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        面向土地利用的軌道交通編制體系的思考

        2018-12-26 07:38:36
        交通與港航 2018年6期
        關(guān)鍵詞:規(guī)劃建設(shè)

        天津市城市規(guī)劃設(shè)計研究院

        0 引 言

        我國城市軌道建設(shè)起自1960年代,隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn),修建軌道交通的城市不斷增多。截止2017年底,國內(nèi)共有約30個城市開通軌道交通線路,總運營里程達(dá)到約4 100 km。隨著軌道交通建設(shè)的開展,如何提高軌道交通客流,改變軌道交通單純依靠政府財政的財務(wù)狀況,也成為了各個城市面臨的問題。而加強(qiáng)軌道交通與沿線用地的聯(lián)系、引導(dǎo)軌道交通與用地和諧發(fā)展則成為各個城市的共識。本文結(jié)合國內(nèi)主要城市發(fā)展經(jīng)驗及天津市軌道交通發(fā)展?fàn)顩r,嘗試從規(guī)劃角度提出軌道與用地協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道交通編制體系,以營造良好的軌道交通出行環(huán)境,提升軌道客流。

        1 現(xiàn)狀天津市軌道交通規(guī)劃體系

        天津在國內(nèi)有著較長的軌道交通運營歷史,早在1984年,天津就開通了第一條地鐵線路,長約7.4 km,是國內(nèi)繼北京之后第二個開通地鐵線路的城市。截止到2017年,天津市共開通5條地鐵線路,總里程168 km。

        天津軌道交通已初步形成放射狀網(wǎng)絡(luò),但多年來軌道客流一直偏低。目前日均客流量約120萬人次,網(wǎng)絡(luò)負(fù)荷強(qiáng)度約為0.6萬人次/日·km,遠(yuǎn)低于上海、北京、廣州、深圳、南京、重慶、武漢等城市,見表1。

        表1 國內(nèi)主要城市地鐵運營情況(2017年數(shù)據(jù))

        天津軌道交通客流較低的原因是多方面的,如網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足、道路運行較為通暢、接駁系統(tǒng)不完善等,但主要原因之一是軌道交通與周邊用地結(jié)合不緊密。

        1.1 線路建設(shè)與土地開發(fā)不同步

        軌道線網(wǎng)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)劃過程中,本著發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的帶動作用,往往將線路途經(jīng)城市待開發(fā)地區(qū),該類地區(qū)發(fā)展?jié)摿薮?,同時軌道建設(shè)成本較低,如能保障軌道建設(shè)與用地開發(fā)同步開展,將對于城市空間拓展和人口外遷、軌道客流吸引十分有利。

        但實際建設(shè)中,如圖1所示,在天津市外圍地區(qū)的開發(fā)并未與軌道線路緊密結(jié)合:目前開通的軌道3號線沿線的張窩地區(qū)、6號線沿線的大畢莊地區(qū)、2號線沿線的李明莊地區(qū)等外圍組團(tuán)發(fā)展較為滯后,在軌道交通建成后,土地開發(fā)仍然較為緩慢,直接降低外圍地區(qū)進(jìn)城交通需求。

        1.2 站點與周邊地塊開發(fā)結(jié)合不緊密

        軌道交通對城市用地開發(fā)的帶動作用直接體現(xiàn)在軌道站點周邊用地上。一般為充分發(fā)揮軌道交通帶動作用、開發(fā)土地價值,越靠近軌道站點的用地,其開發(fā)強(qiáng)度會越大,形成一個個圍繞交通樞紐的地區(qū)活力中心,并帶動軌道客流的提升,形成軌道與用地的良好互動,見圖2。

        圖2 軌道站點服務(wù)圈層職住密度變化示意圖

        但從實際情況來看,天津市軌道站點周邊用地隨著距離站點越近,人口、崗位密度反而不斷降低,距離軌道站點最近的0~500 m圈層在各圈層中最低。

        圖1 中心城區(qū)工作日白天、夜間人口熱力圖以及與軌道線路相互關(guān)系示意

        1.3 站點出入口與相鄰用地銜接不暢

        為加強(qiáng)軌道交通站點對各個方向的服務(wù),便于市民進(jìn)出,一般軌道站點建設(shè)多個出入口,并兼顧人行過街功能;對于與軌道站點鄰近的商業(yè)、辦公設(shè)施,一般軌道站點會增設(shè)與公建設(shè)施的連通通道,從而吸引人流、便于人流進(jìn)出,增強(qiáng)公建設(shè)施的交通通達(dá)性,同時也能提高地鐵客流量。

