郭天武 湯 澈

一、香港基本法第23條立法程序價值與問題考察

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱“《香港基本法》”）第23條規(guī)定，香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。《香港基本法》第23條授權(quán)香港特區(qū)就國家安全事項(xiàng)自行立法，但是回歸至今20年，有關(guān)的立法工作卻遲遲未能落實(shí)，以致香港特區(qū)在保護(hù)國家安全方面存在立法的空白。

研究香港立法會程序有兩大價值：（1）在立法效率方面，有助于推動第23條立法進(jìn)程。第23條立法存在著若干種立法路徑，無論是香港特區(qū)自行主動立法的路徑，還是香港特區(qū)在中央規(guī)定的時間表內(nèi)自行立法的路徑，兩者都無法避免法案送交立法會審議通過的程序要求。厘清立法程序可以減少在冗雜無用的程序中浪費(fèi)時間；（2）在立法公正方面，通過程序公開與程序參與實(shí)現(xiàn)立法結(jié)果的公正，有助于提高第23條立法質(zhì)量。完善而健全的立法程序?qū)τ诹⒎ㄙ|(zhì)量具有至關(guān)重要的作用。法治價值不僅體現(xiàn)在立法內(nèi)容本身，同時還應(yīng)體現(xiàn)在立法程序的正當(dāng)性中。①羅傳賢：《國會與立法技術(shù)》，五南圖書出版股份有限公司2015年版，第17頁。立法程序與立法內(nèi)容的質(zhì)量相輔相成，完善的立法程序?qū)α⒎▋?nèi)容的質(zhì)量提升有著關(guān)鍵的作用。

反思2003年香港特區(qū)立法會的立法與檢視“拉布”現(xiàn)象，①“拉布”是指立法會議員在議會中利用議事程序，通過冗長辯論，合法延遲或阻撓其反對的法案獲得通過的現(xiàn)象?？梢园l(fā)現(xiàn)第23條立法程序存在以下3個問題：（1）在提案程序中，政府在公眾咨詢方面存在立法瑕疵，發(fā)布白紙草案再做進(jìn)一步公眾咨詢還是直接提交藍(lán)紙草案存有爭議；（2）在三讀程序的立法審議中，“拉布”破壞立法會會議秩序，并且呈現(xiàn)出“拉布”主體多樣化以及“拉布”后果嚴(yán)重化的趨勢。即使制定了對應(yīng)的“剪布”規(guī)則，其對“拉布”的治理存在著局限性；（3）在三讀程序的表決階段中，建制派議員與政府并不完全站在同一陣線，立法會議員由于政黨利益或理念的原因存在臨陣倒戈的可能性。

圍繞這幾個問題，筆者先梳理香港立法會目前實(shí)施的立法程序，以期對第23條立法程序有整體的理解。在此基礎(chǔ)上，分析了2003年香港特區(qū)進(jìn)行第23條立法時存在的立法程序上的爭議，然后，探討近幾年來香港立法會的“拉布”現(xiàn)象，由此給第23條立法帶來新的立法程序上的挑戰(zhàn)。結(jié)合過去第23條立法時立法程序的不足以及現(xiàn)在第23條立法時立法程序上的障礙，最后，在香港立法程序的基礎(chǔ)上，提出未來重啟第23條立法時所能采取的措施。

二、香港立法會立法程序解讀

香港特區(qū)立法會依據(jù)《香港基本法》具有制定法律的權(quán)力，并按照《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》（以下簡稱“《立法會議事規(guī)則》”）進(jìn)行立法工作。根據(jù)《立法會議事規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，立法會進(jìn)行立法需要通過以下程序，分別是提案程序、三讀程序以及生效備案程序。

（一）提案程序

提案程序是法案進(jìn)入立法會前的程序，政府與議員提出法案，經(jīng)由立法會秘書安排在《憲報》刊登法案，后提交給立法會。香港法案分為兩類：政府法案和議員法案。一般而言，香港特區(qū)政府負(fù)責(zé)草擬并提出法案、議案及附屬法例；除此之外，立法會議員也可以向立法會提出法案，此類法案稱為議員法案?？傮w上，提案權(quán)一般由行政機(jī)關(guān)行使，立法會應(yīng)將行政機(jī)關(guān)提出的議案優(yōu)先列入議程。②張學(xué)仁：《香港法概論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第29頁。香港特區(qū)政府通常會作公眾咨詢，征求意見后再形成政府法案，政府法案需經(jīng)過行政長官會同行政會議批準(zhǔn)后才提交至立法會。政府將表明有意提交法案的預(yù)告送交立法會秘書，該法案隨后會在《憲報》刊登及提交立法會〔《立法會議事規(guī)則》第51（1）條及第52（1）條）〕。

