(jī)構(gòu)對(duì)其預(yù)算和績(jī)效保持了直接的監(jiān)控。這些機(jī)構(gòu)通常設(shè)有相應(yīng)的政府撥款基金，同時(shí)還可以獲得各級(jí)政府及其部門(mén)的委托項(xiàng)目和撥款，并從私人機(jī)構(gòu)獲得捐助；有的機(jī)構(gòu)還擁有服務(wù)社會(huì)收益。在預(yù)算程序上，獨(dú)立機(jī)構(gòu)一般直接向議會(huì)提出預(yù)算請(qǐng)求；政府部門(mén)所屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算一般與主管部門(mén)一起向議會(huì)提出預(yù)算申請(qǐng)。

1.英國(guó)NDPB的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理

NDPB年度報(bào)告與結(jié)算應(yīng)正式提交給議會(huì)。如NDPB擁有自己的成立法規(guī)，該法規(guī)中須包含關(guān)于如何準(zhǔn)備年度報(bào)告與年度結(jié)算的規(guī)定。這些規(guī)定須與財(cái)政部、核算審計(jì)部門(mén)及兩者在議會(huì)的代表批準(zhǔn)的、與內(nèi)閣頒發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)相一致。NDPB開(kāi)支在部委的預(yù)算之內(nèi)，因此，對(duì)于部委預(yù)算的原則也同樣適用于NDPB。

2.美國(guó)CPB的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理

法律規(guī)定，根據(jù)CPB的業(yè)務(wù)需要，建立公共廣播基金，由財(cái)政部長(zhǎng)監(jiān)管，按年度撥付。聯(lián)邦政府不向公司支付超過(guò)撥款法所規(guī)定的資金額度。CPB下一財(cái)政年度行政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)一般為4%或等同于CPI，最高不得超過(guò)5%。CPB公布的年度收入來(lái)源數(shù)據(jù)顯示，自2001年以來(lái)，來(lái)自聯(lián)邦政府的撥款占其收入的比例最高不到1/5，其他為非聯(lián)邦財(cái)政支持。具體包括：一是州和地方財(cái)政支持，包括州和地方財(cái)政支持的大學(xué)和其他機(jī)構(gòu)，所提供的合同資金總體占21%～25%；二是私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人捐助、項(xiàng)目，是CPB收入的主要部分，歷年來(lái)占其收入的比例為55%～70%。CPB必須向總統(tǒng)提交上一年財(cái)政年度報(bào)告，并在每年的5月15日或之前轉(zhuǎn)交國(guó)會(huì)。

3.美國(guó)SI的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理

史密森作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)每年直接向國(guó)會(huì)提交預(yù)算申請(qǐng)。2013年，史密森申請(qǐng)的人員和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)總額為85680萬(wàn)美元；其中工資和相關(guān)的人員費(fèi)用66030萬(wàn)美元；設(shè)施投資為19650萬(wàn)美元。SI同時(shí)設(shè)立信托基金，包括不限定使用方式的一般信托基金、特定捐獻(xiàn)和贊助以及政府和項(xiàng)目撥款。基金所支持的項(xiàng)目受到捐獻(xiàn)、撥款和項(xiàng)目等的規(guī)模大小的影響，并隨著參觀人數(shù)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境而上下起伏，如經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能會(huì)影響捐助的回報(bào)、短期利息收入以及學(xué)會(huì)所擁有的餐館、雜志、博物館商店的收入。2011年學(xué)會(huì)信托基金的收入為37580萬(wàn)美元，其中特定捐獻(xiàn)超過(guò)50%。

表1 SI信托基金構(gòu)成和收入單位：百萬(wàn)美元

4.美國(guó)NIST的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理

NIST作為商業(yè)部的直屬機(jī)構(gòu)，其所有資產(chǎn)屬于商業(yè)部，商業(yè)部對(duì)其財(cái)務(wù)進(jìn)行管理監(jiān)督。NIST需遵守商業(yè)部所制定的費(fèi)用支出、標(biāo)準(zhǔn)銷售、資金往來(lái)等有關(guān)的財(cái)務(wù)規(guī)定。

二、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人事管理

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人事管理一般適用公務(wù)員管理的法律制度，或參照實(shí)行公務(wù)員制度；其人員身份一般為公務(wù)員，但也有參照公務(wù)員管理的其他身份人員；其人員招聘、職位分類、職務(wù)晉升、績(jī)效管理、工資和福利制度、人事?tīng)?zhēng)議處理制度，除特別授權(quán)，一般實(shí)行與行政部門(mén)一樣的管理制度。

（一）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)

根據(jù)國(guó)際勞動(dòng)組織統(tǒng)計(jì)分類，公共部門(mén)就業(yè)實(shí)際可以分為公共管理和公共服務(wù)兩大門(mén)類。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量和規(guī)模在多數(shù)國(guó)家都超過(guò)了公共部門(mén)就業(yè)的總量的一半以上，與我國(guó)（45%）相近。其中，教育和衛(wèi)生部門(mén)又是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)的主體。

在美國(guó)，2008年公共部門(mén)就業(yè)人員總量為2221.83萬(wàn)人，其中公共管理、國(guó)防機(jī)構(gòu)為936.9萬(wàn)人，占總量的42.2%，其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為1284.93萬(wàn)人，占57.8%。在美、加、澳、英、意、丹、西、土、日等國(guó)中，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)就業(yè)比例占總量最高的是丹麥，其公共部門(mén)就業(yè)人員總量為92.56萬(wàn)人，其中公共管理、國(guó)防機(jī)構(gòu)為13.5萬(wàn)人，占總量的14.6%，其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為79.04萬(wàn)人，占85.4%；最低的是土耳其，公共部門(mén)就業(yè)人員總量為295.4萬(wàn)人，其中公共管理、國(guó)防機(jī)構(gòu)為136.4萬(wàn)人，占總量的46.2%，其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為159萬(wàn)人，占53.8%（2007年）。

