年崇文,吳義東

(安徽工業(yè)大學 商學院,安徽 馬鞍山 243032)

一、問題的提出

住房公積金管理的決策機構(gòu)設(shè)立于1999年,當時稱之為“住房委員會”,經(jīng)2002年《住房公積金管理條例》修改后更名為住房公積金管理委員會(下文簡稱“管委會”),并且沿用至今。管委會在住房公積金管理體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用,自成立以來,不但承擔著制定和調(diào)整住房公積金的具體管理措施、擬訂繳存比例、確定最高貸款額度、審批歸集和使用計劃、審議增值收益分配方案以及審批歸集和使用計劃執(zhí)行情況的報告的職能,在最新修訂過的《住房公積金管理條例》中(下文簡稱《條例》),又賦予其審議呆壞賬、審議年度報告的職責。從圖1可知,管委會在住房公積金管理體系中處于核心地位,住房公積金管理中心的日常運行依賴于管委會制定的具體措施,而且需要報請管委會批準;管委會通過住房公積金管理中心進而也可以影響其他住房公積金管理機構(gòu)的運作。由此可見,管委會在住房公積金管理體系中處于核心位置,其決策是否科學直接關(guān)系到住房公積金制度的興衰成敗。

作為具有政府背景的決策機構(gòu),住房公積金管理委員會應(yīng)具有廣泛性、專業(yè)性和權(quán)威性,然而在其實際運作中,卻出現(xiàn)了地位不明確、權(quán)責不明確、成員的代表性不夠、決策的監(jiān)督缺位和不到位等一系列問題[1-4],如果這些問題得不到很好解決,住房公積金產(chǎn)生的目的——促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高城鎮(zhèn)居民的生活水平,將難以實現(xiàn),廣大城鎮(zhèn)居民仍舊被日益高企的房價問題所困擾,不利于社會主義和諧社會的建設(shè)以及“中國夢”的實現(xiàn)?；诖?相關(guān)研究人員紛紛建言獻策,從監(jiān)管方面、決策方法方面以及管理體系建設(shè)入手,力圖解決管委會當前的缺陷[5-7]。

但是,目前鮮有文獻對管委會作出全面論述,而且相關(guān)的研究多從宏觀著筆,缺乏微觀數(shù)據(jù)的支持,其論述難免偏于主觀。針對上述情況,本文擬從管委會屬性、決策有效性以及機構(gòu)運行效果三個方面對管委會進行分析,并結(jié)合住房公積金制度調(diào)查問卷,找出管委會運行中存在的問題,并提出技術(shù)上可能、經(jīng)濟上合理、法律上允許、操作上可執(zhí)行、進度上可實現(xiàn)和政治上能為有關(guān)各方所接受的政策建議,推進與完善我國住房公積金管理體系。

圖1 住房公積金管理與運作圖

二、管委會的屬性問題

《住房公積金管理條例中》中明確規(guī)定,“直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市(地、州、盟),應(yīng)當設(shè)立住房公積金管理委員會,作為住房公積金管理的決策機構(gòu),并賦予其制定和調(diào)整具體管理措施等諸多權(quán)力”。關(guān)于管委會的屬性問題,不同專家學者都曾作出自己的論述,從人員構(gòu)成來看,管委會可以認為是按照“三三制”建立起來的,也就是有關(guān)專家、單位代表以及職工代表各占三分之一,以保證決策的科學性和代表性[8];從管理方式來看,住房公積金管理機構(gòu)是一種契約型基金模式的住房公積金管理機構(gòu),管委會成員由廣大儲戶和相關(guān)利益方共同選舉產(chǎn)生,并且具有投票權(quán),可以對管委會的運作產(chǎn)生影響;從利益相關(guān)方的關(guān)系來看,管委會與廣大儲戶之間存在決策委托關(guān)系,其原因是儲戶人數(shù)眾多,無法集中行使委托權(quán)力,需要管委會代為行使[9]。