（二）三讀程序

三讀程序是立法會審議法案的程序，法案需在立法會通過三讀程序，才能制定成為法律。三讀程序由首讀、二讀以及三讀構(gòu)成。在首讀階段，立法會秘書讀出法案簡稱，該法案即當(dāng)作已首讀。法案經(jīng)首讀后，立法會隨即安排法案進(jìn)行二讀。二讀程序分成兩階段，第一階段由負(fù)責(zé)與法案內(nèi)容有關(guān)事務(wù)的政府官員解釋法案的目的和內(nèi)容，然后法案的二讀程序便會押后至另一場立法會會議。③陳弘毅等：《香港法概論》，三聯(lián)書店（香港）有限公司2015年版，第49頁。押后恢復(fù)二讀的目的在于完善法案內(nèi)容。在押后恢復(fù)二讀的期間內(nèi)，法案交付內(nèi)務(wù)委員會審議。如法案極具爭議性或性質(zhì)復(fù)雜，內(nèi)務(wù)委員會可成立法案委員會作深入研究。二讀結(jié)束后進(jìn)入全體委員會審議階段，法案通過全體委員會階段后，立法會隨即就法案進(jìn)行三讀的程序。若三讀議案獲得通過，法案便完成在立法會的程序。若議案遭否決，該法案的立法程序即終止〔《立法會議事規(guī)則》第 63（3）條及第 63（4）條〕。

政府法案的通過需獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票。立法會議員提出的法案或?qū)φò傅男拚?，需要功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)選舉的議員兩部分出席會議議員各過半數(shù)通過〔《立法會議事規(guī)則》第46（1）條及第46（2）條〕。因此，議員法案在這樣的表決程序下難以獲得通過?；貧w以來，只有極為少數(shù)的議員法案能在立法會的會議上得以通過。①朱國斌：《香港特區(qū)政治體制研究》，香港城市大學(xué)出版社2017年版，第58頁。因此在這樣的表決程序設(shè)計(jì)下，政府法案較之于議員法案更容易通過。

（三）生效備案程序

香港特區(qū)立法會通過法案后，法案提交行政長官簽署。簽署后，法案在《憲報》上公布生效。香港特區(qū)立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。備案不影響該法律的生效。備案程序保障全國人大常委會對香港立法會行使立法權(quán)的法律監(jiān)督，當(dāng)香港立法會并未根據(jù)《香港基本法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法時，全國人大常委會可進(jìn)行立法監(jiān)督。

香港特區(qū)政府具有擬定并提出法案的職能，并且《香港基本法》第23條立法是香港特區(qū)政府憲制上的義務(wù)，因此未來重啟立法時，法案應(yīng)以政府法案的形式提出?！断愀刍痉ā返?3條立法以政府法案的形式提交至香港立法會進(jìn)行審議，所經(jīng)過的立法程序如圖1所示。政府政策局向公眾作出咨詢后，由律政司結(jié)合有關(guān)建議草擬為法案。在行政長官會同行政會議批準(zhǔn)該法案后，政府將有意提交法案的預(yù)告送交立法會秘書，法案在《憲報》刊登并提交至立法會。提交立法會后，法案需經(jīng)過三讀程序，包括首讀，動議二讀，押后二讀期間交由內(nèi)務(wù)委員會審議，恢復(fù)二讀，全體委員會審議以及三讀。立法會通過之后，法案需經(jīng)過行政長官簽署，并在《憲報》上公布，最終由政府報請全國人大常委會備案。

圖1 《香港基本法》第23條立法程序

三、“國家安全（立法條文）條例草案”立法程序反思

香港特區(qū)政府曾在2003年啟動《香港基本法》第23條立法，立法所經(jīng)過的程序與時間具體如表1所示。香港特區(qū)政府在向公眾作出咨詢之后，擬定法案——“國家安全（立法條文）條例草案”（以下簡稱“草案”），草案在《憲報》上刊登后提交至立法會進(jìn)行審議。立法會首讀之后即由負(fù)責(zé)此次草案的政府官員保安局局長動議二讀，草案的二讀程序隨即被押后至另一場立法會會議。在押后恢復(fù)二讀的期間內(nèi)，內(nèi)務(wù)委員會成立法案委員會對“草案”的內(nèi)容進(jìn)行研究，香港特區(qū)政府也多次提出修正案以完善立法。但是最終并沒有恢復(fù)二讀程序，而是以撤回草案的方式結(jié)束立法工作。2003年《香港基本法》第23條立法程序即依次經(jīng)過了提案程序、首讀程序與二讀程序。對此，筆者將以提案程序與三讀程序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，分析立法程序上存在的爭議與阻礙。

