祁凡驊 林 欣

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)政策、制度轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了“中國奇跡”。[注]樊綱：《公共選擇與改革過程——不同改革道路實(shí)現(xiàn)原因的一種比較研究》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，1993(1);林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海，上海人民出版社，1994?；仡欉@一發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，作為這個(gè)歷史變革進(jìn)程的一部分，干部人事制度改革被提上重要議事日程，并取得很大進(jìn)展?；诟刹咳耸轮贫炔粩喔母?、推進(jìn)的背景，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)我國干部人事制度的研究取得了一系列規(guī)范、系統(tǒng)的研究成果，從宏觀、微觀、理論、實(shí)踐等不同維度對(duì)我國干部人事制度變遷的演進(jìn)規(guī)律和形成機(jī)理進(jìn)行了深入解讀，其研究的主要內(nèi)容可以歸納為幾個(gè)方面：一是由“面”鋪開，對(duì)干部人事制度改革的某一特定時(shí)間段的歷史變遷、存在問題、思路借鑒等方面進(jìn)行縱向描述性剖析，如徐頌陶、孫建立主編的《中國人事制度改革三十年》、中央組織部編寫的《十四大以來干部制度改革經(jīng)驗(yàn)選編》等，這些研究清晰地展示了干部人事制度改革的發(fā)展脈絡(luò)、制度背景與內(nèi)容構(gòu)成。[注]劉再春：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革研究》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2004。二是由“線”延伸，從我國干部人事政策中，選取具體政策(主要包括干部人事制度中選拔、考核、用人、績效、監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)上出臺(tái)的一系列政策)進(jìn)行深入解析，如張鐵網(wǎng)對(duì)干部考核制度的歷史變遷、新時(shí)期干部考核制度的變化、考核主體內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式等問題進(jìn)行深入探討[注]張鐵網(wǎng)：《領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度改革與創(chuàng)新》，北京，中共中央黨校出版社，2003。；高蘭等對(duì)干部教育培訓(xùn)制度、干部監(jiān)管機(jī)制等干部人事制度中的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)介紹。[注]高蘭：《干部制度改革與創(chuàng)新》，北京，中共中央黨校出版社，2001。三是由“點(diǎn)”深入，對(duì)干部人事制度中的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體層面進(jìn)行集中的實(shí)證性探討。以薄智躍為代表的學(xué)者從晉升激勵(lì)的角度研究官員選拔晉升，通過大量的定量分析認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模、政府財(cái)政收入緊密相關(guān)，得出官員流動(dòng)的“政績模式”。[注]Bo,Z.“Economic Performance and Political Mobility: Chinese Provincial Leaders”.Journal of Contemporary China,1996,5(12):135-154.這些研究成果從“點(diǎn)”“線”“面”出發(fā)，構(gòu)成關(guān)于干部人事制度變遷的研究基礎(chǔ)。

總的來說，關(guān)于我國干部人事制度改革的研究，有待解決的問題主要有：(1)研究時(shí)間跨度有待延展。當(dāng)前對(duì)干部人事制度的整體性分析主要集中于改革開放前30年(1978—2008)，對(duì)2008年以后的干部政策主要針對(duì)具體單項(xiàng)政策進(jìn)行解讀，研究內(nèi)容相對(duì)分散，未形成對(duì)改革開放40年的整體性、系統(tǒng)性的研究。(2)研究方法相對(duì)單一。文獻(xiàn)、歷史等描述性分析方法運(yùn)用得最廣，案例分析、實(shí)證分析相對(duì)較少。特別是實(shí)證分析方法主要運(yùn)用于干部人事制度的微觀層面的研究，尚未進(jìn)入中觀、宏觀層面。(3)研究內(nèi)容有待深入。當(dāng)前研究主要集中于對(duì)政策的簡要梳理、背景介紹，缺乏對(duì)其內(nèi)在規(guī)律和邏輯的深入挖掘。

針對(duì)這些問題，本文將“面”與“線”結(jié)合，對(duì)改革開放40年干部人事制度進(jìn)行梳理、總結(jié)，以發(fā)現(xiàn)其制度背后的運(yùn)行規(guī)律，在人力資源管理的基礎(chǔ)上，從政黨治理、領(lǐng)導(dǎo)力的視角，對(duì)改革開放40年來出臺(tái)的具體政策進(jìn)行分類、歸納，透視干部人事制度的歷史變遷，目的在于探究和總結(jié)改革開放40年來我國干部人事制度變革的客觀規(guī)律，尋找經(jīng)驗(yàn)，反思借鑒，并研判未來趨勢。

