汪三貴

中國40年來的大規(guī)模減貧從根本上改變了農(nóng)村貧窮落后的面貌，顯著提高了人們的生活水平，更是得到國際社會的高度認可。本文在總結(jié)中國改革開放以來減貧成就的基礎(chǔ)上，分析大規(guī)模減貧的主要推動力量，重點分析中國取得舉世矚目減貧成就的政治和制度基礎(chǔ)，并對未來三年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的難點和政策進行展望。

一、改革開放40年中國的大規(guī)模減貧成就

(一)中國減貧的總體成就

改革開放40年來，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和扶貧開發(fā)的深入推進，中國的減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。在人均年收入2 300元(2010年不變價)的現(xiàn)行貧困標準下[注]中國的貧困標準分為1978年標準、2008年標準和2010年標準，為保證改革開放40年來各個階段的減貧成效可比，本文統(tǒng)一采用2010年貧困標準下的減貧數(shù)據(jù)。，中國的農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2017年底的3 046萬人，累計減貧約7.4億人，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%下降為2017年底的3.1%[注]本文減貧數(shù)據(jù)均來自歷年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》和國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年全國農(nóng)村貧困人口明顯減少 貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入加快增長》報告，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201_1579703.html。，絕大多數(shù)農(nóng)村人口在40年間擺脫了絕對貧困，生活狀況得到大幅度改善。

農(nóng)村居民生活狀況的改善體現(xiàn)在多個方面。一是收入水平大幅度提高，收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。按1978年可比價格計算，2017年中國農(nóng)村居民人均可支配收入達到2 106.9元，而1978年中國農(nóng)村居民家庭人均純收入僅為133.6元[注]本文收入消費數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。2012年國家統(tǒng)計局開始實施城鄉(xiāng)一體化住戶調(diào)查改革，2012年及之前農(nóng)村居民收入指標為農(nóng)村居民家庭人均純收入，2012年后統(tǒng)一采用農(nóng)村居民人均可支配收入，參見http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/ 201802/ t20180228_1585631.html。，收入增長了15倍。在收入水平不斷提高的同時，農(nóng)村居民的收入結(jié)構(gòu)也在不斷優(yōu)化。不考慮物價影響，2017年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入與轉(zhuǎn)移性收入是1978年的306倍，增幅也遠高于同期人均純收入增幅，兩類收入占純收入比重從1978年的7.1%提高到2017年的21.6%，收入來源更加多元化。二是家庭消費能力顯著增強。按1978年可比價格計算，2017年農(nóng)村居民人均消費支出達到1 718.3元，而1978年中國農(nóng)村居民家庭人均生活消費支出僅為116.1元，增長了14倍。農(nóng)村居民家庭食品類支出占總支出的比重(恩格爾系數(shù))從1978年的67.7%下降到2017年的31.2%，恩格爾系數(shù)降幅達到36.5個百分點，按照國際通行標準，中國農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)已處于相對富裕階段，并接近富足區(qū)間。

(二)分階段的減貧成效

改革開放40年來，中國的扶貧開發(fā)工作呈現(xiàn)出階段性特征，具體可分為體制改革主導的扶貧開發(fā)(1978—1985)、解決溫飽的扶貧開發(fā)(1986—2000)、鞏固溫飽的扶貧開發(fā)(2001—2010)和全面小康的扶貧開發(fā)(2011年至今)四個階段[注]汪三貴、殷浩棟、王瑜：《中國扶貧開發(fā)的實踐、挑戰(zhàn)與政策展望》，載《華南師范大學學報》(社會科學版)，2017(4)。。

在體制改革主導的扶貧開發(fā)階段(1978—1985)，改革開放剛剛開始，農(nóng)村居民普遍貧困，中國的減貧動力主要來自農(nóng)村制度改革。通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制等手段，理順了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機制，推動農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，幫助大批貧困人口順利擺脫貧困。同時，中國政府自1980年開始實施如“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”等措施幫助貧困地區(qū)發(fā)展，助力貧困人口擺脫貧困。按照現(xiàn)行貧困標準衡量，貧困人口從1978年的7.7億人減少到1985年的6.6億人，貧困發(fā)生率從97.5%下降為78.3%，這一階段減貧人口占40年來累計減貧人口的14.8%。[注]國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2000)》，北京， 中國統(tǒng)計出版社，2000。同期，農(nóng)村居民可比人均純收入從133.6元提高到359.3元，年均增長率為15.2%，高于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅。[注]國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017。