圖1 部分國(guó)家公共管理與公共服務(wù)人員的比較

在公共服務(wù)就業(yè)中，教育和衛(wèi)生人員所占比例占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。例如，美國(guó)教育人員占公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人員總量的80.19%，衛(wèi)生人員占9.9%，共占90%多；英國(guó)教育人員占33.86%，衛(wèi)生人員占46.8%，共80%多。除土耳其、加拿大外，其他國(guó)家教育和衛(wèi)生人員占公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的比例都在80%以上。多數(shù)國(guó)家教育人員多于衛(wèi)生人員，但英國(guó)和丹麥則相反，說(shuō)明了兩國(guó)在衛(wèi)生服務(wù)方面的獨(dú)到之處。

（二）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人事法律適用

在英國(guó)，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)采取符合公務(wù)員最低標(biāo)準(zhǔn)的人力資源管理措施。公務(wù)員管理準(zhǔn)則應(yīng)被采納或者根據(jù)資助部門(mén)的要求加以改編。不同類別的NDPB人員身份可能有所不同，但都適用公務(wù)員管理的基本法規(guī)和制度，包括招聘規(guī)定、國(guó)籍規(guī)定、保密規(guī)定、行為規(guī)范、培訓(xùn)、績(jī)效管理、薪金管理、養(yǎng)老保障、公傷撫恤等制度的規(guī)定，其中少數(shù)機(jī)構(gòu)和某些規(guī)定在具體法律的適用上存在例外。

在美國(guó)，不同法律地位的機(jī)構(gòu)法律適用存在一定的差別。

CPB作為按照非營(yíng)利組織管理的機(jī)構(gòu)，高度自治，在人事管理法律適用方面，法律只規(guī)定其理事會(huì)有權(quán)決定有關(guān)職位和人員的任期和報(bào)酬，同時(shí)限定，沒(méi)有任何一名公司雇員和官員的年度工資能夠超過(guò)美國(guó)法典第五卷第5312條所規(guī)定的行政職位薪級(jí)的第一級(jí)（部長(zhǎng)一級(jí)），此外，公司在人事管理方面必須嚴(yán)格遵守公平就業(yè)法定的要求。其他人事制度法律未作規(guī)定。

作為聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)的SI和作為商業(yè)部直屬機(jī)構(gòu)的NIST完全適用美國(guó)法典有關(guān)公務(wù)員管理的規(guī)定，并遵守聯(lián)邦人事總署的有關(guān)命令。但在議會(huì)和人事總署批準(zhǔn)下，其某些具體制度可采取特殊措施和政策。如NIST的職位分類和工資制度等作為試點(diǎn)項(xiàng)目，已經(jīng)法律通過(guò)并在該機(jī)構(gòu)永久實(shí)行。

（三）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員身份

在英國(guó)，NDPB由于大多屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行特定使命，其人員來(lái)源和人員身份較為復(fù)雜。從人員來(lái)源看，在機(jī)構(gòu)成立時(shí)，有關(guān)部委可能會(huì)直接派出公務(wù)員進(jìn)入NDPB工作，他們的管理則由派出部門(mén)負(fù)責(zé)，公務(wù)員身份不變。其他來(lái)自社會(huì)招募的員工，身份因機(jī)構(gòu)不同而有所不同。一般而言，除了咨詢安撫與仲裁機(jī)構(gòu)健康與安全委員會(huì)的員工，其他公共機(jī)構(gòu)的員工不是公務(wù)員，但適用公務(wù)員管理的有關(guān)規(guī)定。

在美國(guó)，CPB不屬于聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)，其人員身份屬于非公務(wù)員或非政府雇員。

SI擁有超過(guò)6000名雇員，包括大約700名科學(xué)家和學(xué)者、管理人員、研究人員、歷史學(xué)家和各類專家，以及6500名志愿者。除志愿者，史密森雇員分為兩類：一是聯(lián)邦雇員，具有聯(lián)邦政府公務(wù)員身份，但史密森沒(méi)有政治任命職位。聯(lián)邦雇員占史密森人員的2/3。二是信托基金職位人員，是史密森特有的職位類別，其工資報(bào)酬由史密森的基金支付。信托雇員不屬于公務(wù)員，也不能直接獲得聯(lián)邦公務(wù)員身份，但是其工資大體與聯(lián)邦職位水平一致，在多數(shù)情況下，信托雇員和聯(lián)邦雇員一起工作，信托雇員擁有自身的福利計(jì)劃，但與聯(lián)邦雇員相類似。

NIST擁有2900多名科學(xué)家、工程師、技術(shù)人員和支持人員，其人員均為聯(lián)邦公務(wù)員。

其他如歐洲大陸國(guó)家，公立大學(xué)教師、公立醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員、中小學(xué)教師、政府科研機(jī)構(gòu)人員等也都享有公務(wù)員地位。

（四）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人事權(quán)限

所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)都通過(guò)法規(guī)授權(quán)由其理事會(huì)或主管人員在法律規(guī)定基礎(chǔ)上自主進(jìn)行人事安排和人事管理。但必須遵守統(tǒng)一的法律規(guī)定和機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)相關(guān)的人事規(guī)定，重大人事變動(dòng)需向立法機(jī)關(guān)和主管部門(mén)報(bào)告。

在英國(guó)，公共機(jī)構(gòu)招聘及管理員工的能力被認(rèn)為是使其保持與行政管理相對(duì)獨(dú)立的重要因素。通常公共機(jī)構(gòu)應(yīng)被允許建立其自己的人力資源系統(tǒng)，并有權(quán)雇傭非公務(wù)員為其員工。資助部門(mén)應(yīng)與公共機(jī)構(gòu)在人力資源事務(wù)上保持聯(lián)系，特別是當(dāng)涉及重大的員工安置問(wèn)題時(shí)，應(yīng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)提出的要求予以回應(yīng)。

在美國(guó)，根據(jù)1987年授權(quán)法案，NIST建立了人事管理示范項(xiàng)目，作為聯(lián)邦政府可選擇性的人事管理制度。1996年3月7日，根據(jù)1995年《國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)化與促進(jìn)法》，這一示范項(xiàng)目已經(jīng)成為一個(gè)永久性制度，成為NIST可選擇性人事管理制度（以下簡(jiǎn)稱APMS）。APMS在工資、職位分類、人員招聘、資格考試、人員保持、績(jī)效管理、雇員發(fā)展和雇員關(guān)系等方面都采取了相應(yīng)的措施。

