劉少伯 李靜

摘 要 黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制日益成為迫切需要研究解決的問(wèn)題。結(jié)合環(huán)境資源領(lǐng)域的行政執(zhí)法與刑事司法實(shí)踐，本文從不同角度提出完善兩法銜接機(jī)制的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境資源領(lǐng)域 刑事司法 行政執(zhí)法 兩法銜接

作者簡(jiǎn)介：劉少伯，天津市寶坻區(qū)法律援助中心律師；李靜，天津市寶坻區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.062

近年來(lái)，行政執(zhí)法與刑事司法銜接問(wèn)題的研究取得了有效進(jìn)展，給出了參考性很強(qiáng)的建議，主要分為兩個(gè)方面：一是有效銜接工作機(jī)制的建立，對(duì)應(yīng)各執(zhí)法領(lǐng)域（工商、海關(guān)、海事、稅務(wù)、煙草、藥監(jiān)等），具體包括：證據(jù)移送制度、信息共享機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議制度、提前介入機(jī)制等；二是對(duì)程序機(jī)制的全面探討，包括行政移送程序、證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化機(jī)制、司法受理程序和處理程序、各機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制等。然而實(shí)踐中有關(guān)部門多關(guān)注工作機(jī)制，幾乎很少?gòu)某绦蚍矫媾?，再好的工作機(jī)制必須有程序法治的保障，十八屆四中全會(huì)再次重申該問(wèn)題，改進(jìn)兩法銜接的程序環(huán)節(jié)依然現(xiàn)實(shí)而迫切。

一、 健全現(xiàn)有法律體系

違法治理機(jī)制不健全，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，違法犯罪行為將會(huì)越多發(fā)，兩法銜接工作亟需完善。環(huán)境保護(hù)、食品藥品等民生領(lǐng)域均有緊迫的需要。對(duì)兩法銜接機(jī)制進(jìn)行明確法律規(guī)定，各地出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，明確適用范圍、主體、銜接原則、證據(jù)移交規(guī)范、責(zé)任規(guī)定、考核標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，符合突出執(zhí)法司法透明性、公正性、效率性的發(fā)展趨勢(shì)，可以為兩法銜接工作提供制度保障，符合我黨的十八屆四中全會(huì)倡導(dǎo)的努力達(dá)成行政和刑事處罰的無(wú)縫對(duì)接，從而深化行政執(zhí)法體制改革，達(dá)成建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。健全現(xiàn)有法律體系主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：第一，提高兩法銜接立法位階。兩法銜接的文件多為最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布，可以說(shuō)其法律位階并不高。為了提高兩法銜接的立法位階，明確兩法銜接的依據(jù)，使法律統(tǒng)一于政策的指引，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)兩法銜接問(wèn)題做專項(xiàng)立法，具體規(guī)定銜接主體、程序以及全面監(jiān)督等問(wèn)題。第二，完善相關(guān)法律規(guī)定。實(shí)踐中兩法銜接存在的問(wèn)題引發(fā)我們對(duì)法律體系及適用的反思，相關(guān)法律需要完善。第三，修改《人民檢察院組織法》。檢察機(jī)關(guān)雖是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的權(quán)限及范圍應(yīng)當(dāng)是廣義的，但是在現(xiàn)有法律體系內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)并不能對(duì)一般行政工作進(jìn)行監(jiān)督，這不利于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能。第四，修改《行政處罰法》。《行政處罰法》對(duì)行政處罰的原則、適用以及程序作出了明確規(guī)定，是環(huán)境行政執(zhí)法的主要依據(jù)。兩法銜接實(shí)際上就是行政處罰與刑事處罰的銜接，應(yīng)為“兩罰銜接”。所以《行政處罰法》在規(guī)定行政處罰的同時(shí)可以增加“兩罰銜接”的有關(guān)內(nèi)容。第五，編制兩法銜接案件移送標(biāo)準(zhǔn)指南。指南將作為兩法銜接工作的辦案指引，使兩法銜接的案件移送有“法”可依。

二、完善兩法銜接信息共享平臺(tái)

關(guān)于信息共享平臺(tái)的完善，實(shí)踐中各地做了一些嘗試，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，將所有環(huán)境行政處罰案件及行政處罰案件信息毫無(wú)遺漏地錄入到信息共享平臺(tái)，列入司法機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍中，限制和制約環(huán)境執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)；第二，在刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部成立專門負(fù)責(zé)兩法銜接工作的辦事部門，推動(dòng)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門銜接工作的有效開(kāi)展，樹(shù)立刑事司法的權(quán)威；第三，有效利用微信、微博等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息共享的及時(shí)性、便利性、透明性，配備具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員，使信息共享平臺(tái)發(fā)揮切實(shí)的作用，同時(shí)注意加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的保密工作；第四，設(shè)立警戒線制度，平臺(tái)初步篩選涉嫌刑事犯罪的行為，定為監(jiān)督重點(diǎn)，并由平臺(tái)持續(xù)跟蹤后續(xù)進(jìn)展。

據(jù)此，筆者認(rèn)為行政部門應(yīng)高度重視兩法銜接工作，安排專人負(fù)責(zé)兩法銜接平臺(tái)信息錄入和管理工作，建立兩法銜接信息平臺(tái)制度，做到制度化、專門化。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真對(duì)待數(shù)據(jù)錄入工作，力求全面而仔細(xì)，要確保數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性，并且按照案件的不同處理階段，分類錄入、管理。履行職責(zé)方面，各執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行應(yīng)盡職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)案件的法律監(jiān)督，在各盡其職的基礎(chǔ)上，形成密切的配合，使行刑兩法順利銜接，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