        圖3 各條線路軌道站點出入口數(shù)量比例

        但在實際建設(shè)中,天津軌道站點的出入口數(shù)量普遍偏少,除最早通車的1號線64%的站點設(shè)置了4各個及以上的出入口,近年開通的軌道2、3、6、9號線均有70%左右的站點只有2個出入口,見圖3。究其原因,主要是在地鐵建設(shè)時,由于施工難度(如避讓管線、減少拆遷等)等因素造成,近期僅實施滿足安全要求的2個出入口,對于近在咫尺的居住區(qū)、商業(yè)區(qū)反而無法直接服務(wù),造成市民出行不便;同時軌道站點與周邊商業(yè)設(shè)施結(jié)合不足,近年開通的軌道2、3、6、9號線或是由于建設(shè)周期不一致,或是由于軌道建設(shè)方與開發(fā)商未達(dá)成一致意見,站點出入口結(jié)合商業(yè)設(shè)施的數(shù)量較少,見表2。

        表2 軌道站點與商業(yè)設(shè)施結(jié)合情況

        2 天津市現(xiàn)狀軌道交通規(guī)劃體系中存在的問題

        天津市軌道交通規(guī)劃建設(shè)中與土地開發(fā)互動不足,主要在城市軌道建設(shè)及用地開發(fā)過程中,牽扯到城市規(guī)劃、軌道建設(shè)、軌道運營、地方政府、開發(fā)商等多個主體,令出多門,缺乏上位視角的統(tǒng)籌管理、規(guī)劃。

        目前天津市軌道交通規(guī)劃體系主要是依據(jù)國家相關(guān)條文中對軌道交通規(guī)劃、建設(shè)審批過程所要求的步驟確定的。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國發(fā)辦[2003]81號)、《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制的通知》(建城[2014]169號)、《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號)及附件、《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50546-2009)等國家部委文件和規(guī)范。

        天津市軌道交通規(guī)劃體系可分為三個層次,分別是軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段、軌道交通建設(shè)規(guī)劃階段、線路可行性研究階段。三個階段分別對應(yīng)了城市規(guī)劃體系中的城市總體規(guī)劃階段、控制性詳細(xì)規(guī)劃階段、修建性詳細(xì)規(guī)劃階段,見圖4。

        圖4 天津市現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃體系與城市規(guī)劃體系對應(yīng)示意圖

        結(jié)合上述國家條文中的要求,在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃階段、建設(shè)規(guī)劃階段、線路可行性研究階段分別對軌道交通及其周邊用地規(guī)劃提出了規(guī)劃原則和要求:在軌道線網(wǎng)規(guī)劃階段,部委文件和規(guī)范中并未要求軌道交通與城市空間規(guī)劃的強(qiáng)制要求,僅對城市軌道交通設(shè)施用地提出規(guī)劃控制原則和要求[1][2][4];在軌道建設(shè)規(guī)劃階段,在建設(shè)規(guī)劃報審時,需評估“近期方案建設(shè)用地的保障程度,周邊用地開發(fā)與軌道交通特性的匹配程度”[3]等,審查線路與周邊用地的相互關(guān)系,從而保障線路客流強(qiáng)度;在軌道線路可行性研究階段,在線路可行性報告中研究軌道與其他交通方式的銜接換乘,重點是交通銜接設(shè)施設(shè)置原則、大型銜接設(shè)施的分布和規(guī)模等[3],從而保障軌道客流的接駁。