（五）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員招聘

現(xiàn)有案例表明，所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員招聘和任用，都需遵守公職人員招聘任用的統(tǒng)一制度和規(guī)則，在英國(guó)，公共機(jī)構(gòu)招聘應(yīng)遵守政府招聘的人事安全基準(zhǔn)線；在美國(guó)，需遵守人事總署的統(tǒng)一規(guī)定；在法國(guó)等歐洲國(guó)家，公立大學(xué)教授等高級(jí)職位招聘甚至由教育部直接組織。

在英國(guó)，以執(zhí)行、調(diào)節(jié)和商業(yè)為目的設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)，如NDPB或公共社團(tuán)，通常有權(quán)雇傭非公務(wù)員為其員工，并應(yīng)復(fù)制或仿效資助部門(mén)本身的（公務(wù)員）招募制度。NDPB還可以從資助部門(mén)借調(diào)公務(wù)員。但大量或長(zhǎng)期使用借調(diào)人員將會(huì)削弱公共機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，因此，這種方式應(yīng)被視為是例外。NDPB新崗位的招募應(yīng)秉持公開(kāi)、公正競(jìng)爭(zhēng)的原則，并遵守政府公務(wù)員招聘的“人事安全標(biāo)準(zhǔn)基線”。

在美國(guó)，史密森的招聘完全遵守聯(lián)邦公務(wù)員法和人事總署的有關(guān)規(guī)定，如在招聘時(shí)間上，人事總署提出簡(jiǎn)化招聘流程，提出了45天招聘程序，即在招聘公告后45天內(nèi)完成招聘。史密森有自己的招聘網(wǎng)頁(yè)STARS及與美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)招聘網(wǎng)站USAJOBS一致的史密森跟蹤和申請(qǐng)?zhí)峤幌到y(tǒng)，求職者可以在USAJOBS網(wǎng)站上建立簡(jiǎn)歷。NIST則經(jīng)人事總署批準(zhǔn)，建立了自己的申請(qǐng)人登記網(wǎng)站，可不使用人事總署的網(wǎng)站，通過(guò)直接招聘解決難以招募的職位的招聘難題。

在法國(guó)，大學(xué)每年都要向教育部上報(bào)他們對(duì)新職位和空缺職位的要求，在國(guó)會(huì)每年批準(zhǔn)的職位數(shù)和職業(yè)類別的總體限度內(nèi)，教育部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)將其分配給各大學(xué)。教育部要發(fā)布一份職位清單，包括職位的類別、用人單位和學(xué)科，并據(jù)此組織競(jìng)試。競(jìng)試要在正式的政府出版物上予以公布。教育部組織的全國(guó)性選拔專家小組——全國(guó)大學(xué)理事會(huì)負(fù)責(zé)考試，每一次競(jìng)試結(jié)束時(shí)都要向部長(zhǎng)或共和國(guó)總統(tǒng)提交一份聘任建議，然后，大學(xué)設(shè)立的招聘委員會(huì)從具有大學(xué)理事會(huì)批準(zhǔn)的“資格”的候選人中選擇空缺職位人選。

（六）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職位分類

在美國(guó)，除特定的例外情形，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)均適用統(tǒng)一的職位分類。但NIST因?qū)嵤〢PMS項(xiàng)目，適用專門(mén)的職位分類，并由此確定員工的職業(yè)通道和工資帶，替代一般GS工資等級(jí)。職業(yè)通道是對(duì)工作、資格條件、工資幅度、職業(yè)發(fā)展相近的職業(yè)組的分類，共分為四類：科學(xué)和工程（ZP）、科學(xué)工程技術(shù)人員 (ZT)、行政（ZA）、支持（ZS）。

（七）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的工資制度

工資制度方面，除非法律特別授權(quán)，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)各類人員均采用與公務(wù)員統(tǒng)一的工資制度和標(biāo)準(zhǔn)。

在英國(guó)，財(cái)政部每年發(fā)布公務(wù)員薪金支付指南，規(guī)定了包括公共服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)的薪金支付審批、公務(wù)員薪金以及勞工政策信息。

在美國(guó)，SI雖然擁有眾多專業(yè)機(jī)構(gòu)和大量專家，但完全適用聯(lián)邦職位分類和GS一般行政工資表。其志愿人員和臨時(shí)聘用的專家顧問(wèn)工資也適用聯(lián)邦GS工資制中的日薪表。如果需要增加某類人員如專家顧問(wèn)的報(bào)酬，需依規(guī)定填寫(xiě)聯(lián)邦人事行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)表（Standard Forms-52），向聯(lián)邦人事總署提出申請(qǐng)。

NIST雖然屬于商業(yè)部直屬機(jī)構(gòu)，但由于實(shí)行了人事管理試點(diǎn)項(xiàng)目(如APMS),其職位分類和工資制度都進(jìn)行了改革。NIST的各職類的等級(jí)都是將GS的15級(jí)按照寬帶薪酬的原則簡(jiǎn)化為5等，但不同職類由于其重要性不同，每一等級(jí)具體對(duì)應(yīng)的GS等級(jí)范圍不同。

（八）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的職務(wù)晉升

美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)職位晉升資格條件由職位分類說(shuō)明所確定，實(shí)行分級(jí)授權(quán)，機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部人員晉升擁有較大自主權(quán)。但法律規(guī)定，機(jī)構(gòu)的人事行動(dòng)如人員晉升、調(diào)動(dòng)、降級(jí)、增減工資、身份變動(dòng)等各種人事行為，均需填寫(xiě)人事“標(biāo)準(zhǔn)表”，向人事總署提交申請(qǐng)（Request for Personnel Action），并經(jīng)審核。其中，人員晉升、職務(wù)變動(dòng)等事項(xiàng)填寫(xiě)標(biāo)準(zhǔn)表SF-52。標(biāo)準(zhǔn)表制度的初步研究表明，在機(jī)構(gòu)自主用人的情況下，人事總署代表政府對(duì)機(jī)構(gòu)人事行為進(jìn)行了嚴(yán)密的審核和監(jiān)控。