一、干部人事政策的內(nèi)容與分類

正式的干部人事制度體系本身就是由一系列政策法規(guī)構(gòu)成的系統(tǒng)，是干部人事制度研究最為重要的基礎(chǔ)和依據(jù)。[注]劉再春：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革研究》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2004。學(xué)界對(duì)干部人事政策的類別劃分主要以政策主體為依據(jù)，將干部人事政策分為三大類：黨政干部制度、國有企業(yè)人事制度和事業(yè)單位人事制度，并在此基礎(chǔ)上按照政策目的，將其細(xì)分為人才資源開發(fā)制度、工資福利制度、專項(xiàng)人事制度、人事宏觀制度、人事監(jiān)督仲裁制度等幾類。[注]徐頌陶、孫建立主編：《中國人事制度改革三十年》，北京，中國人事出版社，2008。此外，葉國文從歷史視角出發(fā)，將政策依據(jù)時(shí)間階段，劃分為革命社會(huì)、計(jì)劃社會(huì)、轉(zhuǎn)型社會(huì)、市場社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)五個(gè)時(shí)期進(jìn)行對(duì)比，為我國當(dāng)前人事制度改革提供歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒。[注]葉國文：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與資源整合——從黨管干部到黨管人才制度變遷研究》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2005(5)。譚超運(yùn)從人事管理環(huán)節(jié)出發(fā)，將干部人事政策劃分為“進(jìn)、管、出”三個(gè)部分，即進(jìn)入干部隊(duì)伍的方式政策、進(jìn)入干部隊(duì)伍之后和離開干部隊(duì)伍之前的階段政策、離開干部隊(duì)伍的政策[注]譚超運(yùn)：《論人事政策的概念、結(jié)構(gòu)和功能》，載《中國人才》，1998。，以此將干部人事變遷路徑放置于人力資源視角下進(jìn)行深入剖析。

檢視已有的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)干部人事制度及政策的研究多是從歷史視角入手，縱向梳理階段性干部人事政策的演進(jìn)路徑，且多數(shù)研究聚焦于單一的具體政策，對(duì)干部人事制度的整體性分析研究較少。為此，我們?cè)谇叭搜芯康幕A(chǔ)上，從政黨治理和領(lǐng)導(dǎo)力的視角出發(fā)，洞察干部人事制度的變遷動(dòng)因及演進(jìn)邏輯。從政黨治理的角度，我們發(fā)現(xiàn)：控制駕馭是執(zhí)政的基礎(chǔ)，刺激發(fā)展是可持續(xù)的關(guān)鍵。改革開放40年來，我國干部人事制度不同歷史階段的變革，都蘊(yùn)含著控制與發(fā)展的制度取向。為此，我們將干部人事政策歸納為控制導(dǎo)向政策、發(fā)展導(dǎo)向政策與綜合性政策三類。

(一)控制導(dǎo)向政策

人事控制作為社會(huì)主義國家政治體制的一個(gè)本質(zhì)性特征[注]Li,A.“Political Performance and Provincial Governors Promotion in China from 1999 to 2007”.Alternatives: Turkish Jornal of International Relations,2010，9(3)：26-45.，影響著制度安排和權(quán)利配置。[注]祁凡驊、陳曦：《中國關(guān)于晉升驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)的測度與評(píng)價(jià)》，載《公共管理與政策評(píng)論》，2017(4)。盡管隨著時(shí)代的變革，干部人事制度變革過程中的具體環(huán)節(jié)一直在調(diào)整，但控制導(dǎo)向政策理念始終貫穿在干部人事工作中，其時(shí)代內(nèi)涵不斷得到拓展、豐富。總的來說，控制導(dǎo)向政策主要包括干部政治忠誠、個(gè)體行為規(guī)范、廉政與紀(jì)律監(jiān)督等規(guī)制性政策，其目的在于規(guī)范干部行為，推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)向規(guī)范化、法制化、民主化邁進(jìn)。如在干部人事工作中強(qiáng)調(diào)“黨管干部”“政治標(biāo)準(zhǔn)”“高度重視思想政治教育”“從嚴(yán)治黨”等理念，始終作為改革開放40年來干部人事制度變革過程中的核心思想，并得以不斷推進(jìn)。