在解決溫飽的扶貧開發(fā)階段(1986—2000)，中國開始有組織、有計劃地進行農(nóng)村扶貧開發(fā)。一個標志性事件是國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組(1993年改稱為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組)組建成立，各級政府也成立了相應的組織機構(gòu)，專門負責開展扶貧開發(fā)相關(guān)工作?！秶野似叻鲐毠杂媱潯返某雠_，明確了當時的扶貧開發(fā)目標為解決貧困人口的溫飽問題，確定了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略和貧困縣為主的區(qū)域瞄準機制，建立了東西部扶貧協(xié)作、定點扶貧等廣泛參與的社會扶貧機制，進一步推動了中國減貧工作的制度化、體系化建設(shè)。到2000年，貧困人口進一步下降到4.6億人，貧困發(fā)生率下降為49.8%，這一時期減貧人口占40年間累計減貧人口的26.8%。農(nóng)村居民可比人均純收入從1985年的359.3元提高到2000年的646.0元，年均增長率為4.0%，低于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅。

在鞏固溫飽的扶貧開發(fā)階段(2001—2010)，中國出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》明確指出，繼續(xù)實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，將貧困縣為主的瞄準機制轉(zhuǎn)換為貧困村為主的瞄準機制，瞄準對象進一步下移，扶貧的精準度不斷提高。村級綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動力培訓轉(zhuǎn)移成為重點工作，易地扶貧搬遷持續(xù)推進，減貧工作取得明顯成效，鞏固溫飽的扶貧開發(fā)工作目標基本實現(xiàn)。到2010年，農(nóng)村貧困人口下降到不足1.7億人，貧困發(fā)生率降為17.2%，這一時期減貧人口占40年累計減貧人口的40.1%。農(nóng)村居民可比人均純收入從2000年的646元增加到2010年的1 275.1元，年均增長7.0%，但增幅仍低于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅。

在全面小康的扶貧開發(fā)階段(2011年至今)，雖然貧困人口整體不斷減少，但是剩余貧困人口的減貧難度在不斷加大，需要采取更有力的扶貧舉措開展脫貧攻堅。為順利實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，幫助農(nóng)村貧困人口早日實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的脫貧目標[注]2011年出臺的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》和2015年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中均對農(nóng)村貧困人口穩(wěn)定實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障做了明確規(guī)定。，中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將脫貧攻堅工作放在更高的戰(zhàn)略位置，不斷完善脫貧攻堅制度和政策設(shè)計。中共十九大將脫貧攻堅作為全面建成小康社會必須打贏的三大攻堅戰(zhàn)之一，舉全黨全國之力持續(xù)推進減貧事業(yè)。到2017年底，全國農(nóng)村貧困人口減少為3 046萬人，貧困發(fā)生率降為3.1%。7年間累計減貧1.3億人，減貧人數(shù)占40年間累計減貧人數(shù)的18.3%。農(nóng)村居民人均可支配收入從2010年的1 275.1元提高到2017年的2 106.9元，年均增長率為7.4%，明顯高于同期城鎮(zhèn)人均可支配收入增幅，城鄉(xiāng)差距擴大趨勢得到扭轉(zhuǎn)。這一時期是減貧工作難度最大的階段，取得這樣的脫貧成績實為不易。

(三)40年來減貧速度不斷加快

得益于近年來扶貧開發(fā)工作力度的不斷加強，脫貧攻堅雖然難度越來越大，但是減貧速度卻在不斷加快。從體制改革主導的扶貧開發(fā)、解決溫飽的扶貧開發(fā)、鞏固溫飽的扶貧開發(fā)和全面小康的扶貧開發(fā)四個階段來看，體制改革主導的扶貧開發(fā)階段的7年間累計減貧10 938萬人，年均減貧人口1 563萬人，年均減貧率[注]年均減貧率計算方法為該階段年均減貧人口除以該階段初期貧困人口。為2.0%；解決溫飽的扶貧開發(fā)階段的15年間，累計減貧19 877萬人，年均減貧人口1 325萬人，年均減貧率也為2.0%；鞏固溫飽的扶貧開發(fā)的10年間，累計減貧29 657萬人，年均減貧人口2 966萬人，年均減貧率達到6.4%；在全面小康的扶貧開發(fā)階段，7年間累計減貧人口13 521萬人，年均減貧1 932萬人，年均減貧率達到11.7%。