表1 2003年《香港基本法》第23條立法進(jìn)程表

（一）提案程序的立法瑕疵：公眾咨詢的欠缺

在提案程序中，較有爭議且對后續(xù)立法展開產(chǎn)生影響的是公眾咨詢是否充分，即是否需要發(fā)表白紙草案以展開更廣泛的咨詢。其他的諸如提交行政長官會同行政會議通過等，對立法的影響則相對較小。香港特區(qū)政府向社會公布《實(shí)施基本法第23條咨詢文件》，經(jīng)過3個月的咨詢，政府收到97097份本地人士提供的意見書。①羅金義：《回歸20年香港精神的變易》，香港城市大學(xué)出版社2017年版，第240頁。在結(jié)束咨詢之后，香港特區(qū)政府將咨詢得到的建議整理成《意見書匯編》，并擬定草案。在行政長官會同行政會議同意向立法會提交草案后，政府以藍(lán)紙草案的形式遞交給立法會，從而啟動三讀程序。

香港特區(qū)政府是先發(fā)表白紙草案再以藍(lán)紙草案的形式遞交立法會還是直接向立法會呈交藍(lán)紙草案，這存有爭議：（1）藍(lán)紙草案與白紙草案的性質(zhì)不同。藍(lán)紙草案是在《憲報》第三號副刊公布，由于第三號副刊一向是以藍(lán)紙印制的，所以這些草案稱為藍(lán)紙草案。藍(lán)紙草案是已經(jīng)由行政當(dāng)局呈交給立法會秘書處的法律草案，它的呈交啟動了包括首讀、二讀、三讀等由《立法會議事規(guī)則》規(guī)定的立法程序。白紙草案則是在《憲報》第五號副刊公布的法律草案，這份副刊是以白紙印制的，由此稱之為白紙草案。白紙草案旨在咨詢社會大眾對草案條文的意見。①參見陳弘毅：《一國兩制下香港的法治探索》，中華書局（香港）有限公司2010年版，第185頁。（2）藍(lán)紙草案與白紙草案的修改難度不同。由于藍(lán)紙草案已提交至立法會，所以藍(lán)紙草案需要依照立法會提出修正案和表決的程序進(jìn)行修改。白紙草案的修改則較為容易，從白紙到藍(lán)紙之間，草案內(nèi)容的修改是不受限制的。政府方面稱因?yàn)橐呀?jīng)在之前發(fā)布《實(shí)施基本法第23條咨詢文件》，已可達(dá)到就實(shí)施《香港基本法》第23條的立法建議的原則咨詢意見的目的，因此決定不發(fā)表白紙條例草案。②《立法會五題：條例草案采用白紙或藍(lán)紙刑事發(fā)表的規(guī)則》，http://www.info.gov.hk/gia/general/200210/23/1023205.htm ，香港特區(qū)政府一站通網(wǎng)，2018年9月20日訪問。但事實(shí)上發(fā)布咨詢性文件和發(fā)布白紙草案，兩者還是存在區(qū)別的，咨詢文件只是關(guān)于政策性的建議，白紙草案則是將已經(jīng)擬定的法律條文作廣泛咨詢。發(fā)表咨詢文件后再發(fā)表白紙草案，并不是程序上的重復(fù)，而是對不同的內(nèi)容進(jìn)行不同的咨詢工作。

香港特區(qū)政府在押后二讀之后曾試圖就草案再次向社會進(jìn)行咨詢，這更進(jìn)一步地證明了通過極具爭議性的法案需要廣泛地征求民意。香港特區(qū)政府發(fā)表藍(lán)紙草案本是為了更快地通過立法，最后又因爭議太大而就草案重作咨詢，這其實(shí)與發(fā)表白紙草案的意圖并無不同。但這時，政府已無法達(dá)到原本目的，同時，還喪失了公眾的信任。

（二）三讀程序的立法阻礙：泛民主派的反對與建制派的倒戈

在三讀程序中，第23條立法受到的阻礙主要是首讀期間泛民主派的反對以及表決階段建制派的倒戈。在首讀期間，泛民主派議員試圖擾亂會議秩序拖延會議的進(jìn)程，已呈現(xiàn)“拉布”的趨勢。之后動議二讀，法案交付內(nèi)務(wù)委員會審議的過程則是相對較為順利。但由于自由黨立場轉(zhuǎn)變，致使草案在表決階段將不能獲得過半數(shù)票，因此香港特區(qū)政府決定撤回草案。