(二)發(fā)展導(dǎo)向政策

發(fā)展導(dǎo)向政策作為干部人事政策的重要組成部分，既關(guān)系到干部職業(yè)生涯發(fā)展、干部隊(duì)伍建設(shè)，更關(guān)系到政府自身改革創(chuàng)新的深入推進(jìn)。干部人事政策中的發(fā)展導(dǎo)向政策主要包括：干部的績效考評(píng)、晉升激勵(lì)、人才培養(yǎng)、薪酬福利等方面的管理政策，其目的是激發(fā)干部積極向上、工作投入的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。在發(fā)展導(dǎo)向政策中，“功績優(yōu)先”的晉升理念、“經(jīng)驗(yàn)優(yōu)先”的干部選拔設(shè)計(jì)思路、“知識(shí)化”的用人導(dǎo)向、干部學(xué)習(xí)制度化、公職人員薪酬制度的完善等，在改革開放40年的歷程中不斷地深入，成為從理念、實(shí)踐、制度供給等方面激勵(lì)干部積極向上的重要驅(qū)動(dòng)力。

(三)綜合性政策

綜合性政策是指兼具控制和發(fā)展二者的綜合性政策法規(guī)，既包含干部人事政策中的規(guī)制性政策，又涉及干部人事管理中人才培養(yǎng)、干部培訓(xùn)、薪酬福利等方面的管理政策。如1979年底出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，要求干部考核要做到“賞罰分明，有升有降”，這既包括干部人事的控制導(dǎo)向政策內(nèi)容，又包含發(fā)展導(dǎo)向政策，二者兼顧則為綜合性干部人事政策，如圖1所示。

圖1 干部人事政策分類圖示

我國干部人事制度的變遷邏輯，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)控制與發(fā)展的協(xié)調(diào)、平衡過程。二者平衡過程中體現(xiàn)了哪些用人之道？其政策工具的變遷是怎樣的？值得我們仔細(xì)地進(jìn)行梳理、總結(jié)和研判。

二、數(shù)據(jù)來源

(一)樣本的選擇

本文研究的政策樣本文件主要來自中國政府網(wǎng)、中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站、人民網(wǎng)、百度百科等網(wǎng)絡(luò)資源，結(jié)合《干部人事制度改革政策法規(guī)文件選編》《人事工作文件選編》《中華人民共和國人事工作大事記》《中國人事制度改革三十年》等圖書、文件匯編資料，按照發(fā)文時(shí)間、文件核心內(nèi)容、政策類型、政策關(guān)鍵詞等進(jìn)行樣本搜索，共檢索出改革開放40年以來，與干部人事工作相關(guān)的政策文件合計(jì)193份。在初步檢索的基礎(chǔ)上，為保證樣本數(shù)據(jù)的有效性，依據(jù)以下原則對(duì)所獲得的樣本文件進(jìn)行進(jìn)一步的篩選和整理：(1)政策發(fā)布的時(shí)間為改革開放政策提出以后，即1978年12月至2018年10月；(2)政策文件類型主要包括法律、法規(guī)、意見、規(guī)劃、準(zhǔn)則、條例、辦法等相關(guān)文件，領(lǐng)導(dǎo)人講話、工作報(bào)告、意見征求稿等不計(jì)入本研究樣本范圍；(3)政策執(zhí)行對(duì)象主要包括黨的組織部門管理的領(lǐng)導(dǎo)干部以及黨政機(jī)關(guān)一般工作人員，國有企業(yè)、事業(yè)單位的普通工作人員不計(jì)入樣本研究范圍；(4)發(fā)文單位為中共中央、國家行政機(jī)關(guān)等的中央政策文件，各省、直轄市、自治區(qū)及其直屬機(jī)構(gòu)的政策發(fā)文不計(jì)入研究樣本。通過上述四項(xiàng)原則，我們對(duì)初始樣本進(jìn)行篩選，最終選定納入研究樣本的政策文件共計(jì)166份。

(二)樣本的編碼

我們針對(duì)篩選出的166份文件按照其內(nèi)容進(jìn)行縱向與橫向的分類編碼?？v向編碼按時(shí)間階段劃分為五個(gè)時(shí)期，分別是：中共十一屆三中全會(huì)到十四大期間(1978.12—1992.10)編碼為“1-”；十四大到十六大期間(1992.11—2002.11)編碼為“2-”；十六大到十八大期間(2002.12—2012.11)編碼為“3-”；十八大到十九大期間(2012.12—2017.10)編碼為“4-”；十九大之后(2017.11—2018.10)編碼為“5-”。橫向編碼則依據(jù)干部政策內(nèi)容，編碼原則為：屬于控制導(dǎo)向政策編碼為“1”,發(fā)展導(dǎo)向政策編碼為“2”，兼含控制和發(fā)展導(dǎo)向政策的綜合性政策編碼為“3”。具體政策編碼見表1：