但是,不難看出,盡管“三三制”看起來從人員構(gòu)成來看兼顧了各方的利益,但三方力量并不均衡,各地基本上以政府官員為主,單位代表以及職工代表很少甚至沒有人員能夠參與其中,因此“三三制”名存實亡。同時,契約基金模式目的是追求和實現(xiàn)投資收益,然而住房公積金主要獲利渠道為風險低的存款和投資國債,盈利能力有限,因而契約型基金模式也并不符合當前公積金管理現(xiàn)狀。再者,決策委托關(guān)系中委托方公積金儲戶與代理方公積金管理委員會之間缺乏必要的參與約束與激勵機制,決策委托關(guān)系并不穩(wěn)固,代理方的利益跟決策結(jié)果沒有必然聯(lián)系,因而其權(quán)力行使缺乏來自委托方的壓力,所以委托代理關(guān)系并不成立。

管委會是代表廣大儲戶行使權(quán)力的決策機構(gòu),承擔著制定管理措施、擬定繳存比例、確定額度以及審批報告等職責,與之相似,董事會同樣代表全體股東行使決策權(quán)力,決定公司生產(chǎn)經(jīng)營計劃和投資方案、制定公司基本管理制度、決定生產(chǎn)經(jīng)營計劃和投資方案。由此可見,管委會與董事會擁有類似的權(quán)力,都代表各自的經(jīng)濟利益主體發(fā)揮決策作用,因而管委會可以看做是董事會的一種形式。不過,董事會需要向股東大會報告工作,通過股東大會的投票和表決可以選舉和罷免董事會的人員;而管委會受到省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門會同同級財政部門以及中國人民銀行分支機構(gòu)的管理和監(jiān)督,具有濃厚的政府背景,普通儲戶很難對管委會決策施加影響。根據(jù)上述分析可以得出,管委會是具有董事會外核以及行政事業(yè)單位內(nèi)核的決策機構(gòu)[10-14]。

三、管委會的決策有效性問題

1.管委會的人員構(gòu)成不合理

《條例》中指出,住房公積金管理委員會的成員中,人民政府負責人和建設(shè)、財政、人民銀行等有關(guān)部門負責人以及有關(guān)專家占、工會代表和職工代表占、單位代表各占1/3。住房公積金管理委員會主任應(yīng)當由具有社會公信力的人士擔任。專家和政府部門的人參與可以保證決策的科學性以及權(quán)威性,單位代表的加入可以有力推動管委會的決策的落實,而工會代表和職工代表的參預則是體現(xiàn)管委會決策廣泛性必不可少的途徑。

這項看似完美的人員構(gòu)成體系在實際執(zhí)行中卻不盡如人意,首先,住房公積金管理委員會主任應(yīng)當由具有社會公信力的人士擔任,但是實際上,管委會主任以及副主任多由同級別的政府官員兼任,社會公信力跟權(quán)力掛上了鉤。其次,工會代表以及職工代表應(yīng)占總?cè)藬?shù)的三分之一,不過現(xiàn)實中管委會成員中罕有普通職工的身影。最后,管委會成員多由政府人員以及單位領(lǐng)導兼任,由于精力分散,決策的合理性難以得到保障。由上述分析可知,盡管管委會現(xiàn)有的人員構(gòu)成體現(xiàn)了權(quán)威性,有利于推動決策的實施,然而其民主性以及科學性卻無從談起。

2.管委會與公積金儲戶之間信息溝通不暢

管委會代表廣大儲戶行使決策權(quán)力,其制定的各項政策應(yīng)充分考慮到儲戶的利益,在了解儲戶對于管委會的認知情況以及尊重儲戶的意見的前提下制定決策。同樣,廣大儲戶也只有基于對管委會有一定了解的基礎(chǔ)上并且擁有暢通的反饋渠道,把自己的意見傳達給管委會,才能使管委會的決策具有民主性和和合理性。由表1可以看出,儲戶對住房公積金管理體系了解程度較低,其中對管委會相關(guān)情況的了解程度更不理想,同時從表中也可以得知,儲戶對了解管委會的積極性不足,很少關(guān)注公積金政策的發(fā)布情況。出現(xiàn)這種情況的原因可能是一者普通儲戶很難有機會參與到管委會決策中去,自己的意見難以傳達到管委會,因而缺乏了解的積極性;再者,縱觀各地住房公積金網(wǎng)站以及其他相關(guān)媒介,基本是由管理中心負責,管委會的決策信息也只有通過管理中心的媒介才能得以了解,缺少同儲戶的相互反饋、交流,決策缺乏合理性。