香港立法會就草案進(jìn)行首讀期間，民主黨議員楊森發(fā)言稱，民主派議員會離場抗議政府首讀這項(xiàng)藍(lán)紙條例草案。立法會主席回應(yīng)稱非規(guī)程問題，其可離席，隨后民主黨議員及其他議員離開會議廳，其中數(shù)名議員站立并展示標(biāo)語。同時公眾席上有數(shù)名男子拋下碎紙，破壞會議廳的秩序。在會議廳回復(fù)平靜之后，保安局再動議二讀草案。③參見香港特別行政區(qū)立法會：《2003年2月26日會議過程正式記錄》，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/counmtg/hansard/cm0226ti-translate-c.pdf ，中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會網(wǎng)，2018年9月20日訪問。動議二讀后，辯論中止待續(xù)，條例草案交付內(nèi)務(wù)委員會審議。

在押后恢復(fù)二讀期間，草案送交內(nèi)務(wù)委員會進(jìn)行審議，決定何時恢復(fù)二讀。由于第23條立法涉及的爭議較多，并且影響的范圍也較為廣泛，于是內(nèi)務(wù)委員會決定成立法案委員會，對草案進(jìn)行研究。法案委員會在審議期間，政府多次提出修正案，對草案的內(nèi)容作出修改。在法案委員會階段，雖然部分委員反對在本年度立法會會期制定該草案，但是，法案委員會最終還是以21票贊成及10票反對，多數(shù)通過在2003年7月9日立法會會議上恢復(fù)二讀的決定。內(nèi)務(wù)委員會決定支持法案委員會的建議，在7月9日恢復(fù)二讀。①參見香港特別行政區(qū)立法會：《〈國家安全（立法條文）條例草案〉委員會報告》。

在恢復(fù)二讀辯論前，自由黨宣布不再支持第23條立法，最終導(dǎo)致香港特區(qū)政府撤回立法。在2003年7月6日晚，自由黨主席田北俊宣布辭去行政會議成員職務(wù)，且重申要求押后草案的二讀。香港特區(qū)政府隨后在7月7日凌晨發(fā)出新聞稿，稱基于自由黨的立場，決定將條例草案押后恢復(fù)二讀。因?yàn)樽杂牲h宣布不再支持政府法案，這將導(dǎo)致草案在表決階段失去自由黨8個議席的支持，加上之前已明確反對立法的22個泛民主派議席，不能確保獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票通過法案。②《國家安全（立法條文）條例草案》是在第二屆香港立法會期間提出的政府法案，第二屆香港特區(qū)立法會共有60個議席。之后，政府雖然有作出再向社會進(jìn)行咨詢的決定，減少社會因沒有用白紙草案進(jìn)行咨詢而引起的爭議，但是，最終還是在2003年9月5日撤回立法。

四、香港立法會的“拉布”現(xiàn)象透視

香港特區(qū)政府在2003年進(jìn)行《香港基本法》第23條立法時，立法程序上確存有不足之處。近幾年來，香港特區(qū)立法會越演越烈的“拉布”行為，更是給第23條立法帶來程序上的挑戰(zhàn)。尤其是第23條立法涉及的問題關(guān)乎香港社會的自由，泛民主派議員更有可能在立法會上利用“拉布”以阻撓第23條立法的審議。

（一）“拉布”對法案審議的危害性

香港特區(qū)立法會本應(yīng)承擔(dān)著理性審議法案的職能，合理運(yùn)用立法程序制定、修改和廢除法律。但是，隨著立法會民主成分的增加和立法會泛民主派議員與社會性民主運(yùn)動的協(xié)同，立法會內(nèi)部逐漸衍生出一種日益惡質(zhì)化的“拉布”文化，尤其是在2013年以來的特首普選爭議的背景下，“拉布”文化及其個案實(shí)踐愈演愈烈。③田飛龍：《香港立法會的惡質(zhì)“拉布”及其治理》，《當(dāng)代港澳研究》2014年第3輯?！袄肌毙问娇煞譃樾拚浮袄肌薄⑥q論發(fā)言“拉布”、法定人數(shù)“拉布”以及表決“拉布”。④參見宋小莊：《香港特區(qū)立法會“拉布”和〈香港特別行政區(qū)基本法〉第74條實(shí)施的偏差》，載鄒平學(xué)主編：《港澳基本法實(shí)施評論》，法律出版社2016年版，第122-123頁。而在香港立法會中，常見的“拉布”形式包括清點(diǎn)法定人數(shù)，大量提出動議或臨時動議，提出多項(xiàng)修正案，提出中止待續(xù)動議，人為制造流會等?！袄肌毙袨閲?yán)重破壞了香港立法會的會議秩序，造成立法會無法正常履行其職能，重要的法案被無限期拖延，社會的公共利益受到損害。實(shí)踐中，香港特區(qū)立法會“拉布”對法案審議的影響，可從個案中略見一斑。