表1 干部人事政策內(nèi)容編碼表

三、改革開放40年干部人事政策的文本分析及制度演進(jìn)規(guī)律

不同階段所出臺(tái)的干部人事政策反映管理的價(jià)值偏好。依據(jù)中國共產(chǎn)黨黨代表大會(huì)召開的時(shí)間，可以將改革開放40年的干部人事制度分為五個(gè)階段：中共十一屆三中全會(huì)到十四大期間(1978.12—1992.10)，干部人事制度的恢復(fù)與創(chuàng)建；十四大到十六大期間(1992.11—2002.11)，干部人事制度的探索與發(fā)展；十六大到十八大期間(2002.12—2012.11)，干部人事制度的健全與鞏固；十八大到十九大期間(2012.12—2017.10)，干部人事制度的深層變革；十九大之后(2017.11—)，干部人事制度的新導(dǎo)向。十九大之后出臺(tái)的政策文件，由于時(shí)間短，樣本量少，缺乏一個(gè)完整的政策研究周期，在此不列入分析改革開放40年階段性規(guī)律特征的樣本，單列作為十九大后黨和國家對(duì)干部人事政策導(dǎo)向的趨勢預(yù)測分析。在此基礎(chǔ)上，我們對(duì)改革開放以來166項(xiàng)干部管理政策進(jìn)行了梳理分類(見圖2)，依據(jù)控制導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、綜合性這三類政策出臺(tái)的數(shù)量，可以看出每個(gè)階段干部人事管理的工作偏好。

圖2 改革開放40年干部人事制度改革的政策統(tǒng)計(jì)

(一)中共十一屆三中全會(huì)到十四大期間，干部人事制度的恢復(fù)與創(chuàng)建(1978.12—1992.10)

1.以“發(fā)展為先導(dǎo)”的改革思路：改革開放到中共十二大期間干部人事制度的恢復(fù)(1978.12—1982.9)

“文化大革命”期間，我國干部人事管理機(jī)制遭到嚴(yán)重破壞。中共十一屆三中全會(huì)的召開，實(shí)現(xiàn)了對(duì)干部人事工作的撥亂反正，原有的干部管理制度逐步恢復(fù)正常。隨著改革開放后，黨和國家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)方面，恢復(fù)中的干部隊(duì)伍建設(shè)面臨的問題日益突出。我國干部隊(duì)伍亟待補(bǔ)充，干部制度急需重建。這個(gè)階段出臺(tái)的干部人事政策集中體現(xiàn)了以“發(fā)展為先導(dǎo)”的改革思路。由圖2可知，在該階段的14項(xiàng)干部人事政策中，控制導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向、綜合性的干部政策分別占該階段干部政策總數(shù)的21.4%、57.1%、21.4%。黨和國家以“發(fā)展為先導(dǎo)”的干部人事改革思路具體表現(xiàn)在：以干部“四化”(革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化)的提出、建立老干部退休制度為突破點(diǎn)，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)干部教育工作的意見》《國家行政機(jī)關(guān)工作人員升級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)施行辦法》《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》等政策法規(guī)，開始進(jìn)行對(duì)干部考核、培訓(xùn)、招聘、薪酬福利設(shè)置的嘗試性探索。

2.“發(fā)展優(yōu)先”的改革理念：中共十二大到十三大期間干部人事制度的初探(1982.10—1987.10)

1982年9月，中共十二大隆重召開。會(huì)上，鄧小平當(dāng)選中央軍委主席。這個(gè)時(shí)期的干部人事制度建設(shè)在延續(xù)十二大之前以“發(fā)展為先導(dǎo)”改革思路的基礎(chǔ)上，更加注重干部隊(duì)伍的發(fā)展。分析十二大到十三大期間(1982.10—1987.10)出臺(tái)的干部人事政策可以看出，發(fā)展導(dǎo)向政策占政策總數(shù)的64.7%，而控制型政策與綜合性政策僅占23.5%和11.8%。相較于上一個(gè)周期(1978.12—1982.9)，該階段發(fā)展導(dǎo)向政策比重增長，更加充分地體現(xiàn)了十二大到十三大期間“發(fā)展優(yōu)先”的改革理念。在這一階段中出臺(tái)的干部隊(duì)伍分類管理、加強(qiáng)干部培訓(xùn)、干部工資制度改革等政策，對(duì)進(jìn)一步發(fā)展干部隊(duì)伍、加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行了大膽嘗試和積極探索。