3.管委會的決策機制缺陷

首先,管委會權(quán)責不明確,根據(jù)《條例》第三十九條規(guī)定,“住房公積金管理委員會違反本條例規(guī)定審批住房公積金使用計劃的,由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院財政部門或者由省、自治區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門會同同級財政部門,依據(jù)管理職權(quán)責令限期改正”。從中可以看出,管委會決策的錯誤成本較小,這使得管委會在決策時可以不受顧忌,一旦出現(xiàn)決策風險,無人為之買單。其次,現(xiàn)實中常常出現(xiàn)住房公積金管理中心“代替”管委會決策的情況,使得管委會的決策成為一紙空文,流于形式主義。最后,由于信息獲取能力、掌握知識程度以及話語權(quán)的差異,管委會中政府官員居于絕對優(yōu)勢,管委會成為一言堂,公積金的公平性和公益性難以維護。

4.對管委會監(jiān)督的缺失

表1 儲戶對管委會了解情況

根據(jù)《條例》第五章對監(jiān)管的規(guī)定及內(nèi)容設(shè)計可知,盡管對管委會的監(jiān)督包含行政監(jiān)管、審計監(jiān)管以及社會監(jiān)管,央行、銀監(jiān)會等諸多政府機構(gòu)都參與其中,然而在實踐中,監(jiān)管效果卻不盡如人意。出現(xiàn)這種情況的原因,一是多頭監(jiān)管等于不管,各個監(jiān)管機構(gòu)多為平級部門,各有各的立場和利益,針對監(jiān)管問題難以形成統(tǒng)一的意見。二是監(jiān)管部門專業(yè)性欠缺,對公積金的監(jiān)管主要以建設(shè)部門為主,然而由于其部門的工作性質(zhì),對管委會的監(jiān)管并非其專長,難以承擔監(jiān)管任務(wù)。三是社會監(jiān)督的缺位,現(xiàn)有的法律條例對社會監(jiān)管的保障很少,普通儲戶由于專業(yè)知識不足以及行動力較弱,難以起到監(jiān)督作用,而且管委會的信息披露不透明,對其監(jiān)管更是困難重重。

四、機構(gòu)運行效果

廣大儲戶是住房公積金的主要受益群體,住房公積金的產(chǎn)生就是為了解決他們的住房問題、支持住房保障,因此了解儲戶對于管委會的評價情況,傾聽民意、匯集民聲,以儲戶的視角發(fā)現(xiàn)管委會決策機制中存在的不足之處,通過研究相關(guān)對策來解決其關(guān)切的問題具有現(xiàn)實意義。因子分析法是現(xiàn)代經(jīng)濟研究中一種重要的方法,也是對樣本進行評估的常見手段。本文選取四類共16個變量指標,采用因子分析法中降維的思想,把諸多變量轉(zhuǎn)化成少數(shù)具有代表性變量進行統(tǒng)計分析,并量化成因子得分來衡量管委會的運行效果。

1.管委會評價的因子分析

為了對全國居民的住房公積金管理的認知情況進行研究,基于不同居民的社會特征、經(jīng)濟特征、文化特征、居住特征對全國一二三城市進行問卷調(diào)查,課題組按照一二三線對全國各地的典型城市進行抽樣調(diào)查,剔除無效樣本,共選取了504個樣本。樣本基本覆蓋了不同性別、年齡、教育程度、收入狀況以及其他特征的居民,具有一定的代表性。

首先,利用stata14軟件對選取的16個變量(變量描述參見表2)進行標準化處理,然后進行相關(guān)度分析可知,指標之間具有較強的相關(guān)性,同一類別的變量之間相關(guān)度更強。