        因此,天津市現(xiàn)有軌道交通規(guī)劃體系中,僅對軌道周邊用地規(guī)劃及建設(shè)提出了比較原則性的要求,缺乏可指導(dǎo)實施落地的具體方案:線網(wǎng)規(guī)劃階段,線網(wǎng)規(guī)劃僅提出與城市空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施布局相結(jié)合的原則,缺乏針對軌道線網(wǎng)方案的城市空間優(yōu)化與調(diào)整;建設(shè)規(guī)劃階段,僅對站點周邊用地性質(zhì)進(jìn)行核查,缺乏結(jié)合軌道站點落位對周邊用地方案的調(diào)整和優(yōu)化;線路可行性研究階段,僅提出站點周邊接駁設(shè)施的設(shè)置原則和初步規(guī)模,缺乏針對特定站點分析接駁設(shè)施規(guī)模和具體落位、與周邊建筑結(jié)建、地下空間統(tǒng)一設(shè)計等方面的深入考量。因此造成了在實際規(guī)劃建設(shè)過程中,軌道交通與城市用地脫節(jié)嚴(yán)重的狀況。

        3 近年來國家要求及其他城市的探索

        近年來,隨著全國各地軌道交通建設(shè)的不斷鋪開,國家和各地也都在研究如何能更好的發(fā)揮軌道交通對城市發(fā)展的帶動作用,提高地鐵客流,出臺了一系列文件,指導(dǎo)城市軌道交通周邊用地的規(guī)劃、建設(shè)。

        3.1 《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》中相關(guān)要求

        2015年住建部頒布了《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》(建規(guī)函[2015]276號)(以下稱《導(dǎo)則》),對軌道沿線用地的規(guī)劃設(shè)計提出指導(dǎo)性意見:

        ①在軌道線網(wǎng)規(guī)劃階段,結(jié)合軌道交通線網(wǎng)對總體規(guī)劃中的城市結(jié)構(gòu)、功能布局、建設(shè)強(qiáng)度控制等進(jìn)行研究和校核,形成《軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展專題研究》;其中各項城市規(guī)劃內(nèi)容,納入總體規(guī)劃成果之中[5]。

        ②在軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃階段,以《軌道交通引導(dǎo)城市發(fā)展專題研究》為依據(jù),同期開展《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》,結(jié)合軌道站點對周邊用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,成果納入相關(guān)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制或修編中予以落實[5]。

        ③在軌道交通工程可行性研究階段,以《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》為依據(jù),同期編制沿線各站的《軌道站點一體化規(guī)劃設(shè)計》,主要明確軌道與周邊物業(yè)發(fā)展、交通換乘空間及城市空間的立體對接關(guān)系,為相關(guān)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制提供引導(dǎo)[5],見圖5。

        圖5 《城市軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》中軌道沿線用地規(guī)劃體系示意圖

        《導(dǎo)則》提出了城市軌道交通沿線用地開發(fā)規(guī)劃體系的總體建議。在此基礎(chǔ)上,上海、廣州、深圳、武漢、青島、南京等城市也結(jié)合自身情況提出了軌道交通站點周邊用地開發(fā)的相關(guān)要求,其中較為有特點的是上海和廣州兩地的規(guī)劃體系。

        3.2 上海市相關(guān)經(jīng)驗

        上海市政府2016年出臺了《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》(滬府辦〔 2016〕79號),主要對城市軌道沿線用地開發(fā)提出了指導(dǎo)性意見:

        ①在軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃編制中,要根據(jù)城市開發(fā)邊界和地區(qū)功能布局,同步研究各場站綜合開發(fā)的總體要求[6];

        ②在軌道交通專項規(guī)劃(線路可行性研究之前)編制中,同步研究各場站綜合開發(fā)的規(guī)劃控制要求,條件成熟的場站可達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃深度,明確各場站的功能定位、開發(fā)范圍、開發(fā)規(guī)模和相關(guān)控制要素等[6],見圖6。

        圖6 上海市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

        3.3 廣州市相關(guān)經(jīng)驗

        廣州市政府2017年出臺了《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實施細(xì)則(試行)》(穗府辦規(guī)〔2017〕3號),其中對軌道場站周邊地區(qū)建設(shè)開發(fā)提出實施細(xì)則。

        ①在建設(shè)規(guī)劃階段,同步編制《軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)》,對軌道交通場站為中心的800 m范圍內(nèi)用地的功能定位、儲備用地規(guī)模、控規(guī)及土規(guī)調(diào)整建議、投資收益測算、實施計劃等內(nèi)容進(jìn)行編制。該規(guī)劃由地鐵公司組織編制,由市發(fā)展改革委、國土規(guī)劃委牽頭組織審查,審查通過后報市政府審定,并納入軌道建設(shè)規(guī)劃[7]。