3.以“控制為先導(dǎo)”的管理思路：中共十三大到十四大期間干部人事制度的創(chuàng)建(1987.11—1992.10)

中共十三大召開到十四大的五年間，在改革開放十余年對(duì)干部隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步開始了干部隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)。在1987年11月至1992年10月間，黨和國家出臺(tái)的關(guān)于干部隊(duì)伍廉政監(jiān)管、干部個(gè)人監(jiān)督等控制政策共9項(xiàng)，占該階段政策總數(shù)的56.3%，明顯高于同期的發(fā)展導(dǎo)向政策(31.3%)。在這個(gè)階段的干部人事制度調(diào)整中，特別是出臺(tái)了《中華人民共和國行政訴訟法》《國家行政機(jī)關(guān)工作人員貪污受賄行政處分暫行規(guī)定》《人事部門廉政建設(shè)暫行規(guī)定》等法律法規(guī)，作為基礎(chǔ)性控制制度，體現(xiàn)了該階段以“控制為先導(dǎo)” 的管理思路。

總的來看，從改革開放到中共十四大召開前夕這個(gè)階段，干部人事制度改革軌跡呈現(xiàn)為：從改革開放到中共十二大以“發(fā)展為先導(dǎo)”的改革思路，到中共十二大到十三大期間以“發(fā)展優(yōu)先”的改革理念，再到中共十三大至十四大期間以“控制為先導(dǎo)”管理思路的歷史轉(zhuǎn)變過程。從這個(gè)歷史發(fā)展過程來看，這個(gè)時(shí)期的干部人事制度演進(jìn)邏輯是：“先發(fā)展，后控制”。這同當(dāng)時(shí)“文化大革命”后百廢待興的歷史背景密切相關(guān)。

(二)中共十四大到十六大期間，干部人事制度的探索與發(fā)展(1992.11—2002.11)

1.“整體推進(jìn)”的管理邏輯：中共十四大到十五大干部人事制度的探索(1992.11—1997.9)

從1992年中共十四大召開，到1997年的五年間，正值全面建設(shè)中國特色社會(huì)主義時(shí)期。這一時(shí)期，在經(jīng)歷了改革開放十余年干部人事制度的恢復(fù)與嘗試后，干部人事管理中仍然存在人才使用不合理、干部激勵(lì)制度欠缺、干部管理體制偏差等問題。為此，國家出臺(tái)一系列政策條例對(duì)干部人事制度進(jìn)行調(diào)整。在這五年中，主要以《國家公務(wù)員暫行條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的出臺(tái)為標(biāo)志，著重于干部人事管理的基礎(chǔ)制度建設(shè)。該階段出臺(tái)的《國家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行條例》《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》以及《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫定條例》等，都是對(duì)公務(wù)員管理環(huán)節(jié)上作出的更細(xì)致的規(guī)定。在上一階段以“控制為先導(dǎo)”的管理思路基礎(chǔ)上，這一階段發(fā)展導(dǎo)向的政策也有所強(qiáng)化，干部人事制度改革中的控制和發(fā)展政策呈現(xiàn)出均衡態(tài)勢。在這個(gè)階段，控制導(dǎo)向的政策(7項(xiàng))與發(fā)展導(dǎo)向的政策(6項(xiàng))的出臺(tái)數(shù)量基本持平。該階段的干部人事制度的變革體現(xiàn)了控制與發(fā)展并重的思想。

2.“控制偏向”的改革邏輯：中共十五大到十六大干部人事制度的發(fā)展(1997.10—2002.11)

中共十五大到十六大期間，在此階段，對(duì)十四大到十五大期間的干部人事制度政策有所調(diào)整，干部人事制度改革的控制導(dǎo)向有所加重。十五大召開后，黨和國家在全面總結(jié)上一階段干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)干部人事制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不匹配的問題，進(jìn)一步確立了新時(shí)期干部人事制度改革的總體邏輯，即“控制偏向”的政策改革邏輯，控制導(dǎo)向政策得到了較大程度的強(qiáng)化。在這個(gè)階段，控制導(dǎo)向政策、發(fā)展導(dǎo)向政策的出臺(tái)數(shù)量分別是8項(xiàng)和4項(xiàng)，出臺(tái)的控制導(dǎo)向政策是發(fā)展導(dǎo)向政策的2倍；黨和國家對(duì)干部選拔任用過程進(jìn)一步細(xì)化，如關(guān)注干部任前公示、公開選拔等干部選拔任用的過程；同時(shí)在規(guī)范干部考核標(biāo)準(zhǔn)、完善干部隊(duì)伍激勵(lì)保障機(jī)制等方面進(jìn)行更加深入的探索。