表2 變量測量與描述性統(tǒng)計分析

同時,在因子分析之前,需要通過KMO檢驗來測度樣本充分度,檢驗變量間偏相關(guān)大小,Barelett球形檢驗用來測度相關(guān)矩陣是否為單位矩陣,驗證是否適合因子分析。若KMO小于0.5,則無法可以進行因子分子;若KMO值介于0.5和0.6之間,則勉強可行;若KMO值介于0.6和0.7之間,則效果適中;若KMO值介于0.7和0.8之間,則效果較好;若KMO值大于0.8,則效果良好。公眾對管委會評價KMO值為0.944,通過了樣本充足度檢測。顯著性為0,原假設(shè)不成立,說明變量之間相關(guān)性強,適合因子分析。從表3可知,卡方值遠大于自由度,Barelett檢驗可以通過。

表3 KMO和巴特勒球形檢驗結(jié)果

按照特征值大于1的原則提取出2個公共因子,如表4所示,前兩個公共因子的累計方差貢獻率達到94.13%,已經(jīng)包含了變量的絕大部分信息。

表4 各因子的特征值及方差貢獻率

通過表5,可以看出第一個公因子對X1、X2、X3、X4以及X9、X10、X11、X12、X13、X14、X15、X16這12個指標解釋能力較強,均超過了0.55,第二個公因子對X5、X6、X7、X8具有較強的解釋能力。而且進一步可以看出,第一個公因子所對應(yīng)的指標為總體評價、透明度以及滿意度,代表了樣本中64.42%的信息量,是對管委會評價的首要因子,可以命名為評價因子;第二個公因子覆蓋了了解度的具體信息,因而可以命名為了解因子。

表5 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

通過表6得出的各個樣本系數(shù)以及賦值后的變量值代入上式,得出兩個公共因子的樣本得分情況,然后以兩個公共因子各自的方差貢獻率占總方差貢獻率的比重為權(quán)重加權(quán)求和,得出各個樣本的綜合得分,其表達式為:

表6 因子得分系數(shù)

從表7可以看出,公眾對管委會的總體評價大體呈正態(tài)分布,人數(shù)最多的集中在[6,7)區(qū)間內(nèi),并且差異較為顯著。

2.管委會認知的群體差異分析

從表8可知,不同戶籍、收入、城市劃分及有無自有住房的居民對公積金管委會評價結(jié)果存在明顯差異。具體表現(xiàn)在如下幾個方面:其一,城鎮(zhèn)居民對管委會的認可度高于農(nóng)村居民,這說明公積金確實起到了住房保障作用,因而城鎮(zhèn)居民對管委會持更優(yōu)態(tài)度。其二,在收入差異方面,中高收入者比低收入者有著更高的管委會評價,這反映出在高企的房價面前, 低收入者缺乏購房經(jīng)濟實力, 即便有公積金的幫扶但也只能“望樓興嘆”,而中高收入者自身具有較強的住房支付能力,在公積金的支持作用下更易實現(xiàn)購房目標。其三,在有無自有住房方面,已購住房的群體因其獲益于公積金,其對公積金的認可進而促使其對管委會認同度更高。其四,在城市類別方面,一線城市居民及三線城市居民對管委會的評價均高于二線城市,其中二線城市的得分最低,這可能由于近年來二線城市的房價增長迅速,購房壓力隨之較快上升,而公積金的增長幅度難以跟得上房價增幅,故而會對管委會產(chǎn)生不滿;一線城市由于相對較高的待遇,各項住房保障措施的出臺以及居民的低心理預期,對管委會的評價往往較好。

表7 公眾的因子得分總體情況

表8 不同維度群體因子得分情況

五、進一步分析

為了衡量了解度、滿意度以及透明度對公眾總體評價的影響,采用因子綜合得分作為被解釋變量,了解度、滿意度以及透明度中最具代表性的指標(分別為職責、人員構(gòu)成以及管理方式)作為解釋變量,以戶籍、收入、有無自有住房以及有無公積金等作為控制變量,實證分析公眾對管委會總體評價的影響因素(參見表9)。

表9 樣本的經(jīng)濟社會特征

1.計量模型

本文依據(jù)課題組對全國典型城市家庭住房公積金的問卷調(diào)查數(shù)據(jù),選取線性回歸模型進行實證分析,計量模型形式如下:

assessment*=β0∑βi·Xi+εi.

