文/ 權(quán)鮮枝 周為

近來(lái)，針對(duì)當(dāng)下某些藥品廣告虛假宣傳的聲討甚囂塵上。無(wú)論作為普通消費(fèi)者，還是同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者，應(yīng)作如何看待？本文將以法律的視角分析當(dāng)下藥品虛假?gòu)V告問(wèn)題，從我國(guó)目前實(shí)行的《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《藥品管理法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定入手，探討藥品虛假?gòu)V告頻發(fā)的成因，并借鑒其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出解決我國(guó)藥品虛假?gòu)V告問(wèn)題的建議。

我國(guó)藥品廣告監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)

目前，我國(guó)法律體系對(duì)廣告宣傳行為的監(jiān)管比較全面和嚴(yán)格?！稄V告法》第四條明文規(guī)定，廣告不得含有虛假或者引人誤解的內(nèi)容，不得欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。從保護(hù)消費(fèi)者的角度，原則性地限制了廣告主的廣告行為，不得虛假或引人誤解。而《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得對(duì)其商品的性能、功能、質(zhì)量、銷售狀況、用戶評(píng)價(jià)、曾獲榮譽(yù)等作虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導(dǎo)消費(fèi)者。經(jīng)營(yíng)者不得通過(guò)組織虛假交易等方式，幫助其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳。其從保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者和市場(chǎng)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的角度，對(duì)經(jīng)營(yíng)者虛假?gòu)V告作了禁止性規(guī)定。

針對(duì)關(guān)乎人身生命健康的藥品領(lǐng)域廣告行為，我國(guó)也有法律的特別條款和相應(yīng)的特別法律法規(guī)監(jiān)管。相關(guān)法律法規(guī)有《廣告法》《藥品管理法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等。一方面，相關(guān)法對(duì)可以作廣告的藥品類型做了限制性規(guī)定。依據(jù)《廣告法》第十五條和第十六條的規(guī)定，麻醉藥品、精神藥品、醫(yī)療用毒性藥品、放射性藥品等特殊藥品，藥品類易制毒化學(xué)品，以及戒毒治療的藥品、醫(yī)療器械和治療方法，不得作廣告。而前款規(guī)定以外的處方藥，只能在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門共同指定的醫(yī)學(xué)、藥學(xué)專業(yè)刊物上作廣告。《藥品管理法》第五十九條規(guī)定，處方藥不得在大眾傳播媒介發(fā)布廣告或者以其他方式進(jìn)行以公眾為對(duì)象的廣告宣傳。也就是說(shuō)，處方藥是不允許在電視等大眾媒體上進(jìn)行廣告宣傳的。另一方面，相關(guān)法對(duì)藥品廣告的內(nèi)容也做了限制性規(guī)定?！稄V告法》第十六條規(guī)定藥品廣告不允許出現(xiàn)以下內(nèi)容：（一）表示功效、安全性的斷言或者保證；（二）說(shuō)明治愈率或者有效率；（三）與其他藥品、醫(yī)療器械的功效和安全性或者其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)比較；（四）利用廣告代言人作推薦、證明；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止的其他內(nèi)容?！端幤饭芾矸ā返谑鶙l同樣也規(guī)定了藥品廣告的內(nèi)容必須真實(shí)、合法，以國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的說(shuō)明書為準(zhǔn)，不得含有虛假的內(nèi)容。藥品廣告不得含有不科學(xué)的表示功效的斷言或者保證；不得利用國(guó)家機(jī)關(guān)、醫(yī)藥科研單位、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或者專家、學(xué)者、醫(yī)師、患者的名義和形象作證明。對(duì)于違反上述規(guī)定的行為，相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者，甚至是代言人科以相應(yīng)的民事法律責(zé)任 。此外，根據(jù)我國(guó)《刑法》第二百二十二條及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)藥品虛假宣傳行為，情節(jié)嚴(yán)重的，以虛假?gòu)V告罪定罪處罰。

可見(jiàn)我國(guó)法律法規(guī)對(duì)廣告特別是藥品廣告的監(jiān)管已經(jīng)做了較為完備的制度設(shè)計(jì)，廣告發(fā)布可以做到有法可依。然而虛假?gòu)V告仍然屢見(jiàn)不鮮，特別是關(guān)乎生命健康的藥品領(lǐng)域，更是虛假?gòu)V告的重災(zāi)區(qū)。