總的來說，從中共十四大召開到十六大召開前夕這一階段，我國干部人事制度改革思路呈現(xiàn)為：從十四大到十五大期間“整體推進(jìn)”的管理邏輯，轉(zhuǎn)向十五大到十六大期間“控制偏向”的改革邏輯的變遷過程。從這個(gè)歷史變遷過程來看，這一時(shí)期的干部人事制度的基本邏輯是“控制與發(fā)展并行，更加注重控制”，黨和國家更加注重現(xiàn)代干部人事制度的構(gòu)建。

(三)中共十六大到十八大期間，干部人事制度的健全與鞏固(2002.12—2012.11)

1.“側(cè)重控制”的改革取向：中共十六大到十七大干部人事制度的健全(2002.12—2007.10)

進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，群眾的民主法制意識(shí)日益增強(qiáng)。與此同時(shí)，干部隊(duì)伍建設(shè)中用人不正之風(fēng)、腐敗行為屢禁不止，政府公信力受到挑戰(zhàn)。這為干部人事制度改革提出了更高、更新的要求。中共十五大到十六大期間“控制偏向”的政策改革邏輯開始向“側(cè)重控制”轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，黨和國家“側(cè)重控制”的干部人事制度改革取向主要體現(xiàn)在：加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍的監(jiān)督、強(qiáng)化干部隊(duì)伍的廉政建設(shè)、將群眾的意見納入干部選拔過程中。在這個(gè)階段，黨和政府出臺(tái)了大量的干部人事管理政策，主要以控制取向?yàn)橹?。由圖2可以看出，控制性人事管理政策占該階段政策總數(shù)的61.3%。在這個(gè)階段，黨和國家出臺(tái)了關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督紀(jì)律處分條例等多個(gè)法規(guī)。其中，《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施，是干部人事制度現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

2.“平衡發(fā)展”的管理取向：中共十七大到十八大期間干部人事制度的鞏固(2007.11—2012.11)

隨著中共十七大的召開，干部人事制度改革隨之進(jìn)入新的調(diào)整周期。盡管監(jiān)督與控制仍然是這個(gè)時(shí)期黨和國家干部人事工作的主題，但相較于上一周期“側(cè)重控制”的改革取向，加大了對(duì)干部隊(duì)伍發(fā)展的政策力度，例如在干部的人才隊(duì)伍建設(shè)、住房福利、帶薪休假上有了明顯的注重。與此同時(shí)，對(duì)干部隊(duì)伍整體的監(jiān)督力度始終沒有放松，如對(duì)“裸官”的治理、對(duì)預(yù)防腐敗體系的規(guī)劃、加強(qiáng)黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)、干部選拔任用工作責(zé)任追究等，都出臺(tái)了相關(guān)控制政策，進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。該階段出臺(tái)的24項(xiàng)干部人事政策中，控制導(dǎo)向政策占政策總數(shù)的50%，發(fā)展導(dǎo)向政策占政策總數(shù)的45.8%，二者數(shù)量基本持平，體現(xiàn)了干部人事制度“平衡發(fā)展”的管理取向。

總的來看，中共十六大到十八大前夕這一階段，干部人事制度改革的思路具體表現(xiàn)為：從“側(cè)重控制”的改革取向向“平衡發(fā)展”管理取向的過渡。這個(gè)時(shí)期的干部人事管理邏輯是“側(cè)重控制，平衡發(fā)展”，對(duì)干部人事制度改革進(jìn)行全方位的調(diào)整，在控制的基礎(chǔ)上輔以發(fā)展，在發(fā)展的過程中著重控制。

(四)中共十八大到十九大期間干部人事制度的深層變革(2012.12—2017.10)