1.《2014年版權(quán)（修訂）條例草案》的審議

《2014年版權(quán)（修訂）條例草案》因“拉布”行為最終導(dǎo)致未能在第五屆立法會審議通過。該條例草案在2014年6月18日進(jìn)行首讀，7月17日成立法案委員會。在法案委員會階段，即使議員有不同的意見，也是理性的討論，最終內(nèi)務(wù)委員會同意恢復(fù)草案的二讀辯論。然而，當(dāng)立法會恢復(fù)二讀辯論后，泛民主派卻與之前的態(tài)度截然相反，千方百計(jì)地進(jìn)行“拉布”，包括多次要求清點(diǎn)法定人數(shù)，提出休會待續(xù)議案拖延條例草案在立法會的審議。條例草案經(jīng)過3個多月討論，96小時的會議，卻用了38小時清點(diǎn)人數(shù)，剩余的58小時，其中包括“拉布”議員利用《立法會議事規(guī)則》提出將條例草案交付專責(zé)委員會、提出休會待續(xù)等議案，真正審議條例草案的時間其實(shí)只有29小時，審議進(jìn)展緩慢。最終在2016年4月14日的會議上，立法會通過議員陳志全提出的休會待續(xù)議案，獲得經(jīng)由功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生及分區(qū)直接選舉產(chǎn)生的在席議員分別以過半數(shù)贊成。由于第五屆立法會仍存在許多等候?qū)徸h的條例草案，此時贊成休會待續(xù)議案，意味著該條例草案會調(diào)至立法會審議的末項(xiàng)，該條例草案將不可能在第五屆立法會任期內(nèi)處理。

2.《2016年醫(yī)生注冊（修訂）條例草案》的審議

《2016年醫(yī)生注冊（修訂）條例草案》同樣因“拉布”行為最終導(dǎo)致條例草案失效。該條例草案在2016年3月2日進(jìn)行首讀，在2016年6月29日恢復(fù)該條例草案的二讀辯論。由于醫(yī)學(xué)界強(qiáng)烈反對增加業(yè)外成員加入義務(wù)委員會，質(zhì)疑這將導(dǎo)致政府加強(qiáng)操控醫(yī)委會，并且也不會加快個案進(jìn)度，醫(yī)學(xué)界立法議員梁家騮代表醫(yī)學(xué)界利益，對條例草案進(jìn)行“拉布”抗?fàn)帲ㄌ岢銮妩c(diǎn)法定人數(shù)、提出中止辯論的議案等。其“拉布”行為得到了泛民主派的支持。2016年6月29日的會議因議員梁家騮多次提出清點(diǎn)法定人數(shù)而流會收場。在2016年7月15日的會議上，議員梁家騮依舊多次提出清點(diǎn)法定人數(shù)，期間更提出休會動議，使得該法案未能完成審議，不能三讀表決，在休會辯論階段中止會議。①以上會議資料可參見香港立法會：《2016年4月14日會議過程正式記錄》，《2016年6月29日會議過程正式記錄》，《2016年7月15日會議過程正式記錄》，https://www.legco.gov.hk/general/chinese/counmtg/yr12-16/mtg_1516.htm ，2018年9月20日訪問。2016年7月15日是第五屆立法會會期的最后一天。當(dāng)立法會任期完結(jié)或解散時，未完事項(xiàng)即告失效〔《立法會條例》（第542章）第9（4）條〕。由于條例草案不能在當(dāng)天三讀表決通過，該條例草案將會在本立法會任期完結(jié)時失效。

這些個案體現(xiàn)了“拉布”對法案審理造成的阻礙，再結(jié)合《2013年撥款條例草案》與《2014年撥款條例草案》等議案審議，可看出“拉布”的演變趨勢：（1）“拉布”主體呈現(xiàn)多元化的趨勢。除了泛民主派對政府法案進(jìn)行“拉布”抗?fàn)幹猓鼛啄旮l(fā)展出功能界別立法會議員為了業(yè)界利益對政府法案進(jìn)行“拉布”；（2）“拉布”所造成的后果日趨嚴(yán)重。議員利用“拉布”意圖拖延政府法案的審議，政府法案的審議時間由此無限期地拉長，最終甚至導(dǎo)致政府法案因立法會任期完結(jié)而失效。