（九）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的績(jī)效管理

人員績(jī)效評(píng)估完全適用公務(wù)員統(tǒng)一規(guī)定，但規(guī)定具有靈活性。如美國(guó)，SI、NIST均采用聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估方法，績(jī)效考核指標(biāo)分為關(guān)鍵因素、非關(guān)鍵因素和附加績(jī)效因素。雇員因?yàn)橐粋€(gè)或幾個(gè)關(guān)鍵因素評(píng)估不合格，從而調(diào)離、辭退或降級(jí)。雇員績(jī)效等級(jí)則分為：不滿意（U）、基本完成任務(wù)（MS）、完全完成任務(wù)（FS）、超標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)（EFS）和成績(jī)優(yōu)異（O）。

NIST關(guān)鍵因素為勝任力，以個(gè)人職位為基礎(chǔ)。每個(gè)雇員的績(jī)效計(jì)劃包括最少兩個(gè)或最多六個(gè)關(guān)鍵因素。由主管（Supervisors）根據(jù)關(guān)鍵要素的重要性或時(shí)間要求進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，雇員還應(yīng)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)?？己说牡却畏譃閮杉?jí)：合格和不滿意。分?jǐn)?shù)為0～100。雇員如果得到40分以上為合格，低于40分為不滿意。考核結(jié)果決定雇員的工資和獎(jiǎng)勵(lì)。但在最終決定等級(jí)前，應(yīng)進(jìn)行二次評(píng)估，工資管理人員對(duì)主管轉(zhuǎn)交的建議分?jǐn)?shù)進(jìn)行審定，再由主管或上級(jí)決定。

（十）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的福利和社會(huì)保障制度

各國(guó)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的福利和社會(huì)保障體系與公務(wù)員基本一致，但有的機(jī)構(gòu)人員也可選擇其他保障體系。美國(guó)各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)適用統(tǒng)一的保障制度和福利計(jì)劃。

三、國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的借鑒

在協(xié)調(diào)政事關(guān)系、保持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、強(qiáng)化監(jiān)管、規(guī)范機(jī)構(gòu)和人員行為、崗位管理、人員激勵(lì)和保障等方面，國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理模式可為我國(guó)事業(yè)單位改革提供可選擇性、參考性的方法和策略。

（一）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何保持獨(dú)立性

保持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的一項(xiàng)基本原則和發(fā)展趨勢(shì)。如英國(guó)NDPB在設(shè)立文件中，就明確提出設(shè)立部門(mén)不應(yīng)損害機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。其極端案例是美國(guó)CPB，法律明確其不屬于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)及其人員不得對(duì)公司進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和控制。而SI則不設(shè)政治任用職位。

保持公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，關(guān)鍵是依法明確公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，通過(guò)分層授權(quán)在法規(guī)制度基礎(chǔ)上自主管理。各國(guó)立法均對(duì)機(jī)構(gòu)的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（投資、融資、借貸、收費(fèi)）、人事管理權(quán)、資產(chǎn)管理和處置權(quán)“四權(quán)”進(jìn)行了明確規(guī)定。有的還包括行政許可、強(qiáng)制權(quán)及仲裁權(quán)等，具有一定的行政職權(quán)。如美國(guó)CPB法規(guī)定，理事會(huì)授權(quán)總經(jīng)理根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)除高層管理人員以外其他雇員進(jìn)行招錄，決定一般職員的晉升、工資福利和辭退。

（二）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何保持公益性

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)一般都可以獲得非財(cái)政收入，“事企不分”，是否會(huì)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)利沖動(dòng)，影響其公益目標(biāo)？英美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

1.英國(guó)NDPB的收益管理

NDPB可以全部或部分地以收費(fèi)融資。收費(fèi)適用于機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)給特定群體帶來(lái)利益且可以由該群體提供資助的情況。但在出售商品和服務(wù)的收入（與以定期服務(wù)或稅收收費(fèi)獲得收入相對(duì)）比例在50%以上的情況下，機(jī)構(gòu)就成為所謂的公營(yíng)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)。在這樣的情況下，機(jī)構(gòu)將被歸為公營(yíng)公司，適用于一種不同的預(yù)算和控制框架。財(cái)政部出版了專門(mén)的《收費(fèi)指導(dǎo)》對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。而NDPB對(duì)資產(chǎn)處置所得的收益通常應(yīng)上交國(guó)庫(kù)。

2.美國(guó)CPB的公益性保障

《1967年公共廣播法案》規(guī)定，公司必須保持非營(yíng)利、非政治性性質(zhì)?！胺菭I(yíng)利”是指一個(gè)基金會(huì)、公司或者協(xié)會(huì)，其任何收益都不得分配給私人股東或個(gè)人。公司無(wú)權(quán)發(fā)行任何股票，無(wú)權(quán)支付和擁有任何紅利；除了薪水和合理的服務(wù)報(bào)酬，公司的資產(chǎn)和收入都不得用于任何主管、官員、雇員和其他任何個(gè)人的利益；公司不得贊助或支持任何政黨或任何公共職務(wù)的候選人。

公司禁止從事非公益活動(dòng)。法律規(guī)定，公司的目的僅僅限于慈善、科學(xué)、文學(xué)、教育的目的。公司依法取得免稅機(jī)構(gòu)資格，不得從事任何違反聯(lián)邦財(cái)政和稅收法律所規(guī)定的、不符合免稅機(jī)構(gòu)要求的活動(dòng)；一旦公司面臨解散或清算，公司應(yīng)在償還有關(guān)債務(wù)后，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)給從事慈善、科學(xué)、文學(xué)、教育活動(dòng)并具備免稅資格的組織。

3. SI的收費(fèi)管理

SI是世界上最大的博物館和研究綜合機(jī)構(gòu)，擁有18個(gè)博物館和展覽館、9個(gè)研究機(jī)構(gòu)、國(guó)家動(dòng)物園及其他機(jī)構(gòu)。史密森所有的博物館和動(dòng)物園都是免費(fèi)的，除了每年的12月25日，博物館每天都開(kāi)放。

