王雷

2018年11月16日，土耳其民眾在法齊赫清真寺為卡舒吉舉辦葬禮禱告。

11月5日，特朗普政府如期啟動了針對伊朗的新一輪制裁。如果說8月出臺的第一輪制裁只是一種預演，針對的主要是伊朗的非能源貿易，那么此輪制裁可以說是重頭戲，因為對準的是伊朗的能源、金融、航運等核心領域。不僅如此，此輪制裁的正式啟動也標志著自5月退出伊核協議后，美國已經全面恢復因簽署伊核協議而對伊朗豁免的所有制裁。

六個要點

從現有的公開信息來看，這輪制裁主要涉及六個要點：第一，美國財政部將700多個伊朗個人、實體、船只和飛機列入“特別指定國民清單”（SDN），其中300個在奧巴馬執(zhí)政時期未被列為制裁對象;第二，允許伊朗維持部分石油出口。美國向中國、印度、意大利、希臘、日本、韓國、土耳其和中國臺灣提供了180天的制裁豁免（SRE），條件是減少進口數量。不僅如此，美國還要求伊朗石油銷售收入必須以當地貨幣保留在托管賬戶上，只能用于人道主義商品或其他非制裁產品的貿易;第三，嚴厲限制伊朗與環(huán)球銀行金融電信協會（SWIFT）的聯系，后者迫于美國壓力，已表示將拒絕“被指定為參與恐怖主義或擴散活動的伊朗實體”的訪問，但一些未受指定的伊朗銀行可以繼續(xù)使用該系統(tǒng)，從事有限的人道主義貿易;第四，將伊朗原子能機構列入SDN名單，對所有與伊朗的核合作進行制裁，但對阿拉克、布什爾、福爾多工廠的不擴散項目給予制裁豁免;第五，擴大對伊朗民用飛機、海運船只的制裁，不僅包括國際航線飛機，也包括伊朗國內航線最新采購的ATR支線飛機。此外，各種伊朗油輪、貨船和集裝箱船也被列入制裁對象;第六，對印度與伊朗的恰巴哈爾港合作項目給予制裁豁免。伊拉克沒有獲得SRE，但可以繼續(xù)購買伊朗電力。

總的來看，美國制裁伊朗的“套索”在逐步收緊，但是從力度上看，新一輪制裁與特朗普政府的最初設想和期待存有差距。

美國的精打細算

既然特朗普政府打出的是一套“組合拳”，我們不妨逐項解讀，厘清其中的邏輯緣由和戰(zhàn)略盤算。

第一，放緩能源制裁步伐。特朗普政府暫時放棄了“零封”伊朗石油出口的既定目標。雖然這與“最大壓力”政策背道而馳，但華盛頓顯然意識到情況并非預想的那么簡單。從能源市場情況來看，近一年來，間歇性供給緊張已經導致國際油價不斷上行，當前能源市場對美國制裁伊朗非常敏感，此時過于激進地壓制伊朗石油出口很可能引發(fā)油價飆升，這無疑會增加伊朗石油出口收入，幫助其部分抵消市場份額減少導致的損失，從而使制裁效果大打折扣。當然，為了彌補市場供給不足，特朗普政府也嘗試游說沙特阿拉伯、俄羅斯等國釋放產能，但這些國家短期增產能力畢竟有限，無法大幅替代伊朗石油出口份額。不僅如此，沙特當前也不希望油價走低，而是希望通過限產推升油價，為自己捉襟見肘的財政不斷輸血。而飽受制裁的俄羅斯對與美國的合作明顯持抵觸態(tài)度。從美國自身利益來講，油價暴漲也會傷害國內消費者，影響特朗普的政績和支持率。此外，并非所有國家都愿意或能夠立即停止購買伊朗石油，如果美國不顧現實強推制裁，非但不能實現預期目標，反而可能激化國際社會的不滿和抵制。顯然，為了避免讓自己陷入進退兩難的困境，特朗普政府不得不放緩制裁腳步，權宜之計就是對一些國家提供時間和范圍有限的豁免。