藥品違法廣告屢禁不止的原因

藥品市場(chǎng)龐大，銷售利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)促使藥品廣告發(fā)布者頻頻打政策擦邊球，甚至越界違法。而除去巨大的商業(yè)利益，筆者認(rèn)為藥品違法廣告屢禁不止存在以下三方面原因。

1．虛假界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，違法成本較低。從法律法規(guī)來(lái)看，雖然如前所述我國(guó)已經(jīng)有一套比較完善的法律體系，但是仍然存在虛假宣傳認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、法律責(zé)任較輕等問(wèn)題。漢語(yǔ)言較之西方語(yǔ)言重意象，這也給認(rèn)定廣告虛假宣傳帶來(lái)了困難。雖然我國(guó)《廣告法》《藥品管理法》等法律法規(guī)均對(duì)藥品領(lǐng)域做了列舉性地禁止性規(guī)定，藥監(jiān)部門和工商部門也專門出臺(tái)《藥品廣告審查辦法》予以監(jiān)管，但是對(duì)于灰色地帶如“文字游戲”“非藥充藥”等現(xiàn)象，特別是涉及藥品和保健品領(lǐng)域，仍缺乏強(qiáng)有力的法律和理論支持。我國(guó)作為成文法系國(guó)家，執(zhí)法和司法實(shí)踐尊崇法律條文，對(duì)于非法律列舉的禁止性行為，有關(guān)部門執(zhí)法不置可否，這也給廣告發(fā)布者留下可乘之機(jī)。此外，關(guān)于藥品廣告違法法律責(zé)任方面，我國(guó)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步。《廣告法》中關(guān)于關(guān)系消費(fèi)者生命健康的商品或者服務(wù)的虛假?gòu)V告，造成消費(fèi)者損害的，其廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者、廣告代言人應(yīng)當(dāng)與廣告主承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定，已讓我們很少看到明星大腕給藥品站臺(tái)代言?！稄V告法》對(duì)于違反藥品廣告規(guī)定的行為，在廣告費(fèi)用壓法計(jì)算或明顯偏低的，罰款上限也提至一百萬(wàn)元。于2018年開始實(shí)施的新《反不正競(jìng)爭(zhēng)法》也對(duì)虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳行為的罰款上限提到了二百萬(wàn)元。但是，對(duì)于虛假?gòu)V告所帶來(lái)的動(dòng)輒千萬(wàn)甚至上億元的巨額利潤(rùn)，仍讓一些商家鋌而走險(xiǎn)。

2．新藥研發(fā)成本高，創(chuàng)新激勵(lì)有待提升。目前，我國(guó)出臺(tái)了很多新藥研發(fā)利好政策，比如專利保護(hù)、數(shù)據(jù)期保護(hù)、藥品上市許可持有人制度等。但是新藥研發(fā)周期長(zhǎng)，費(fèi)用高，讓許多企業(yè)望而卻步，進(jìn)而選擇保守的，以銷售為驅(qū)動(dòng)的經(jīng)營(yíng)模式。而仿制藥市場(chǎng)較為成熟，廣告宣傳是快速有效地實(shí)現(xiàn)銷售增長(zhǎng)的途徑之一，特別是在非處方藥、保健品等領(lǐng)域，企業(yè)針對(duì)大眾進(jìn)行洗腦式的廣告宣傳獲得的銷售利潤(rùn)更是立竿見(jiàn)影，因此相當(dāng)多的企業(yè)仍將廣告作為市場(chǎng)營(yíng)銷的重要手段，甚至在廣告宣傳上越界違法，選擇在刀尖上舞蹈。

3．患者缺乏醫(yī)藥知識(shí)，對(duì)虛假?gòu)V告沒(méi)有鑒別能力。醫(yī)藥行業(yè)專業(yè)性較強(qiáng)，患者在承受病痛的時(shí)候，面對(duì)藥物廣告辨識(shí)能力較低，容易輕信。信息時(shí)代人們獲取知識(shí)的途徑廣泛，但是針對(duì)專業(yè)領(lǐng)域特別是涉及生命健康的醫(yī)藥領(lǐng)域，信息傳播缺乏便捷、權(quán)威、負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和渠道。小病、常見(jiàn)病患者了解診療信息可能會(huì)選擇網(wǎng)絡(luò)檢索，或者信任廣告宣傳。這些無(wú)形中滋生了虛假?gòu)V告泛濫的土壤。廣告發(fā)布者也正是利用了患者的痛點(diǎn)，“忽悠”了無(wú)助的患者。