（二）“剪布”規(guī)則治理的局限性

“拉布”的手段從最初的不停發(fā)言，提出大量修正案，到現(xiàn)在演化成濫用《立法會議事規(guī)則》規(guī)定的立法程序。2012年至2016年的第五屆立法會，會議時數(shù)長達(dá)2174小時，比上屆多14%。當(dāng)中議員要求點(diǎn)算法定人數(shù)高達(dá)1478次，消耗逾220小時，而因?yàn)榉ǘㄈ藬?shù)不足而休會也有18次。今屆立法會的情況也未見好轉(zhuǎn)，2016～2017年度會議時數(shù)已有407小時。議員要求點(diǎn)算法定人數(shù)也有95次，消耗逾16小時，因法定人數(shù)不足而休會亦有2次。②鄭治祖：《瘋狂拉布無理 修訂規(guī)則有據(jù)》，《文匯報》2017年11月13日。因此對于“拉布”行為，《立法會議事規(guī)則》在2017年底作出一定修改以期“剪布”。《立法會議事規(guī)則》主要修改的內(nèi)容如表2所示，包括擴(kuò)大立法會主席權(quán)力，調(diào)整全體委員會的人數(shù)等，主要對于修正案“拉布”法定人數(shù)等作出規(guī)范。

表2 《立法會議事規(guī)則》修改內(nèi)容及其針對的“拉布”問題

但是，《立法會議事規(guī)則》作出的修改是有限的。《立法會議事規(guī)則》修改的內(nèi)容主要是針對突出的“拉布”問題，從局部進(jìn)行規(guī)制，而不是從整體方面切入。在沒有修改的立法程序如表決程序中，仍存在著立法會議員“拉布”的空間，立法會議員可濫用議事權(quán)阻撓法案審議的通過。更為重要的是，《立法會議事規(guī)則》現(xiàn)時缺乏對“拉布”議員的懲罰細(xì)則。“拉布”議員可能會被限制發(fā)言或者被立法會主席命令退席，但是卻無須承當(dāng)實(shí)質(zhì)的后果，例如，罰款或者禁止下次立法會出席。在懲罰機(jī)制缺失的情況下，“拉布”仍是泛民主派議員反對法案有利無弊的選擇。

下面以“籃球雙手胸前傳接球”一課為例，談?wù)劇耙欢と苯虒W(xué)模式的具體實(shí)施。本節(jié)課主要圍繞著動作技術(shù)和合作意識兩條主線展開，要求各個學(xué)生需要通過感受練習(xí)過程中產(chǎn)生的接球、抱球以及傳球等各種判斷產(chǎn)生的一連串問題及兩者之間相互體諒、相互理解、相互配合，進(jìn)行深入的探究、合作、思考、匯總，然后基于自身的實(shí)踐去了解前后站、接與抱以及平行站之間存在的差異性，最終掌握教學(xué)要求的技術(shù)內(nèi)容。

五、完善香港基本法第23條立法程序建議

《香港基本法》第23條立法需經(jīng)過以下的立法程序：提案程序、三讀程序以及生效備案程序。2003年第23條立法在提案程序中未充分進(jìn)行立法咨詢，在三讀程序中建制派議員未能與香港特區(qū)政府站在同一陣線，近年的立法會“拉布”行為更是拖延法案在三讀程序中的審議進(jìn)程。因此，結(jié)合過去第23條立法的經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)在立法會的“拉布”行為，下文將就各個立法程序分別提出相應(yīng)的對策，以推動第23條立法。

（一）關(guān)于提案程序的應(yīng)對

1.引進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)

政府法案在提交給香港立法會之前需先作出公眾咨詢。2003年香港特區(qū)政府進(jìn)行第23條立法時雖然也有作出咨詢，并將收到的咨詢意見整理成《意見書匯編》，然而該《意見書匯編》公布后，有較多的團(tuán)體指責(zé)其意見未被統(tǒng)計(jì)，進(jìn)而引發(fā)出對政府的咨詢動機(jī)和結(jié)果的質(zhì)疑。政府的過失即在于草率地安排政府人員撰寫屬于嚴(yán)肅學(xué)術(shù)研究范疇的調(diào)查報告，行政官員從事學(xué)術(shù)研究，基于學(xué)術(shù)訓(xùn)練的缺失，報告未能遵循基本的學(xué)術(shù)規(guī)范，研究結(jié)果因而存在客觀性的瑕疵，使得政府最終陷入獨(dú)斷的漩渦。①鄒平學(xué)等：《香港基本法實(shí)踐問題研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第657頁。因此，未來重啟第23條立法時，可將咨詢工作交由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，非政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性可以避免公眾對政府咨詢的動機(jī)和結(jié)果的質(zhì)疑，由此提高第23條立法的可接受性。