第二，如何選擇豁免對象。中國、印度無疑是進口伊朗石油的兩個大戶，美國當然希望兩國能夠大幅削減甚至停止進口伊朗石油，但對伊朗能源依賴度高以及與伊朗的友好合作關系決定了兩國既不愿意也不可能停止購買伊朗石油。當然，由于伊核協議剩余各方尚無法向伊朗提供特殊的貿易結算渠道，出于規(guī)避制裁風險、保護自身利益的需要，中、印不得不通過爭取豁免來維持進口伊朗石油，這么做雖心有不甘，但已是當下幫助伊朗盡量緩解制裁痛苦的最佳選擇。對特朗普政府來講，與中、印鬧翻顯然不能解決問題，既然無法說服兩國停止進口伊朗石油，不如通過適當豁免換取兩國減少進口，并對相關石油貿易進行監(jiān)控。目前尚不知曉中美、印美就豁免問題達成何種妥協，但從各方都不愿公開豁免細節(jié)可見博弈之激烈。從歐洲方面來看，德、法、英早在6月就向美國提出了全面豁免的請求，但美國不愿向整個歐盟開制裁豁免的口子。于是，在請求遭到拒絕后，大批歐洲跨國公司開始放棄在伊朗的業(yè)務，歐盟主要的伊朗石油進口國法國、西班牙、意大利、希臘的石油公司為了規(guī)避制裁，也紛紛大幅削減進口數量，謀求單獨豁免。目前來看，親歐盟路線的法國、西班牙沒有獲得豁免權，而在移民、防務問題上與美國走近的意大利、希臘得到了豁免。顯然，特朗普政府有意通過此舉破壞歐洲應對美國制裁的團結。此外，日本、韓國和土耳其在大幅削減或停止進口伊朗石油后也獲得了豁免權。對美國來講，現階段允許這些盟友維持一定的進口量不僅有助于平抑油價，也可以換取它們在地區(qū)和全球事務中對美國更多的支持和配合?？傊乩势照荚谕ㄟ^豁免游戲實現兩個目標：一是在保持油價相對穩(wěn)定的情況下盡量壓縮伊朗的石油出口;二是利用伊核協議剩余各方的不信任以及歐洲內部的分歧破壞其抵制美國制裁的合作與團結。

2018年11月5日，美國國務卿蓬佩奧和財長姆努欽在記者會上宣布對伊制裁細節(jié)。

第三，金融制裁與妥協。不難發(fā)現，自5月退出伊核協議后，特朗普政府一直在向SWIFT施加壓力，要求其在美國全面恢復對伊制裁后拒絕伊朗金融機構的訪問。顯然，為了落實“最大壓力”政策，特朗普政府希望將伊朗銀行逐出國際金融體系，即使做不到這一點，也希望能夠在金融領域盡量打壓伊朗，獲得更多的談判籌碼。與之相對，歐盟為了挽救伊核協議，發(fā)誓要維持與伊朗的經濟聯系，尤其是與伊朗銀行的關系。于是，在與美國的博弈中，歐盟先是象征性地推出“阻斷法令”，后又決定向伊朗提供援助資金，當這些措施無法令伊朗滿意也無法令美國退讓時，歐盟表示將設計一種“特殊目的工具”（SPV），通過使用一個歐盟中介來避開美國金融系統(tǒng)，處理與伊朗的貿易。此舉顯然刺激了華盛頓。雖然SPV似乎只是一個專門針對伊朗的支付結算體系，但它畢竟繞開了美國的監(jiān)督和掌控，而一旦中、俄等國積極參與進來，這個體系未來有可能成為獨立于美國之外的全球支付體系，威脅美國的金融霸權。鑒于這種利害關系，美國在新一輪制裁中做出了妥協，允許伊朗與SWIFT保持有限的聯系，一些沒有受到制裁的伊朗實體可以使用它進行人道主義貿易。不過，雖然此次美國通過妥協避免了與歐盟攤牌，但特朗普政府顯然咽不下這口氣。作為報復，美國財政部將伊朗一家從事人道主義貿易業(yè)務的銀行列入制裁對象，此舉無疑是在向外界暗示，與伊朗進行這類貿易也是有風險的。不管怎樣，通過向伊朗提供一條SWIFT“生命線”，特朗普政府意在緩和美歐矛盾，阻止并破壞歐盟與伊朗的合作。

第四，給不擴散項目開“綠燈”。此輪制裁將伊朗原子能機構列入了SDN名單，并對其進行二級制裁。該組織是負責執(zhí)行伊核協議下伊朗核相關義務的主要實體。根據2015年達成的伊核協議，伊朗必須對其核計劃進行一些調整，比如，定期接受國際原子能機構的核查，重新設計其在阿拉克的重水反應堆，將福爾多的濃縮設施轉變?yōu)檠芯烤C合體。為了開展這些技術工作，伊朗原子能機構正在與英國、中國和俄羅斯進行合作。針對這種情況，美國對制裁做出一個澄清，即“除伊朗被授予豁免的有限活動外，所有與伊朗的核合作都將受到制裁”。那么，哪些伊朗與外界的核合作獲得豁免呢？美國最終向阿拉克、布什爾、福爾多工廠的不擴散項目開了“綠燈”，但要求“每項豁免均以各利益相關方的合作為條件”。顯然，特朗普政府擔心伊朗的核活動脫離監(jiān)控，希望維持核協議對伊朗的限制，希望中國、俄羅斯和歐洲繼續(xù)履行其在核協議下的核承諾。