史密森的收入主要包括財(cái)政、創(chuàng)收和捐獻(xiàn)。史密森創(chuàng)收行為的目的在于創(chuàng)造不受限制的財(cái)政資源以支持其使命，其行為必須確保尊重史密森的使命，維護(hù)史密森的榮譽(yù)、誠(chéng)實(shí)和獨(dú)立性。史密森要求其創(chuàng)收行為必須符合專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并與學(xué)會(huì)作為政府信托機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、文化、管理模式和地位相一致，符合法律規(guī)定的免稅組織的要求。

4.美國(guó)NIST的收費(fèi)管理

法律授權(quán)研究所可以準(zhǔn)備、證明和銷售標(biāo)準(zhǔn)參考資料以便利用；為實(shí)現(xiàn)法律目的可從產(chǎn)業(yè)界接受研究合作、現(xiàn)金捐贈(zèng)、設(shè)備捐贈(zèng)，但研究所資產(chǎn)屬于商業(yè)部，研究所收入劃歸財(cái)政部基金。

法律對(duì)研究所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了嚴(yán)格管制。研究所調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)經(jīng)國(guó)會(huì)兩院同意。研究所主管應(yīng)向國(guó)會(huì)說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)參考資料和標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)費(fèi)用政策變化的原因，包括政策變化所帶來(lái)的預(yù)期影響、資料和服務(wù)收費(fèi)變化后的收入預(yù)期等。除非主管將其建議和說(shuō)明呈報(bào)給國(guó)會(huì)，并經(jīng)國(guó)會(huì)兩院批準(zhǔn)，否則收費(fèi)政策變化無(wú)效。此外，法律還專門(mén)規(guī)定，研究所不得在沒(méi)有法定授權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的情況下，對(duì)使用其設(shè)施、設(shè)備的合作單位實(shí)施收費(fèi)。在總統(tǒng)向國(guó)會(huì)遞交年度預(yù)算報(bào)告的同時(shí)，研究所主管應(yīng)該向國(guó)會(huì)提交研究所研究和服務(wù)、研究設(shè)施建設(shè)的預(yù)算計(jì)劃。

（三）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何消除行政化

國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)是否存在我們所稱的行政化問(wèn)題？答案是肯定的。行政化和官僚化是所有公共機(jī)構(gòu)的先天性頑疾，但在不同制度下，其程度不同。特別是官本位問(wèn)題，在國(guó)外得到了較好的抑制。

1973年，美國(guó)管理學(xué)家德魯克就說(shuō)過(guò)：“學(xué)校、醫(yī)院、大學(xué)等機(jī)構(gòu)現(xiàn)在都臃腫到了前一代人不可思議的地步。它們的開(kāi)支預(yù)算像天文數(shù)字一樣，卻到處都依然處于‘危機(jī)狀態(tài)’?！薄懊恳粋€(gè)國(guó)家的公民都怨聲載道，抱怨那些本來(lái)應(yīng)為他們服務(wù)的機(jī)構(gòu)管理不當(dāng)，非?！倭呕??！盵1]

造成這一問(wèn)題的原因包括預(yù)算和財(cái)政管理、必需的制度監(jiān)管和約束、機(jī)構(gòu)目標(biāo)難以捉摸、績(jī)效難以評(píng)價(jià)、服務(wù)專業(yè)性導(dǎo)致的信息不對(duì)稱等。如SI的目標(biāo)是探索宇宙奧秘、理解美國(guó)人歷史等，十分抽象，易造成監(jiān)督失靈。

消除行政化需有效的制度安排。這一制度安排似乎在邏輯上存在悖論：即在政事關(guān)系上，消除行政化似乎需要加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)的政治和行政監(jiān)管，而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)的行為坐視不管，放任自流。但實(shí)踐或規(guī)律證明，即使監(jiān)管有損效率，也不能放棄和放松。

一是保持經(jīng)常性監(jiān)管。在美英兩國(guó)，各機(jī)構(gòu)包括政府直屬機(jī)構(gòu)，在預(yù)算、經(jīng)營(yíng)、績(jī)效等方面，必須向立法機(jī)關(guān)、政府審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)報(bào)告總體和具體情況，向公眾公開(kāi)信息，按政府統(tǒng)一規(guī)定開(kāi)展內(nèi)部和外部審計(jì)，全面接受監(jiān)督。NIST作為商業(yè)部直屬機(jī)構(gòu)也設(shè)有公眾事務(wù)、國(guó)會(huì)事務(wù)的專門(mén)辦公室，隨時(shí)接受質(zhì)詢。

二是明確制度規(guī)范。在人事、預(yù)算、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等權(quán)力行使方面，除法律明確授權(quán)，美英兩國(guó)公共機(jī)構(gòu)都需遵守政府機(jī)構(gòu)管理的基本規(guī)則，如公務(wù)員管理法律法令、政府預(yù)算和財(cái)務(wù)制度、審計(jì)制度、信息公開(kāi)制度、保密制度、人員任免和薪酬福利制度、資產(chǎn)管理制度、利益沖突回避制度、競(jìng)業(yè)限制等。如在人事管理方面，英國(guó)公共機(jī)構(gòu)要遵循政府統(tǒng)一的人事安全基準(zhǔn)線。

三是明確機(jī)構(gòu)和人員行為規(guī)則。如美國(guó)CPB擁有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的“完美”授權(quán)，但法律明確規(guī)定，公司必須符合免稅組織行為規(guī)定，不得實(shí)施業(yè)務(wù)壟斷，不得阻止美國(guó)通信運(yùn)營(yíng)商生產(chǎn)免費(fèi)節(jié)目，也不得阻止公共通信機(jī)構(gòu)和個(gè)人制作、傳播非商業(yè)性節(jié)目。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)及其收益分配受到嚴(yán)格控制，其人員必須遵守公職人員道德和行為規(guī)范。

四是在管理技術(shù)上，強(qiáng)化客戶服務(wù)和績(jī)效管理，按照政府績(jī)效管理法令，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)。

五是政事并非絕對(duì)分開(kāi)。主管部門(mén)或設(shè)立部門(mén)對(duì)機(jī)構(gòu)人事、財(cái)務(wù)安全承擔(dān)最終責(zé)任，對(duì)其適用法律、政策和遵紀(jì)守法情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，但對(duì)管理過(guò)程不一定要直接干預(yù)。