在剩余貧困人口貧困程度越來越深、脫貧難度越來越大的情況下，中國近5年來的減貧人口始終保持在1 200萬人以上，在貧困人口存量逐漸減少的情況下，中國的減貧率不斷提高，減貧速度不斷加快，貧困人口的下降速度從2013年的16.7%提高到2017年的29.7%。

(四)福利狀況不斷改善

改革開放40年來，農(nóng)村居民的福利狀況也在持續(xù)改善。[注]本部分數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局：《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201808/t20180827_1619235.html。農(nóng)村居民2017年人均住房建筑面積比1978年增加了38.6平方米，高于同期城鎮(zhèn)居民住房面積改善幅度。以汽車為代表的耐用消費品也開始走進農(nóng)村家庭，2017年農(nóng)村居民平均每百戶擁有的家用汽車數(shù)量達到19.3輛，百姓出行更加便利?；攫B(yǎng)老保險覆蓋超過9億人，醫(yī)療保險覆蓋超過13億人，基本實現(xiàn)全民醫(yī)保。城鄉(xiāng)居民預期壽命從1981年的67.8歲提高到2017年的76.7歲，生活質(zhì)量明顯改善。

二、中國大規(guī)模減貧的雙重推力

中國取得如此大規(guī)模的減貧成就，推動因素是多方面的，但最重要的是高速經(jīng)濟增長和扶貧開發(fā)雙重推力共同作用的結(jié)果。

(一)高速經(jīng)濟增長的減貧作用

長期高速的經(jīng)濟增長是減少貧困最根本和最重要的力量源泉。[注]Chambers,D., Ying,W., and Y.Hong.“The Impact of Past Growth on Poverty in Chinese Provinces”.Journal of Asian Economics，2008，19(4)：348-357.經(jīng)濟增長對減貧的作用主要表現(xiàn)為兩方面：一是直接影響，經(jīng)濟發(fā)展為貧困人口提供了更多的就業(yè)和增收機會；二是間接影響，經(jīng)濟發(fā)展、國力增強，使政府更有能力幫助貧困人口擺脫貧困。[注]汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結(jié)與評價》，載《管理世界》，2008(11)。研究表明，若將貧困變化分解為經(jīng)濟增長和收入分配，那么經(jīng)濟增長解釋了短期貧困變化的70%和長期貧困變化的95%。[注]張偉賓：《中國新時期農(nóng)村減貧戰(zhàn)略的調(diào)整》，載《新疆農(nóng)墾經(jīng)濟》，2009(11)。

中國改革開放40年取得的驚人減貧成就與中國高速的經(jīng)濟增長密不可分。按照1978年的可比價格計算，中國的GDP從1978年的3 678.7億元增加到2016年的118 499.7億元，增加了約31倍，年均增長9.6%。與此同時，隨著GDP的增長，貧困發(fā)生率明顯降低，且二者變化速度接近。圖1為1978—2016年中國人均GDP與貧困發(fā)生率之間的關(guān)系，可以大致反映經(jīng)濟增長對貧困狀況的影響。從圖1可以看出，經(jīng)濟增長與貧困發(fā)生率有顯著的負相關(guān)關(guān)系，即隨著人均GDP的增長，貧困發(fā)生率下降，人均GDP增長越高，貧困發(fā)生率下降就越快。汪三貴以1978年貧困標準估計的經(jīng)濟增長減貧彈性為-0.52。[注]汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結(jié)與評價》，載《管理世界》，2008(11)。Ravallion和Chen使用了更高的貧困標準，發(fā)現(xiàn)中國的經(jīng)濟增長對減貧有顯著影響，經(jīng)濟增長的減貧彈性為-2.7，即居民收入增長1%，全國的貧困發(fā)生率下降2.7%。[注]Ravallion,M., and S.Chen.“China’s(Uneven)Progress Against Poverty”.Journal of Development Economics,2007，82(1)：1-42.謝金鵬的研究得到了與Ravallion和Chen接近的結(jié)論，他估計的經(jīng)濟增長的減貧彈性為-2.03，即中國經(jīng)濟每增長1%，貧困發(fā)生率下降2.03%。[注]謝金鵬：《經(jīng)濟增長、收入分配與中國農(nóng)村貧困問題研究》，西北大學碩士學位論文，2008。