(1)

公式(1)中,εi～N(0,δ2),Xi表示解釋變量集合,assessment*為公眾對住房公積金管理委員會評價情況的潛變量。

2.實證結(jié)果分析

從表10中可以看出,了解度、滿意度以及透明度對管委會評價的影響均十分顯著,而且不同戶籍、收入、學歷以及有無自有住房和公積金的公眾對管委會的評價存在差異。具體而言,公眾對管委會了解度越高,越能認識到管委會在住房公積金管理體系中發(fā)揮的重要作用,幫助解決日益困擾公眾的住房難題,因而會得到更高的評價。而滿意度越高,證明公眾認可管委會在發(fā)揮住房公積金功能中所起的作用,對把公積金交由管委會決策感到放心,自然對其有更好的評價。透明化管理是大勢所趨,自己的公積金交由誰去決策,如何決策,作為公積金的所有者理應(yīng)有知情權(quán),而且只有當公眾充分了解決策的全過程,才能真正認可管委會作用,提高對它的評價。

另外,不同經(jīng)濟社會特征的公眾對管委會的評價也有所不同,上文已經(jīng)分析不同戶籍、收入以及有無自有住房這三個影響因素對管委會評價產(chǎn)生的差異,這里不再贅述。不同學歷的群體對管委會的評價不同,學歷越高,就業(yè)競爭力相對較強,更有機會選擇自己滿意的職業(yè),享受更好的待遇,公積金同時也水漲船高,對其評價自然有所提升。擁有公積金的群體能享受管委會的管理服務(wù),提升購房能力,因而評價較好,這也從一個方面反映管委會在發(fā)揮公積金作用方面體現(xiàn)了自身的價值。值得注意的是有無公積金對滿意度影響不顯著,這說明盡管管委會總體表現(xiàn)良好,但在具體決策方面仍然受到詬病,并沒有真正贏得享受公積金的公眾好評。

3.穩(wěn)健性檢驗

表10 公眾對管委會總體評價的線性模型估計

注:①表示 p < 0.10, ②表示p < 0.05, ③表示p < 0.01,下同。

為了驗證實證結(jié)果的可靠性,需要對其進行穩(wěn)健性檢驗。根據(jù)統(tǒng)計局對全國東、中、西地區(qū)城市的劃分辦法,把樣本按照其所在城市進行劃分,然后針對這三類城市進行線性回歸。表11是按東、中、西地區(qū)劃分線性回歸結(jié)果,可以看出,了解度、滿意度以及透明度的回歸結(jié)果與上文實證結(jié)果一致,證實上文回歸結(jié)果是無偏的,具有可靠性。

六、政策建議

1.增強管委會成員的代表性

在現(xiàn)實中,管委會主任一般都是由政府高官擔任,此外管委會委員多為政府人員和單位領(lǐng)導,這樣的人員構(gòu)成說明管委會只能成為政府的附屬機構(gòu),無法真正行使其決策職責。由表12可以看出,公眾對管委會的滿意度一般,而且普遍認為管委會應(yīng)由具有社會公信力的人擔任,這些人應(yīng)是自身能力突出而非有權(quán)有勢。最新修訂的《住房公積金管理條例》規(guī)定,住房公積金管理委員會的成員應(yīng)當包括人民政府負責人,住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、人民銀行、審計部門負責人,繳存職工代表,繳存單位代表和有關(guān)專家。其中繳存職工代表不得低于管理委員會總?cè)藬?shù)的1/3。因此,應(yīng)當降低政府官員在管委會成員中的比重,通過嚴格的篩選制度,選舉能真正反映廣大職工心聲的代表進入管委會,這些人應(yīng)該是普通職工,并且他們應(yīng)具備執(zhí)行能力高、危機處理能力強以及公共關(guān)系好這三方面的素質(zhì),從而可以更好地履行職責,保障廣大公積金儲戶的切身利益。