（四）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何消除官本位和“取消行政級(jí)別”

公共機(jī)構(gòu)具有先天性的行政化傾向，官本位則和特殊行政文化相聯(lián)系，是以官職大小作為行政體系的價(jià)值和資源分配的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)的行政規(guī)則的產(chǎn)物。研究表明，至少在英美和歐洲大陸國(guó)家，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人員身份有的直接為公務(wù)員（Civil Servant），如法國(guó)和德國(guó)公立大學(xué)教授；有的為依照公務(wù)員法管理的公共雇員（Public Servant）,如美國(guó)聯(lián)邦政府的信托職位雇員。他們都適用公務(wù)員法、一般行政人員級(jí)別和工資福利制度，沒(méi)有實(shí)行完全分離的人事分類體系，沒(méi)有取消行政級(jí)別，為什么官本位不那么突出呢？其原因在于：

一是公職人員統(tǒng)一行政級(jí)別的劃分不是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)或行政指揮層次確定的，而是與之相對(duì)分離，不同的專業(yè)職位（含行政專業(yè)）在等級(jí)劃分上，都對(duì)應(yīng)通用性等級(jí)體系，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)并非唯我獨(dú)尊。

二是在晉升機(jī)制上，不同專業(yè)職位都可到達(dá)通用等級(jí)體系的頂層，并非只有擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)才能晉升級(jí)別。

三是在薪酬福利待遇上，所有職位待遇適用通用體系，而不是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的大小。有些國(guó)家和機(jī)構(gòu)，經(jīng)允許，管理人員可獲得一定的補(bǔ)貼，如日本，領(lǐng)導(dǎo)職位可獲得不超過(guò)25% 的補(bǔ)貼；在美國(guó)，NIST各職類的管理人員(Supervisory)工資比同等級(jí)其他人員工資提高6%，但當(dāng)個(gè)人不再承擔(dān)管理職責(zé)的時(shí)候，這一工資差別即予取消。

四是權(quán)力制約和連任限制。在法國(guó)公立大學(xué)，系主任、院長(zhǎng)、所長(zhǎng)，甚至校長(zhǎng)等職位的任用都不被當(dāng)作晉升，因?yàn)檫@些職位的任職都是暫時(shí)的，當(dāng)然擔(dān)任這些職位是有額外補(bǔ)償?shù)?。這些職位的任期一般3～5年不等，而且校長(zhǎng)還不得馬上連選連任。額外補(bǔ)償，不論是獎(jiǎng)金還是特別津貼，都隨任期的結(jié)束而終止。

五是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人員特別是高層管理的人員的志愿性（at pleasure）。與民間組織相比，這種志愿性要求是法定的。如美國(guó)公共廣播公司法規(guī)定，公共廣播公司所有官員都應(yīng)提供志愿性服務(wù)。

六是通過(guò)嚴(yán)密的官員行為守則限制職位關(guān)聯(lián)收益和尋租行為。以CPB為例，在這個(gè)似乎不受政府管轄的獨(dú)立王國(guó)，法律規(guī)定沒(méi)有任何一名公司雇員和官員的年度工資能夠超過(guò)美國(guó)法典第五卷第5312條款所規(guī)定的行政職位薪金級(jí)別表第一級(jí)（部長(zhǎng)一級(jí)）；在本公司服務(wù)期間，任何官員都不得接受公司之外的薪水或報(bào)酬；官員擔(dān)任其他組織理事會(huì)、委員會(huì)或其他類似機(jī)構(gòu)的職務(wù)，應(yīng)當(dāng)每年提前得到許可，并遵守公司道德行為申明的條款。

（五）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)如何發(fā)揮作用

法規(guī)分析表明，國(guó)外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)并非都設(shè)理事會(huì)，如作為政府直屬機(jī)構(gòu)的NIST,雖然有2900名雇員的龐大規(guī)模，但實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

在設(shè)立理事會(huì)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，理事會(huì)如何有效運(yùn)作而不是流于形式？美國(guó)CPB和SI的模式可資借鑒。

一是理事會(huì)具有重要法律地位和職權(quán)。理事會(huì)直接代表立法、行政、司法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全權(quán)管理，不僅具有重大決策職能，還負(fù)有監(jiān)督職權(quán)，如兩個(gè)機(jī)構(gòu)均未像商業(yè)機(jī)構(gòu)一樣設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)事會(huì)。這意味著理事會(huì)實(shí)際是代表國(guó)家或政府對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，是政事關(guān)系的一種處理方式和機(jī)制。

二是理事會(huì)人選產(chǎn)生和構(gòu)成具有較充分的代表性。理事會(huì)人選分別來(lái)自國(guó)會(huì)兩院、最高法院以及總統(tǒng)任命的社會(huì)公眾等。公眾代表在專業(yè)、職務(wù)、地域分布上必須具有代表性，如一州的理事只能一個(gè)。SI理事可謂立法、行政、司法、公眾代表“四位一體”。

三是常設(shè)委員會(huì)履行日常監(jiān)管職能。美國(guó)CPB理事會(huì)下設(shè)6個(gè)委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)各專項(xiàng)事務(wù)，分別為數(shù)字媒體委員會(huì)、教育委員會(huì)、財(cái)務(wù)審計(jì)委員會(huì)、公共意識(shí)引導(dǎo)委員會(huì)、公司治理與薪酬委員會(huì)、PBS服務(wù)內(nèi)容委員會(huì)。理事會(huì)監(jiān)管全面而具體，該管的都管了，具有實(shí)質(zhì)性意義，絕非會(huì)議俱樂(lè)部。

四是章程完善。理事會(huì)和常設(shè)委員會(huì)都各具章程，對(duì)職責(zé)、活動(dòng)、人選、規(guī)則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

五是活動(dòng)安排周詳。理事會(huì)和常設(shè)委員會(huì)會(huì)議及決定事項(xiàng)一般需提前確定日期，并依法公開(kāi)全部會(huì)議記錄。史密森學(xué)會(huì)甚至規(guī)定理事會(huì)會(huì)議必須在華盛頓史密森辦公樓某會(huì)議室召開(kāi)。