圖1 經(jīng)濟增長與貧困發(fā)生率的關(guān)系

(二)農(nóng)業(yè)發(fā)展對減貧的重要性

中國長期高速的經(jīng)濟增長總體上對減貧有顯著作用，但不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的減貧效果不盡相同。文秋良利用1993—2004年分省數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟增長具有更高的減貧彈性(-1.09)，明顯高于第二產(chǎn)業(yè)(-0.51)和第三產(chǎn)業(yè)(-0.87)。[注]文秋良：《經(jīng)濟增長與緩解貧困:趨勢、差異與作用》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》，2006(3)。Ravallion和Chen研究發(fā)現(xiàn)，1981—2001年中國第一產(chǎn)業(yè)增加值的減貧彈性高達-8，減貧作用明顯高于其他部門。[注]Ravallion,M., and S.Chen.“China’s(Uneven)Progress Against Poverty”.Journal of Development Economics,2007，82(1)：1-42.汪三貴研究發(fā)現(xiàn)，第一產(chǎn)業(yè)增長具有顯著的減貧影響，以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)增長1%，貧困發(fā)生率下降1.13%。[注]汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結(jié)與評價》，載《管理世界》，2008(11)?？梢?，與二、三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有更突出的減貧效果。

農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展之所以有如此顯著的減貧成效，主要有三個方面的原因：一是中國的貧困人口主要在農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展越好，貧困人口受益越大。按照2010年的貧困標準，1978年總?cè)丝诘?0%為農(nóng)村貧困人口[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017。，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有利于農(nóng)村人口增收，對減少貧困作用顯著。二是中國的貧困家庭主要以農(nóng)業(yè)為生，且越貧困，農(nóng)業(yè)收入占比越高。1978年農(nóng)村家庭第一產(chǎn)業(yè)收入占家庭總收入比例高達94.1%，2009年第一產(chǎn)業(yè)收入占比雖有下降，但仍高于80%(82.3%)。[注]國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編：《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒(2010)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2010。以 2006年為例，農(nóng)村最高20%收入組第一產(chǎn)業(yè)收入占人均純收入比重僅為32.8%，而貧困家庭第一產(chǎn)業(yè)收入占比則超過50%(54.5%)，比最高收入組高約22個百分點。[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017。三是中國與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的投入要素(如土地)分配較為公平，以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村貧困人口能夠從農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲利。田龍鵬認為農(nóng)民是最大的貧困受體，而與農(nóng)民生存相關(guān)的主要生產(chǎn)投入要素就是土地，土地相關(guān)權(quán)利直接關(guān)系到農(nóng)民收入水平的高低。[注]田龍鵬：《1978年以來中國農(nóng)村改革的減貧效應研究》，湘潭大學博士學位論文，2016。中國的土地制度確保農(nóng)村貧困人口能夠較公平地獲得用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，在一定程度上避免了其因生產(chǎn)權(quán)利被剝奪而導致的貧困。

(三)區(qū)域扶貧開發(fā)促進貧困地區(qū)快速發(fā)展

中國大規(guī)模減貧得益于長期高速的經(jīng)濟增長，但不斷擴大的收入差距阻礙了經(jīng)濟增長的成果涓滴到窮人。[注]師春苗：《從“區(qū)域瞄準扶貧”到“精準扶貧”——以廣東扶貧開發(fā)為例》，載《紅角》，2017(Z6)。隨著經(jīng)濟增長益貧效應的下降，區(qū)域貧困問題逐漸顯露，為此，中央采取一系列政策和措施對貧困區(qū)域?qū)嵤┐笠?guī)模扶貧開發(fā)。