中共十八大以來，全面從嚴(yán)治黨拉開帷幕，干部人事制度改革圍繞從嚴(yán)治黨深化展開。這一時(shí)期的干部人事調(diào)整思路更加注重對(duì)干部隊(duì)伍的管理與監(jiān)督，控制導(dǎo)向政策得到了更大程度的強(qiáng)化，干部人事制度改革逐步從上一周期的“平衡發(fā)展”邏輯取向，向“控制優(yōu)先”的改革邏輯轉(zhuǎn)變。從圖2中可以看出，以習(xí)近平同志為核心的黨中央執(zhí)政以來，在干部人事制度變革的政策中，控制導(dǎo)向政策占政策總數(shù)的65.4%，顯著高于發(fā)展導(dǎo)向政策(23.1%)。從中央發(fā)布的八項(xiàng)規(guī)定開始，新時(shí)期的干部人事制度更加注重干部隊(duì)伍的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)。從防治干部“帶病提拔”到領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定；從推進(jìn)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)制度化、常態(tài)化到加強(qiáng)干部理想信念和道德品行教育；從加強(qiáng)和改進(jìn)優(yōu)秀干部培養(yǎng)選拔工作的規(guī)定到深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革，監(jiān)督控制在干部人事制度中愈加具體和細(xì)化?！翱刂苾?yōu)先”成為這一時(shí)期的干部管理邏輯。

總而言之，改革開放40年的政策梳理顯示出：不同歷史階段，干部人事政策取向在發(fā)展和控制之間波動(dòng)搖擺，但總的趨勢是“發(fā)展相對(duì)穩(wěn)定，控制逐漸加強(qiáng)”。

四、新時(shí)代我國干部人事政策新導(dǎo)向

改革開放40年來，我國干部人事制度在不斷總結(jié)、完善、積累經(jīng)驗(yàn)的過程中取得了豐富的成果。干部人事制度的未來趨勢顯示為基于控制與發(fā)展雙重作用的過程?？刂剖钦h執(zhí)政的基礎(chǔ)，發(fā)展則是回應(yīng)該時(shí)代面臨的經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理等一系列問題的需要。中共十九大之后，在2017年11月至2018年10月期間，出臺(tái)的涉及干部人事制度改革的政策共計(jì)10項(xiàng)。其中，《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，旨在調(diào)動(dòng)干部隊(duì)伍的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，激勵(lì)發(fā)展目標(biāo)清晰。在十九大后出臺(tái)的干部人事政策中，發(fā)展導(dǎo)向政策占其中的50%(5項(xiàng))。隨著“控制優(yōu)先”的干部人事制度的推進(jìn)，我們預(yù)測，十九大之后的干部人事政策中，發(fā)展的權(quán)重將會(huì)得到提升。未來，我國干部人事制度將朝問題導(dǎo)向、創(chuàng)新導(dǎo)向、能力導(dǎo)向、智能化導(dǎo)向發(fā)展。

(一)問題導(dǎo)向：“全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治吏”持續(xù)深入

從嚴(yán)治黨理念始終貫穿于改革開放40年的干部人事工作中，是深化干部人事制度改革、著力破解干部隊(duì)伍建設(shè)中的難題、抑制腐敗向深層次發(fā)展的關(guān)鍵，是控制導(dǎo)向政策的主要核心觀念，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨治黨管黨的邏輯。改革開放40年來，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾取得了舉世矚目的成就。但在新時(shí)期下，黨內(nèi)也面臨著黨風(fēng)不正、思想信念動(dòng)搖、權(quán)力腐敗等挑戰(zhàn)。面對(duì)著權(quán)力異化帶來的嚴(yán)峻形勢，“全面從嚴(yán)治黨”的任務(wù)在新時(shí)期下顯得更為艱巨與緊迫。全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵在于全面從嚴(yán)管理干部。新形勢下，中國共產(chǎn)黨對(duì)干部選拔、管理提出了更嚴(yán)格的要求：一是從體制機(jī)制出發(fā)，以問題為導(dǎo)向，把從嚴(yán)治吏和加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制緊密結(jié)合起來，對(duì)干部腐敗零容忍，健全權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制；二是從組織層面出發(fā)，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍建設(shè)，選好用好干部；三是從領(lǐng)導(dǎo)干部自身出發(fā)，在堅(jiān)持黨的紀(jì)律底線的同時(shí)，讓制度成為從嚴(yán)治黨的“高壓線”，讓紀(jì)律成為治黨管黨的“標(biāo)尺”，用反腐敗重塑政黨形象。未來，全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏必將持續(xù)深入。黨要基業(yè)長青，以問題為導(dǎo)向的全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治吏勢在必行。