藥品廣告監(jiān)管的措施與建議

針對(duì)藥品廣告出現(xiàn)的問(wèn)題，與其痛斥廣告發(fā)布者，不如全面思考如何化解問(wèn)題，引導(dǎo)醫(yī)藥行業(yè)健康發(fā)展，還藥品廣告一個(gè)純凈、有法可依的環(huán)境。為此，筆者認(rèn)為治理違法藥品廣告應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。

第一，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，從立法上嚴(yán)格規(guī)范廣告宣傳的真實(shí)性。美國(guó)對(duì)是否涉及虛假?gòu)V告采用的是整體解釋原則 ，美國(guó)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條原則性規(guī)定了從廣告所要表達(dá)的整體含義出發(fā)來(lái)判斷其是否具有欺騙性，而不拘泥于廣告中的某些具體內(nèi)容或片斷。我國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，不同于美國(guó)等英美法系國(guó)家，執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)斷案依據(jù)主要是頒布的法律條文，司法判例等并不能作為法律依據(jù)。因此，執(zhí)法者有時(shí)難免拘泥于形式，套用列舉性條款，導(dǎo)致不法者鉆制度的漏洞。執(zhí)法者可采用實(shí)質(zhì)大于形式的大原則，整體解釋廣告全部?jī)?nèi)容，嚴(yán)加管控藥品領(lǐng)域廣告，從嚴(yán)認(rèn)定虛假?gòu)V告。另外，在法律責(zé)任方面，對(duì)于直接關(guān)乎生命健康的藥品廣告，立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大懲罰力度。比如，現(xiàn)行法律規(guī)定罰款的基數(shù)僅僅是廣告費(fèi)，不法者很容易惡意做小罰款額度，即便頂格罰款，二百萬(wàn)元的數(shù)額也很難達(dá)到法律的遏制效果。雖然，我國(guó)《刑法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定對(duì)藥品虛假宣傳行為以虛假?gòu)V告罪定罪處罰，但是即便造成人身傷殘的嚴(yán)重后果，最高刑期是二年，也很難達(dá)到刑罰的遏制作用。

第二，國(guó)家有關(guān)部門可以加大對(duì)創(chuàng)新藥企的支持力度，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入，以使藥企向重研發(fā)，重實(shí)效的健康方向發(fā)展。我國(guó)目前針對(duì)新藥創(chuàng)新量身定做了專利保護(hù)，數(shù)據(jù)期保護(hù)，藥品上市許可持有人等政策。但是，對(duì)于研發(fā)投入巨大的藥企來(lái)說(shuō)，如何渡過(guò)危機(jī)四伏的新藥研發(fā)期仍然是手心捏汗。對(duì)此，特別是我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期，更應(yīng)從財(cái)稅、科研基金扶持等政策方面 ， 加大對(duì)創(chuàng)新藥企的政策支持 ，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向創(chuàng)新型醫(yī)藥企業(yè)。比如，美國(guó)有專門的美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院作為聯(lián)邦政府資助的國(guó)家級(jí)醫(yī)藥研究機(jī)構(gòu)，對(duì)大學(xué)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究以及技術(shù)開發(fā)方面資助力度巨大，日本政府2007年啟動(dòng)了“創(chuàng)新藥物及醫(yī)療器械的五年戰(zhàn)略規(guī)劃”，每年的經(jīng)費(fèi)投入高達(dá)10億美元。政府的激勵(lì)和扶持能讓更多的好藥、特效藥面市，給患者更多地選擇，同時(shí)也讓藥企更符合治病救人的產(chǎn)業(yè)初心，從而從源頭上削弱藥企對(duì)于廣告和夸大宣傳廣告的依賴。

第三，社會(huì)力量更應(yīng)關(guān)注醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展，加大對(duì)醫(yī)藥知識(shí)的普及，提高患者自我藥療的能力。我們幸運(yùn)地處于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，在這個(gè)足不出戶就可知天下事的時(shí)代，患者最不缺的就是信息，然而面對(duì)浩如煙海的藥品信息，只有勇于擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任的醫(yī)藥從業(yè)者和信息發(fā)布者，真誠(chéng)用心地做好每一種疾病的研究，發(fā)布完善準(zhǔn)確可信的疾病和藥品信息，以及每一個(gè)普通的患者和消費(fèi)者，學(xué)習(xí)交流正確的醫(yī)藥常識(shí)，仔細(xì)甄別廣告內(nèi)容，那么也許杜絕藥品虛假?gòu)V告就為期不遠(yuǎn)。