第五，印度、阿富汗和伊拉克。新制裁對印度在伊朗開發(fā)具有戰(zhàn)略意義的恰巴哈爾港項目以及該港口連接阿富汗的鐵路線項目提供了豁免。當然，印度獲得豁免離不開對美國的大力游說，但美國同意豁免想必有兩方面考慮：其一，華盛頓一直在尋找可以繞過巴基斯坦通往阿富汗的路徑。如果恰巴哈爾連接阿富汗的鐵路能夠打通，對于美國控制阿富汗局勢必然有幫助?？紤]到目前仍有14000名美軍在阿富汗，美國當然不希望制裁伊朗導致阿富汗局勢進一步惡化。其二，放行恰巴哈爾港項目有助于拉近美印關系，可以牽制印度與中國、俄羅斯、伊朗的合作。另外，提升印度的地區(qū)角色和作用有助于制衡中國在南亞、西亞日益增進的影響力。至于允許伊拉克繼續(xù)購買伊朗電力，美國恐怕更多是出于無奈。事實上，華盛頓最初只給巴格達45天時間，讓其計劃如何逐步停止使用伊朗的天然氣和石油，但后來發(fā)現伊拉克可能需要四年時間才能自給自足或找到另一種選擇。當然，向伊拉克提供豁免也有防止其倒向伊朗的戰(zhàn)略考慮。

仍存較大變數

不管怎樣，上述制裁措施的出臺標志著美國退出伊核協議后已全面恢復了對伊朗豁免的所有制裁，這對未來局勢會產生何種影響？至少從目前來看，德黑蘭的反應是克制和謹慎的。伊朗顯然不準備退出核協議，仍在履行核承諾，積極向核協議剩余各方尋求經濟援助。德黑蘭很清楚，退出核協議很可能正中美國下懷，不僅會失去道義優(yōu)勢，也會重新陷入國際孤立和封鎖。但是，至少從短期來看，伊朗面臨的壓力會不斷上升，伊朗民眾的經濟狀況會持續(xù)惡化。在這種情況下，讓伊朗留在核協議框架內需要全面的國際支持，包括財政援助、金融結算渠道、持續(xù)的能源出口以及政治支持。核協議雖暫時可以存續(xù)，但只要德黑蘭與華盛頓仍未達成協議，目前的危機模式將繼續(xù)存在。

應該看到，當前各方圍繞伊核協議存續(xù)的博弈仍處于較力階段。短期來看，美國和伊朗都缺乏迫使對方屈服或認輸的有效手段和能力。對伊朗來講，美國無法通過外交手段孤立伊朗，伊朗仍能維持相當數量的石油出口，與SWIFT的聯系渠道也沒有被徹底切斷，目前也沒有確鑿跡象表明伊朗的政策和行為可能會迅速轉變。對美國來講，特朗普政府強化“最大壓力”政策的意志仍然堅定，雖然當前對伊制裁步伐有所放緩，但也沒有跡象表明特朗普政府會無條件重返伊核協議。即使民主黨能夠在2021年重新上臺，恐怕也不會輕易放棄目前到手的制裁籌碼，美國遏制伊朗的戰(zhàn)略大方向不會輕易改變?？傊?，這種局面決定了雙方短期內達成妥協和交易的可能性不大，僵局恐怕還會持續(xù)，但這不是一個穩(wěn)定的平衡。

顯而易見，局勢失控的風險不能排除，美伊對峙持續(xù)時間越長，結局可能越不穩(wěn)定?？梢灶A見，美國嚴厲的制裁、伊朗惡化的局勢很可能誘使華盛頓的鷹派、美國的中東盟友推行更加激進的反伊朗政策，這勢必會加大美國和伊朗陷入沖突的風險。對伊朗來講，如果留在核協議框架內無利可圖，壓力大到政權生存受到質疑，伊朗領導人恐怕不會繼續(xù)保持克制和忍耐。不管怎樣，對抗升級、戰(zhàn)略沖動、形勢誤判都可能導致局勢進一步惡化。但即便如此，也不能排除達成新交易的可能性。因為在當前形勢下，局勢失控不符合任何一方的利益，但凡能夠通過對話、談判解決問題，也沒必要兵戎相見。當然，局勢能否向此發(fā)展，關鍵要看美伊能否找到妥協點。如果特朗普想讓伊朗重返談判桌，那么必須勾勒出一個更為現實的談判平臺;同樣，如果伊朗想要真正通過談判解決問題，那么也需展現更為靈活的立場和技巧。