2.發(fā)布白紙草案

除了引進(jìn)非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾咨詢以外，由于第23條立法極具爭議性，香港特區(qū)政府在提交立法會審議前，應(yīng)該先發(fā)表白紙草案，針對草案條文向公眾作出咨詢，之后再以藍(lán)紙草案的形式提交給立法會進(jìn)行審議。香港特區(qū)政府也應(yīng)在立法會會期內(nèi)盡早地進(jìn)行咨詢，這樣不僅可以推進(jìn)立法進(jìn)程，還可以確保在立法會會期結(jié)束之前有充足的時間進(jìn)行咨詢，以免再有2003年式的質(zhì)疑，該質(zhì)疑指責(zé)政府只作了3個月咨詢，是為了趕及7月立法會會期結(jié)束前立法。①香港立法會《國家安全（立法條文）條例草案》委員會141號意見書，https://www.legco.gov.hk/yr02-03/chinese/bc/bc55/papers/bc55-s141-c.pdf， 中華人民共和國香港特別行政區(qū)立法會網(wǎng)，2018年9月20日訪問。并且鑒于“拉布”已影響法案在立法會審議的進(jìn)程，政府也應(yīng)盡早咨詢，以向立法會提交法案，而不應(yīng)在該屆立法會會期將近結(jié)束的時候再提交法案，以免法案因?yàn)榱⒎〞纹谕杲Y(jié)而失效。

（二）關(guān)于三讀程序的應(yīng)對

1.規(guī)制“拉布”行為

對于“拉布”行為，《立法會議事規(guī)則》作出了一定修改。但是針對未規(guī)制的“拉布”行為，仍需立法會主席積極行使其主持會議的權(quán)力以“剪布”，包括制定立法的時間表以及適用已有的法律規(guī)定處罰“拉布”議員等。根據(jù)《香港基本法》第72條，香港特區(qū)立法會主席有主持會議的職權(quán)。立法會主席需確保會議有秩序地進(jìn)行，包括采取必要的步驟終止有關(guān)的辯論，以及就修正案作出表決。為了使得該項(xiàng)權(quán)力充分實(shí)現(xiàn)，立法會主席可以引用《立法會議事規(guī)則》所規(guī)定的權(quán)力，補(bǔ)充其主持會議的權(quán)力。而按照《立法會議事規(guī)則》第92條，對于議事規(guī)則未作出規(guī)定的事宜，立法會主席可決定處理有關(guān)情況所適用的方式及程序。因此，基于確保立法會的會議有序進(jìn)行，在《立法會議事規(guī)則》未對相關(guān)的“拉布”行為作出具體規(guī)制時，立法會主席可決定處理“拉布”行為所適用的方式。立法會審理《2013年撥款條例草案》和《2014年撥款條例草案》時，立法會主席采取制定時間表的方式調(diào)整“拉布”行為。制定時間表的方式平衡了所有相關(guān)因素，包括議員參與立法過程的權(quán)利、議員利用“拉布”作為與政府當(dāng)局談判的手段、立法會會議的暢順舉行，以及立法機(jī)關(guān)的正當(dāng)運(yùn)作等因素。②《曾鈺成：剪布為最合適辦法》，《文匯報》2013年5月17日。因此，對于《立法會議事規(guī)則》仍未規(guī)制的“拉布”行為，立法會主席應(yīng)行使權(quán)力推動立法工作的開展。

2.鞏固政黨聯(lián)盟

第23條立法是以政府法案的形式提交給立法會進(jìn)行審議，而政府法案在立法會表決階段若想獲得通過，則需要獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)票，即簡單多數(shù)通過。這意味著第23條立法在立法會上通過，需要獲得出席會議的全體議員的過半數(shù)支持。2003年，在“七一游行”之后，受到“七一游行”的影響，自由黨主席兼行政會議成員田北俊宣布，自由黨不支持7月9日就“草案”進(jìn)行二讀，并要求把二讀押后到12月，這與行政會議成員有責(zé)任支持政府推動的法案的要求有所相悖，因此，他本人也將同時辭去行政會議成員一職。由于自由黨不再支持立法，也即意味著政府失去了立法會自由黨議員的支持，導(dǎo)致政府在立法會將不能以過半數(shù)票通過立法。因此，政府最后只能決定撤回草案。

從這點(diǎn)看，影響表決的因素在于立法會議員所持的立場，該立場與立法會議員政黨背景有關(guān)，與社會民意的趨向也有關(guān)。對于第23條立法問題，泛民主派議員認(rèn)為，立法將造成香港的人權(quán)和自由的大倒退，大多持反對態(tài)度。但鑒于其在立法會并不占據(jù)絕大多數(shù)議席，因此，泛民主派可能通過煽動市民參與集會游行，擴(kuò)大社會影響，從而對建制派議員施壓，意圖使得建制派內(nèi)部分裂，重演2003年自由黨倒戈的一幕。在未來重啟第23條立法時，若能化解建制派和泛民主派之間的政治分歧，達(dá)成立法共識，那對于立法通過具有最直接的推動作用。但若結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素，建制派與泛民主派達(dá)成共識的可能性很低，更為重要的是建制派內(nèi)部所持的立場應(yīng)該一致。按照第六屆香港立法會議席的分布，建制派依舊是占據(jù)著多數(shù)議席，只要能保證建制派內(nèi)部不產(chǎn)生分裂，法案在建制派的支持下仍有望在立法會獲得半數(shù)票的通過。