六是理事和委員職責(zé)、義務(wù)、行為規(guī)則明確。除法定理事外，理事和委員必須遵守理事道德行為規(guī)范；公眾理事不得視為政府官員或雇員，政府官員和雇員不得擔(dān)任理事；理事和委員必須提供志愿服務(wù)，不得因?qū)ｉL(zhǎng)和花費(fèi)的時(shí)間獲得報(bào)酬；必須遵守利益沖突回避規(guī)則，所在單位不得接受所任理事機(jī)構(gòu)的資助，也不得接受資助單位的報(bào)酬；理事會(huì)實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，非經(jīng)授權(quán)，理事個(gè)人不代表理事會(huì)和機(jī)構(gòu)；理事和委員任期完成，不得連任；必須全部參加或參加50%的理事會(huì)議，否則自動(dòng)離職等，確保理事成員盡責(zé)守紀(jì)。

（六）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何激勵(lì)人才

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行公務(wù)員工資制度，且不能對(duì)機(jī)構(gòu)贏利進(jìn)行分配，其激勵(lì)之道值得關(guān)注。

首先，研究這一問(wèn)題的前提是機(jī)構(gòu)人員對(duì)機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和職業(yè)的法定志愿性應(yīng)有充分認(rèn)知。機(jī)構(gòu)法律通常會(huì)對(duì)此作明確規(guī)定。在美國(guó)聯(lián)邦政府，其官方招聘網(wǎng)站必有“服務(wù)美國(guó)人民（To Serve the American People）”的醒目提示。法定志愿性對(duì)個(gè)人職業(yè)生涯期望會(huì)產(chǎn)生影響。

其次，管理公平性是激勵(lì)的基礎(chǔ)。美國(guó)等國(guó)家實(shí)行各類機(jī)構(gòu)一體化的管理制度和政策，落實(shí)同工同酬，減少歧視和特權(quán)，在薪酬、福利、晉升等方面沒(méi)有“二等公民”，這本身就是對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人員的激勵(lì)。如信托雇員，僅在SI等少數(shù)機(jī)構(gòu)才有，且為創(chuàng)收收入供養(yǎng)，但待遇與聯(lián)邦雇員平衡，人事總署也經(jīng)常檢查過(guò)問(wèn)。

第三，重視專家職位。專家或?qū)I(yè)技術(shù)職位在職位分類序列中，地位優(yōu)于行政職位。如一般行政支持職位最高GS等級(jí)為10級(jí)；專業(yè)技術(shù)（非專家）職位為GS-13級(jí)。在美國(guó)NIST，專家和工程職位起始等級(jí)可達(dá)GS-6級(jí)，一般職位要從GS-1級(jí)開(kāi)始。所以，尊重人才不需另搞一套制度，而是在同一制度下，人才能有更多發(fā)展機(jī)會(huì)和享受更高待遇。而只有這樣的政策導(dǎo)向才符合“人才優(yōu)先”的原則，才能破除官本位。

第四，堅(jiān)持功績(jī)制原則。在晉升、薪酬等方面，以績(jī)效管理為基礎(chǔ)，將待遇與績(jī)效掛鉤，是激勵(lì)的主要技術(shù)途徑。我國(guó)公共機(jī)構(gòu)中，人才管理主要依據(jù)身份識(shí)別論資排輩，如職務(wù)身份、海歸身份、特貼身份、院士身份、百千萬(wàn)、萬(wàn)人計(jì)劃人才等，左右了資金配置和評(píng)價(jià)激勵(lì)導(dǎo)向，或可反思。

（七）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)多種用人形式是否合法

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能否使用編外人員、如何管理？在美國(guó)，奧巴馬政府為增加聯(lián)邦雇傭靈活性，授權(quán)各機(jī)構(gòu)“直接雇傭權(quán)”，招聘臨時(shí)職位人員，是機(jī)構(gòu)人員存在多種任用形式，但有嚴(yán)格要求。在英國(guó)，機(jī)構(gòu)人員可根據(jù)績(jī)效轉(zhuǎn)為公務(wù)員。

以NIST為例，其任用形式包括：一是競(jìng)爭(zhēng)性任命（Competitive Appointment），為常任性聯(lián)邦職位，雇員經(jīng)過(guò)三年的職業(yè)背景（Career-Conditional）任用后轉(zhuǎn)為常任職務(wù)。二是例外任命（Excepted Appointment），包括博士后、專家或顧問(wèn)、學(xué)者等。

競(jìng)爭(zhēng)性任用包括以下形式：（1）職業(yè)（Career）任用，指的是經(jīng)過(guò)連續(xù)三年的職業(yè)背景任用后，職業(yè)任用的雇員在強(qiáng)制機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的情況下，擁有無(wú)限期的復(fù)職權(quán)利；（2）職業(yè)背景任用（Career-Conditional）是對(duì)通過(guò)了競(jìng)爭(zhēng)性考試，如直接雇傭考試、機(jī)構(gòu)考試或人事總署標(biāo)準(zhǔn)測(cè)試的人，給予的永久性任命，職業(yè)背景雇員擁有多樣的權(quán)利，如在強(qiáng)制精簡(jiǎn)時(shí)，具有優(yōu)先留職權(quán)；（3）復(fù)職（Reinstatement）是對(duì)以前擁有競(jìng)爭(zhēng)性資格和地位的前聯(lián)邦雇員的任用；（4）臨時(shí)任用（Temporary）是指不超過(guò)一年的任用，最長(zhǎng)可以連續(xù)工作24個(gè)月即增加一年。臨時(shí)任用可以在預(yù)定時(shí)間和任何時(shí)間停止任用，臨時(shí)任用職位為短期職位，適用短期聘用需求，如機(jī)構(gòu)改革、職能精簡(jiǎn)、資金減少或特別項(xiàng)目以及工作高峰期，或者是這個(gè)職位在短期內(nèi)沒(méi)有常任性雇員來(lái)補(bǔ)充；（5）高級(jí)行政服務(wù)任用（Senior Executive Service），指的是在科學(xué)與工程職業(yè)通道和行政職業(yè)通道中，高于管理職位5級(jí)的任用，這種任用為高級(jí)行政服務(wù)(下稱SES)。SES任用的條件是被任用者是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試的現(xiàn)任或前任的SES職位人員或通過(guò)了人事總署行政管理和技術(shù)資格測(cè)試的人員；（6）ST-3104，這個(gè)職位在科學(xué)和工程職業(yè)通道中，是高于5級(jí)的非管理職位，為競(jìng)爭(zhēng)性的公法職位；（7）定期任用（Term Appointment)是指任用期限超過(guò)1年但少于4年的任用，例如項(xiàng)目工作、新增的基金工作等；（8）調(diào)任（Transfer），一個(gè)職業(yè)背景任用雇員調(diào)任到另外一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。