(二)創(chuàng)新導(dǎo)向：人事管理為人才讓路

創(chuàng)新導(dǎo)向的人才管理思路是干部人事制度管理中發(fā)展維度的明確體現(xiàn)。改革開放40年來，在黨和國家相關(guān)政策的大力支持下，我國的高層次人才隊(duì)伍日益壯大。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的開啟，不斷沖擊著我國政府治理、公共決策與數(shù)據(jù)管理，創(chuàng)新型干部人才隊(duì)伍的建設(shè)逐步成為現(xiàn)階段干部人事制度管理的重大課題。中共十八大報(bào)告指出，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)力度，充分利用國內(nèi)國際人才資源，為人才創(chuàng)新開發(fā)與培養(yǎng)明確了方向。這就要求在新時(shí)期的干部人事管理中要為人才讓路。一方面，在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，民眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)需求的日益旺盛，但由于政府?dāng)?shù)據(jù)管理在頂層設(shè)計(jì)上的宏觀性存在先天不足[注]于浩：《大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)管理的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對(duì)策》，載《中國行政管理》，2015(3)。，再加之?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的復(fù)雜性和專業(yè)性，干部隊(duì)伍中亟待專業(yè)化人才的加入。因此，創(chuàng)新型干部隊(duì)伍人才，尤其是數(shù)據(jù)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才顯得尤為重要。另一方面，隨著執(zhí)政水平的提高，政府管理中管制的成分正在日益減少，建立服務(wù)政府已成為政府管理體制改革創(chuàng)新的重要目標(biāo)。[注]俞可平：《大力建設(shè)創(chuàng)新型政府》，載《探索與爭鳴》，2013(5)。這就要求我們?cè)诟刹筷?duì)伍建設(shè)中，廣泛吸納具有多樣化能力的創(chuàng)新型人才，培養(yǎng)具有思維多樣化、知識(shí)結(jié)構(gòu)多樣化的創(chuàng)新型干部人才隊(duì)伍，以滿足日益增長的多樣化需求。

(三)能力導(dǎo)向：能力建設(shè)將成為干部組織管理的核心內(nèi)容

黨的執(zhí)政能力與干部自身能力的提升是基業(yè)長青的基礎(chǔ)。能力導(dǎo)向的干部組織管理是控制與發(fā)展二者平衡兼顧的體現(xiàn)。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾日益凸顯。在新的形勢下，我們黨所面臨的考驗(yàn)更加嚴(yán)峻。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的宏偉目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，不僅僅需要組織能力，更需要加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人能力。全面加強(qiáng)干部隊(duì)伍的能力建設(shè)，是廣大黨員干部適應(yīng)當(dāng)前新形勢、克服本領(lǐng)恐慌的重要舉措。領(lǐng)導(dǎo)干部是聯(lián)系人民群眾的紐帶，是黨和政府的方針、政策的執(zhí)行者和貫徹者。領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)能力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能力、解決民生問題能力、開拓創(chuàng)新能力都與社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)息息相關(guān)。加強(qiáng)能力導(dǎo)向的干部人事制度改革，需要做好三個(gè)方面的工作：一是盡快制定黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任職能力標(biāo)準(zhǔn)，為干部管理工作提供支撐；二是要以能力業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，排除論資排輩的觀念，引導(dǎo)廣大干部在扎實(shí)的工作中提升自身的競爭力，在參與競爭的過程中提高自身的業(yè)務(wù)水平；三是以干部能力建設(shè)為核心，深化干部教育培訓(xùn)，把黨在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中形成的經(jīng)驗(yàn)融入干部培訓(xùn)內(nèi)容中，確保干部在培訓(xùn)中學(xué)有所得、學(xué)有所成。

(四)智能化導(dǎo)向：智能技術(shù)時(shí)代的必然要求

以智能化為主導(dǎo)的信息化建設(shè)是干部人事改革的未來趨勢。通過智能化的發(fā)展推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的同時(shí)，利用信息化實(shí)現(xiàn)為干部隊(duì)伍提供全方位的服務(wù)與監(jiān)督。2015年的全國“兩會(huì)”上，政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”這一概念，標(biāo)志著智能化導(dǎo)向。當(dāng)前，政府的智能化、信息化建設(shè)已成為衡量一個(gè)國家綜合國力的重要標(biāo)志，成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要條件?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”的引入，一方面，將網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與政府審批等服務(wù)流程相結(jié)合，簡化辦事流程，改進(jìn)行政效率；另一方面，在對(duì)干部隊(duì)伍監(jiān)督方面，通過智慧政府的建設(shè)，將權(quán)力監(jiān)督納入現(xiàn)代科技系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員全方位、多角度的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)技術(shù)的鐵籠里。