（三）關(guān)于生效備案程序的應(yīng)對

全國人大常委會對于報送備案的法律具有實(shí)質(zhì)性的審查權(quán)，而不只是形式上的備案。全國人大常委會對香港立法機(jī)構(gòu)指定的法律報送的備案制度，不是一項(xiàng)僅具形式意義的制度，不是無所作為的，它是《香港基本法》設(shè)置的一項(xiàng)旨在保證香港立法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照《香港基本法》的規(guī)定行使立法權(quán)的法律監(jiān)督制度。①董立坤：《中國內(nèi)地與香港地區(qū)法律的沖突與協(xié)調(diào)》，中華書局（香港）有限公司2016年版，第88頁。香港特別行政區(qū)法律的備案審查制度是屬于一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度。②冷鐵勛：《論特別行政區(qū)法律的備案審查制度》，《政治與法律》2014年第1期。香港特區(qū)的立法權(quán)來自中央的授權(quán)，其行使立法權(quán)的行為需要受到授權(quán)者的監(jiān)督，在這樣的前提之下，全國人大常委會對于香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)具有立法監(jiān)督權(quán)。

全國人大常委會對香港立法會的立法監(jiān)督需受到一定限制，必須是審查法律是否符合《香港基本法》關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款。而且監(jiān)督的手段是將法律發(fā)回香港特區(qū)。全國人大常委會對發(fā)回的法律不做修改，雖不做修改，但是發(fā)回的法律立即失效。第23條規(guī)定在第二章“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”中，屬于關(guān)于中央和香港特區(qū)的關(guān)系的條款。所以，全國人大常委會對于香港立法會就第23條制定的法律具有立法監(jiān)督權(quán)。當(dāng)香港立法會制定的法律不符合第23條的要求時，全國人大常委會可將法律發(fā)回。例如，第23條規(guī)定香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止分裂國家的行為，如果報請備案的法律中雖然有對分裂國家的行為進(jìn)行規(guī)制，但是實(shí)際并不能起到規(guī)制的效果，立法條文形同虛設(shè)，并不符合第23條的立法原意，那么全國人大常委會可將法律發(fā)回。備案程序使得全國人大常委會可以監(jiān)督香港國家安全立法的質(zhì)量，確保制定的法律符合第23條的立法原意。

備案審查制度實(shí)施多年以來，全國人大常委會從未將有關(guān)法律發(fā)回。從總體上來說，香港特別行政區(qū)法律的備案審查制度給人不免有“備而不審”或者“審而不決”的感覺。因?yàn)檫@項(xiàng)制度實(shí)施十多年來，人們從未見過全國人大常委會就報備的香港特別行政區(qū)法律作出過肯定或否定的意見，似乎這項(xiàng)制度是“立而不用”。③同注②。但是看似“立而不用”的背后實(shí)際存在多重的原因，可能全國人大常委會審查之后發(fā)現(xiàn)報備的法律并無不符合相關(guān)條款的，或者報備的法律并無涉及相關(guān)條款等。因此，備案審查制度絕非只是擺設(shè)，而應(yīng)是一種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的事后立法監(jiān)督制度，并不能因?yàn)橹安o存在相關(guān)的實(shí)踐而否認(rèn)制度存在的價值。所以對于第23條立法，備案審查制度使得中央仍具有最后的決定權(quán)，若不符合第23條的立法原意，全國人大常委會可將報備的法律予以發(fā)回。發(fā)回之后可再決定是繼續(xù)由香港特別行政區(qū)自行立法，還是中央收回授權(quán)，由中央立法。

六、結(jié) 語

回顧過去《香港基本法》第23條立法進(jìn)程，香港特別行政區(qū)政府在提案程序與三讀程序中存在著不足之處。近幾年的香港特別行政區(qū)立法會“拉布”行為更是給《香港基本法》第23條立法帶來新的挑戰(zhàn)。筆者針對第23條立法各個立法階段分別提出了相應(yīng)的建議，在提案程序中應(yīng)充分地進(jìn)行立法咨詢，在三讀程序中應(yīng)落實(shí)立法會主席主持會議的權(quán)力并加強(qiáng)與愛國愛港政黨的合作，在生效備案程序中應(yīng)發(fā)揮立法監(jiān)督的作用。這不僅是為了推動《香港基本法》第23條立法通過，避免不必要的程序處理如“拉布”浪費(fèi)立法審議的時間，也是為了提高《香港基本法》第23條的立法質(zhì)量，通過立法咨詢與立法監(jiān)督來增加立法內(nèi)容的可接受性。