三、引入重特大案件的提前介入機(jī)制

新的民事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟的權(quán)利，這給予檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境損害案件的權(quán)利。在十八屆四中全會(huì)全力倡導(dǎo)促進(jìn)行刑兩法銜接、共同建設(shè)生態(tài)文明的背景之下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高意識(shí)，主動(dòng)參與環(huán)境損害民事案件的前期工作，爭(zhēng)取為后期司法介入提供保障。這種提前介入同樣需要兩個(gè)方面的保障：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立引入檢察機(jī)關(guān)提前介入的機(jī)制。僅靠意識(shí)形態(tài)的認(rèn)識(shí)不能根本解決問(wèn)題，在具有后期存在行政刑事銜接、提起公益訴訟等可能的前提下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入檢察監(jiān)督，把訴訟程序的部分實(shí)體工作前置，避免后期存在更多問(wèn)題；二是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)探索提前介入的模式與適當(dāng)時(shí)機(jī)。只有更好第改進(jìn)方式方法，才能在這個(gè)問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)更順暢的銜接。

四、加強(qiáng)立案監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接工作中具有核心地位。實(shí)際工作中，檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接機(jī)制中監(jiān)督力偏弱，這有多方面的原因。結(jié)合研究和實(shí)踐，對(duì)檢察監(jiān)督工作提出以下建議：第一，完善檢察監(jiān)督的法律依據(jù)。建議由檢察機(jī)關(guān)參與所有文件的發(fā)布和實(shí)施，然后逐步通過(guò)法律形式確立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)為兩翼的工作機(jī)制，具體為檢察院偵查監(jiān)督部門統(tǒng)籌三方的案件銜接。檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮其法律監(jiān)督的作用，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)移送、偵查案件的范圍進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)移送、偵查案件的效果進(jìn)行監(jiān)督，尤其是將社會(huì)影響重大、嚴(yán)重影響民生的案件作為重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象。第二，賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有時(shí)徒有監(jiān)督職能，實(shí)際鮮有手段、效果不佳，沒(méi)有足以威懾公安機(jī)關(guān)的措施，無(wú)奈只能報(bào)送上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)公安機(jī)關(guān)協(xié)商處理，這實(shí)際上是“行政式、領(lǐng)導(dǎo)式監(jiān)督”。國(guó)家往往通過(guò)兩種方式進(jìn)行權(quán)力的監(jiān)督：一是我國(guó)建立的例如審查起訴和批準(zhǔn)逮捕等前置審查程序以實(shí)現(xiàn)制約；二是建立工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全程控制與監(jiān)督。第三，構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機(jī)制。第四，發(fā)揮黨紀(jì)監(jiān)督作用。監(jiān)督制度不應(yīng)當(dāng)局限于訴訟程序內(nèi)的制度，“黑貓白貓抓住耗子就是好貓”，我們應(yīng)嘗試多種監(jiān)督方式。黨紀(jì)、政紀(jì)監(jiān)督是現(xiàn)實(shí)國(guó)情下相關(guān)主體真正忌憚的監(jiān)督方式。

五、促進(jìn)各部門間協(xié)同合作并完善部門及個(gè)人問(wèn)責(zé)制度

為了促進(jìn)各部門間工作的協(xié)同配合，建立環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的聯(lián)席會(huì)議制度十分必要。此制度應(yīng)由牽頭單位定期組織召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，將在環(huán)境類違法犯罪案件查辦工作中遇到的問(wèn)題相互通報(bào)，集體研究解決辦法，適時(shí)提出加強(qiáng)銜接工作的對(duì)策和建議。

此外，徒法不足以自行，為了保障兩法銜接機(jī)制的有效運(yùn)行，我們還要嚴(yán)格個(gè)人和部門的責(zé)任追究制度。建立與銜接機(jī)制配套的考核機(jī)制及責(zé)任追究制度，將執(zhí)法相關(guān)部門和工作人員一并納入考核與責(zé)任追究制度之中。具體可以采用如下做法：一是在各成員單位作風(fēng)和效能測(cè)評(píng)考核中加入對(duì)于兩法銜接工作的考核，設(shè)定合理獎(jiǎng)懲機(jī)制，使該項(xiàng)工作與單位、個(gè)人具體福利掛鉤；二是設(shè)立在全系統(tǒng)通報(bào)的“紅黑榜”，兩法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期對(duì)各單位履職情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、通報(bào)；三是詳細(xì)規(guī)定問(wèn)責(zé)程序，區(qū)分不同情形，追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任，主要包括：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不予配合檢察機(jī)關(guān)查詢、調(diào)閱有關(guān)案件材料的、拒絕移送建議移送的涉嫌犯罪案件的；有關(guān)工作人員未及時(shí)錄入行政處罰案件信息，漏報(bào)、瞞報(bào)案件，或者損毀、丟失、偽造、篡改電子文件等問(wèn)題。

六、提高行政執(zhí)法和刑事司法人員的綜合素質(zhì)

提高行政執(zhí)法人員和刑事司法人員的個(gè)人能力和綜合素質(zhì)勢(shì)在必行。有些國(guó)家公務(wù)人員本身業(yè)務(wù)能力差、綜合素質(zhì)低造成對(duì)違法犯罪行為的放任，有些人認(rèn)為只要追回?fù)p失的經(jīng)濟(jì)利益就可以，但是環(huán)境問(wèn)題歸根結(jié)底不只是經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題，提高辦事人員的綜合素質(zhì)是利國(guó)利民的大事，嚴(yán)肅干部隊(duì)伍，提高業(yè)務(wù)能力，嚴(yán)格依法辦事，社會(huì)才能長(zhǎng)治久安。