區(qū)域扶貧開發(fā)能有力地推動貧困地區(qū)以更快的速度發(fā)展，從而帶動貧困地區(qū)更大規(guī)模的減貧。以《國家八七扶貧攻堅計劃》執(zhí)行期間(1994—2000)為例，國家重點扶持的貧困縣農(nóng)業(yè)增加值增長了54%，年均增長7.5%，比全國農(nóng)村高0.5個百分點；糧食產(chǎn)量增長12.3%，年均增長1.9%，是全國平均增長速度(0.6%)的3.2倍；農(nóng)民人均純收入從648元增加到1 337元，年均增長12.8%，比全國農(nóng)民人均收入的增速高兩個百分點。[注]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》，北京，新星出版社，2001。2001—2010年國家將扶貧開發(fā)的重點轉(zhuǎn)向15萬個貧困村，導致貧困村農(nóng)民人均純收入的年均增長速度比全國農(nóng)村高3個百分點。[注]張偉賓、汪三貴：《扶貧政策、收入分配與中國農(nóng)村減貧》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2013(2)。持續(xù)的區(qū)域扶貧開發(fā)使貧困地區(qū)與全國農(nóng)村的收入差距不斷縮小，貧困縣與全國農(nóng)村的人均收入比重從1985年的51.8%提高到2016年的68.4%。[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017；國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2000)》，北京， 中國統(tǒng)計出版社，2000。

貧困地區(qū)農(nóng)民收入增長更快的原因是綜合性的扶貧投資大幅度改善了基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率大幅度提高，導致貧困地區(qū)農(nóng)戶的家庭收入與就業(yè)機會不斷提升。改革開放40年來，中央財政專項扶貧資金累計投入6 000余億元[注]改革開放40年來中央財政專項扶貧資金累計投入資金數(shù)據(jù)，由胡靜林在《加大財政扶貧投入力度支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)》中披露的數(shù)據(jù)和2016、2017年中央財政專項扶貧資金數(shù)據(jù)匯總計算得來。，僅2013—2017年間，中央財政專項扶貧資金就累計投入2 822億元，省級及以下財政扶貧資金投入也大幅度增長。[注]《國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅工作情況的報告》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-08/29/content_2027584.htm。除了中央和地方的財政專項扶貧資金，用于扶貧投資的資金還包括扶貧貼息貸款、低保資金、專項退耕還林還草工程補助、國際扶貧資金及其他資金。以2016年為例，貧困地區(qū)的專項扶貧投資總額達2 958.6億元。[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017。

大規(guī)模的資源動員和資金投入為貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困人口的脫貧打下了堅實的基礎(chǔ)。張偉賓、汪三貴研究發(fā)現(xiàn)，大量的扶貧資金投入使得貧困縣、貧困村的農(nóng)戶收入增速超過全國平均水平。[注]張偉賓、汪三貴：《扶貧政策、收入分配與中國農(nóng)村減貧》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2013(2)。實證研究結(jié)果表明，1986—1995年間，扶貧投資使貧困縣農(nóng)民人均收入增長速度比同一個地區(qū)的非貧困縣快0.9%～2.2%，投資回報率達到11.6%～15.5%。[注]Park，A., Wang, S., and G.Wu.“Regional Poverty Targeting in China”.Journal of Public Economics，2002，86(1)：123-153.

(四)精準扶貧直接幫助貧困人口

經(jīng)過30年的區(qū)域扶貧開發(fā)，貧困人口逐漸從區(qū)域貧困轉(zhuǎn)向點狀分布，剩余的貧困人口貧困程度更深，脫貧難度更大。依靠區(qū)域經(jīng)濟增長的“涓滴效應”能帶動的貧困人口越來越少，對剩下的貧困人口必須采取更有針對性的幫扶措施才能幫助他們擺脫貧困。2013年11月，習近平總書記根據(jù)貧困現(xiàn)狀和脫貧攻堅的需要首次提出要精準扶貧，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳隨后印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確以建立精準扶貧工作機制為核心，在全國農(nóng)村實施精準扶貧。