        ②在建設(shè)規(guī)劃審批后,編制《軌道交通場站綜合體概念初步方案》,研判場站開發(fā)條件,初步確定軌道場站開發(fā)選址范圍、開發(fā)強(qiáng)度、功能布局[7]。

        ③在線路可行性研究階段,根據(jù)《軌道交通場站周邊土地綜合開發(fā)》、《軌道交通場站綜合體概念初步方案》,編制《軌道交通場站綜合體概念方案》,規(guī)定建筑功能布局、規(guī)模、高度、退縮等要求,并提出蓋上蓋下建筑主體結(jié)構(gòu)銜接設(shè)計、地下空間一體化設(shè)計、軌道交通銜接規(guī)劃設(shè)計初步方案,提出區(qū)域交通評估及優(yōu)化、景觀優(yōu)化方案。《軌道交通場站綜合體概念方案》由地鐵公司組織編制,報送市國土規(guī)劃委審查,成果納入用地規(guī)劃條件[7],見圖7。

        圖7 廣州市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

        由上述可見,上海市軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系以宏觀控制為主,僅提出綜合開發(fā)的總體要求和開發(fā)控制要求;而廣州市的規(guī)劃體系則偏重建設(shè)實施層面,對不同階段的工作內(nèi)容、實施主體、審查單位、批準(zhǔn)程序均作了詳細(xì)安排。

        4 天津軌道交通編制體系的建議

        結(jié)合建設(shè)部頒布的《導(dǎo)則》和國內(nèi)城市經(jīng)驗,本文提出針對天津市的軌道周邊用地開發(fā)管理體系建議,見圖8。

        圖8 軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系示意圖

        ①在線網(wǎng)規(guī)劃階段,建議同步編制《軌道交通引導(dǎo)發(fā)展專題研究》,內(nèi)容主要包括:軌道交通廊道與樞紐布局、城市公共服務(wù)中心結(jié)構(gòu)規(guī)劃、城市就業(yè)和人口分布調(diào)整規(guī)劃、城市建設(shè)強(qiáng)度規(guī)劃、城市交通系統(tǒng)優(yōu)化、公交優(yōu)先引導(dǎo)政策等。建議由規(guī)劃部門牽頭各相關(guān)單位組織編制,成果納入線網(wǎng)規(guī)劃,相關(guān)結(jié)論納入總規(guī)。

        ②在建設(shè)規(guī)劃階段,建議同步編制《軌道沿線用地調(diào)整規(guī)劃》,內(nèi)容主要包括地區(qū)功能定位、儲備用地規(guī)模、控規(guī)及土規(guī)調(diào)整建議、投資收益測算、實施計劃等。建議由規(guī)劃部門牽頭組織編制并審查,通過后履行控規(guī)編制或調(diào)整程序。

        ③在線路可行性研究階段,建議編制《軌道站點綜合體概念方案》,內(nèi)容主要包括站點開發(fā)條件分析、建筑功能布局、蓋上蓋下建筑主體結(jié)構(gòu)銜接設(shè)計、地下空間一體化設(shè)計、軌道交通銜接規(guī)劃設(shè)計、區(qū)域交通評估及優(yōu)化、景觀優(yōu)化等。建議由軌道建設(shè)單位組織編制,發(fā)改委、規(guī)劃局聯(lián)合審查,成果納入地塊出讓條件。

        5 結(jié) 語

        優(yōu)化軌道交通周邊用地開發(fā),可以有效促進(jìn)軌道周邊用地價值的最大發(fā)揮,并帶動軌道交通客流提升。需要建立覆蓋軌道交通規(guī)劃全過程的軌道周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系,從而保障軌道交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過分析國家部委要求、國內(nèi)城市經(jīng)驗,本文嘗試提出適合天津市的軌道交通周邊土地開發(fā)規(guī)劃體系,爭取有效避免出現(xiàn)軌道交通與用地開發(fā)脫節(jié)的現(xiàn)象,提升軌道交通客流。

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