例外任用是根據(jù)行政命令或公法將一個(gè)人任命到競(jìng)爭(zhēng)性職務(wù)以外的職位，包括：（1）專家和顧問(wèn)（Experts/Consultants），機(jī)構(gòu)由于間歇性和臨時(shí)性的需要，聘用一個(gè)有資格的專家和顧問(wèn)，無(wú)須競(jìng)爭(zhēng)性考試，不適用職位分類，不適用GS工資表，專家和顧問(wèn)的報(bào)酬每天最高不超過(guò)GS15級(jí)第10檔的工資標(biāo)準(zhǔn)，否則需要法律特別授權(quán)；（2）學(xué)者（Faculty），NIST可以根據(jù)學(xué)術(shù)需要雇用學(xué)者團(tuán)隊(duì)，時(shí)間為一年，除非重新任用。其雇用時(shí)間可以經(jīng)過(guò)整個(gè)夏天或一年；（3）博士后（Post-Docs），博士后在NIST的時(shí)間不超過(guò)兩年，申請(qǐng)者必須通過(guò)國(guó)家研究委員會(huì)進(jìn)行申請(qǐng)，博士后任用完全由國(guó)家研究委員會(huì)提供資助。

（八）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)用人權(quán)如何落實(shí)

公共服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立用人是保持獨(dú)立性和提高服務(wù)效率的需要。這種用人權(quán)主要表現(xiàn)在三個(gè)層面的授權(quán)：一是政府（或部門(mén)）行政首長(zhǎng)、立法機(jī)構(gòu)決定機(jī)構(gòu)理事會(huì)；二是理事會(huì)代表立法機(jī)構(gòu)、政府和公眾提名和選舉機(jī)構(gòu)管理人員；三是機(jī)構(gòu)高層管理人員自主進(jìn)行人員管理，層層授權(quán)。機(jī)構(gòu)在法律和授權(quán)內(nèi)的人事活動(dòng)，不受其他機(jī)構(gòu)（如主管部門(mén)）及其人員（如權(quán)勢(shì)人物）的干預(yù)。

從規(guī)則角度看，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)用人的自由裁量權(quán)是有限的。某些重要職務(wù)的招聘和晉升，在有些國(guó)家需政府行政主管部門(mén)直接組織。如德國(guó)，公立大學(xué)招聘教授，由教育部最終確定候選人，作出聘用決定，并與候選人進(jìn)行“面談”；候選人、大學(xué)和教育部就工資與工作條件進(jìn)行協(xié)商，最終聘用候選人。在法國(guó)，教育部組織的大學(xué)理事會(huì)決定教授晉升資格。教育部還確定了大學(xué)的崗位結(jié)構(gòu)比例，講師與教授之比為60∶40，二級(jí)教授、一級(jí)教授和特級(jí)教授之比為50∶40∶10，二級(jí)講師、一級(jí)講師和特級(jí)講師之比為20∶72∶8。

這是公共機(jī)構(gòu)和其人事關(guān)系的性質(zhì)決定的。如意大利，由于公立大學(xué)是一個(gè)國(guó)有機(jī)構(gòu)（公立性質(zhì)），公立大學(xué)教師在聘用時(shí)，被要求簽署一份不同于普通勞動(dòng)合同的特殊形式的勞動(dòng)合同（contrat de droit public）。這類合同是依法制定的，有關(guān)各方不得討價(jià)還價(jià)。

（九）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行人事監(jiān)督

在自主用人的同時(shí)，西方國(guó)家的人事監(jiān)管極其嚴(yán)格。

一是人事管理必須遵循公職人員招聘和任用的法律制度。如愛(ài)爾蘭、加拿大等都有專門(mén)公共服務(wù)人員招聘和任用法，美國(guó)各州也有類似法律。

二是實(shí)行人事計(jì)劃管理。在人員招聘、晉升、調(diào)任、工資和福利安排等方面，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)納入公共部門(mén)的統(tǒng)一管理中，如法國(guó)公立大學(xué)，每年都要向教育部上報(bào)它們對(duì)新職位和空缺職位的要求，在國(guó)會(huì)每年批準(zhǔn)的職位數(shù)和職業(yè)類別的總體限度內(nèi)，教育部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)將其分配給各大學(xué)。

三是人事活動(dòng)需申報(bào)和審核。在美國(guó)聯(lián)邦政府，各機(jī)構(gòu)涉及人員招聘、調(diào)崗、晉升、工資、福利等各項(xiàng)人事活動(dòng)，基本都需要填寫(xiě)人事行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)表進(jìn)行申請(qǐng)（Request for Personnel Action），在人事管理總署進(jìn)行審核后才能生效。其標(biāo)準(zhǔn)表（Standard Forms）竟達(dá)到59張，另包括6張操作表(Operation Forms)和幾十張其他人事總署表。

四是重大人事行動(dòng)報(bào)告。如美國(guó)NIST的法律規(guī)定，研究所內(nèi)部主要的機(jī)構(gòu)改革和大規(guī)模人員調(diào)整后15天內(nèi)，應(yīng)由商業(yè)部長(zhǎng)向眾議院科學(xué)委員會(huì)和參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會(huì)及撥款委員會(huì)報(bào)告。所謂的主要的機(jī)構(gòu)改革是指研究所涉及的超過(guò)25%人員調(diào)整的改革。

五是確保公平就業(yè)。所有機(jī)構(gòu)都必須遵守公平就業(yè)法令。美國(guó)公共廣播公司不接受任何政府部門(mén)干預(yù)，但公平就業(yè)委員會(huì)除外。