2.提高管委會的信息披露程度

透明化管理是現(xiàn)代管理科學化的大勢所趨,是實現(xiàn)民主決策、防范腐敗滋生的重要前提和保障。只有公眾充分了解管委會的相關(guān)信息,才會積極主動地參與進來;而只有管委會的行為讓民眾充分了解,腐敗行為才能無所遁形。除了通過監(jiān)督的手段,提高信息披露程度也可以有效提升管理效率和水平。如表13所示,公眾對管委會信息了解度并不理想。因此需要通過建立一個透明公開的信息披露渠道,讓更多的居民有機會了解到更廣泛的信息,吸收經(jīng)驗豐富和有專業(yè)特長的專家參與進來,眾人拾柴火焰高,必將會推進決策體系的健全和優(yōu)化。最新實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》業(yè)已將行政公開的原則上升到了法律層面,它要求各級行政機關(guān)及負有公共管理職責的組織必須主動公開政府信息,同時明確了公開的方式程序和監(jiān)督保障的措施。以此為契機,建立起一個公開透明的住房公積管理委員會決策機制勢在必行。

表11 按東、中、西地區(qū)劃分樣本的線性回歸結(jié)果

表12 公眾對于管委會人員構(gòu)成的認知

表13 公眾對于管委會信息了解的認知

3.強化對管委會的監(jiān)管力度

作為住房公積金管理的決策機構(gòu),管委會處于核心地位,肩負著制定政策的職責,然而權(quán)力是一把雙刃劍,用得好可以提高管理體系的運行效率,發(fā)揮住房公積金提高居民購房能力的作用,而用得不好可能會出現(xiàn)不作為和亂作為的現(xiàn)象,因而需要對管委會加強監(jiān)管,讓權(quán)力運行在正確的軌道上。通過表14可以看出,公眾對加強對管委會監(jiān)管的呼聲強烈,廣大居民是住房公積金的受益群體,因此首先應(yīng)該建立健全信息反饋渠道,鼓勵居民對管委會進行監(jiān)督,積極舉報管委會行使權(quán)力過程中的不法行為。其次,由于管委會具有濃厚的政府背景,如果讓政府承擔主要的監(jiān)管責任,就會出現(xiàn)自己管自己的現(xiàn)象,監(jiān)管職能則名存實亡。因而應(yīng)該弱化政府部門的監(jiān)管職責,讓金融、財會那樣的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對管委會監(jiān)督,提高監(jiān)管效率,保障監(jiān)管的科學性。最后,要加強內(nèi)部監(jiān)管,外部監(jiān)管一般是事后監(jiān)管,不能有效防范違法違規(guī)行為,因而如果要預防不當行為的發(fā)生,需要建立提前預防機制,自我監(jiān)督,防患于未然。

4.落實管委會的決策地位

《條例》中明確說明管委會是住房公積金管理的決策機構(gòu),然而在實際情況中,卻出現(xiàn)了管委會人員流動性較強、專業(yè)性不強和管理中心越俎代庖的現(xiàn)象,管委會并不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。大多數(shù)公眾對管委會管理方式、職責以及人員構(gòu)成相關(guān)情況并不了解,因此需要吸收專業(yè)性人才和公積金儲戶代表進入管委會,增強管委會決策的科學性和針對性;另外理清管委會和管理中心的權(quán)責關(guān)系,避免受到其不應(yīng)有的干預和影響,管委會的人員應(yīng)當逐步“去行政化”,減少政府人員的比例,使其成為一個可以獨立行使職權(quán)的常設(shè)機構(gòu);最后,應(yīng)當強化管委會成員的權(quán)責意識,制定嚴格的內(nèi)部獎懲制度,絕大多數(shù)管委會成員應(yīng)當專職從事管委會的相關(guān)工作,不應(yīng)兼有政府或者社會上的工作以免分散精力以及防范以權(quán)謀私現(xiàn)象發(fā)生。

表14 公眾對于管委會監(jiān)管的認知