精準扶貧就是直接針對貧困家庭和人口，扶貧措施直接到戶到人。主要措施包括：對貧困人口進行精準識別和建檔立卡，分析貧困戶的致貧原因，因人因戶采取綜合性的幫扶措施，同時對幫扶對象進行動態(tài)管理，有進有出。目標是讓所有建檔立卡貧困戶收入穩(wěn)定超過貧困線，同時穩(wěn)定解決“兩不愁、三保障”[注]“兩不愁”是指不愁吃、不愁穿；“三保障”是指保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房。問題。針對不同的致貧原因，制定了不同的扶貧方案：針對貧困戶的收入問題，制定了特色產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧和金融扶貧等政策措施；針對地理位置偏遠、地質(zhì)災害頻發(fā)和生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困人口制定了易地扶貧搬遷政策，在“十三五”期間累計搬遷1 000萬貧困人口；針對教育負擔過重和因貧輟學問題，制定了教育扶貧政策，貧困家庭的孩子在各個教育階段都能享受到減免學雜費和獲得生活補貼的好處；針對有大病和慢性病的貧困家庭，制定了健康扶貧政策，降低基本醫(yī)療服務(wù)的門檻，提高報銷比例，享受大病補充保險和大病救助，慢性病病人享受簽約醫(yī)生服務(wù)；針對無房和危房貧困戶，制定了危房改造政策；針對完全喪失勞動能力的貧困家庭，制定了綜合性社會保障兜底政策。

2014年開始實施精準扶貧以來，脫貧成效顯著，減貧速度加快。2014—2017年，農(nóng)村貧困人口從8 249萬人減少到3 046萬人，平均每年減貧1 300萬人，年均貧困人口下降率高達15.8%。[注]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編：《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告(2017)》，北京，中國統(tǒng)計出版社，2017。年度減貧速度不斷加快的趨勢，表明精準扶貧對于減少深度貧困人口具有不可替代的作用。

三、中國大規(guī)模減貧的制度基礎(chǔ)

中國大規(guī)模減貧的推動力量歸功于高速經(jīng)濟增長(特別是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展)和長期扶貧開發(fā)。拉美、東南亞、東歐地區(qū)的很多發(fā)展中國家也曾經(jīng)歷過經(jīng)濟高速發(fā)展，同時開展減貧行動，但是從未有哪個國家達到中國如此巨大的減貧成就，其中最重要的因素就是制度差異?！伴偕茨蟿t為橘，生于淮北則為枳”，中國的制度優(yōu)勢奠定了減貧事業(yè)碩果累累的基礎(chǔ)。

(一)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導減貧的堅強政治意愿

中國共產(chǎn)黨建黨以來一直致力于領(lǐng)導全國人民擺脫貧窮落后的面貌，最終實現(xiàn)共同富裕。幫助貧困地區(qū)和貧困人口脫貧始終是黨和各級政府的重要政治任務(wù)，也是在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定扶貧戰(zhàn)略并持續(xù)進行扶貧開發(fā)的原生動力。中國共產(chǎn)黨的宗旨決定了中國共產(chǎn)黨必須把人民群眾的利益放在首位，想人民之所想，深入調(diào)查研究并制定擺脫貧困、改善民生的政策措施。“全心全意為人民服務(wù)”是馬克思主義和中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的成果。馬克思主義經(jīng)典作家指出，社會發(fā)展的目的是保障每個人的生活，追求和實現(xiàn)人的自由且全面的發(fā)展是社會發(fā)展的終極目標和本質(zhì)要求。中國傳統(tǒng)文化則始終強調(diào)以人為本，“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心”(《管子·牧民》)；“治理之道，莫要于安民。安民之道，在于察其疾苦”([明]張居正：《答福建巡撫耿楚侗》)；“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養(yǎng)”(《禮記·禮運》)。

中國共產(chǎn)黨秉承“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，帶領(lǐng)中國人民進行艱苦卓絕的革命斗爭和勤奮辛勞的經(jīng)濟建設(shè)，最終的目標是“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”，決定了中國共產(chǎn)黨必須使貧困群眾擺脫貧困，補齊實現(xiàn)共同富裕的短板。建黨97年來，為了人民的幸福和民族的復興，中國共產(chǎn)黨人初心不改、矢志不渝。新中國成立初期，以毛澤東為核心的中國共產(chǎn)黨人帶領(lǐng)中國人民擺脫貧窮，提出“建成一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術(shù)的社會主義強國”[注]《關(guān)于一九六三年國民經(jīng)濟計劃和一九六四年國民經(jīng)濟計劃、一九六三年國家預算和一九六四年國家預算初步安排的決議》，載《人民日報》，1963-12-04。。改革開放時期，以鄧小平為核心的中國共產(chǎn)黨人實事求是地總結(jié)了中華人民共和國成立初期社會主義經(jīng)濟建設(shè)的經(jīng)驗教訓，提出“貧窮不是社會主義”[注]《鄧小平文選》，第3卷，116頁，北京，人民出版社，1994。，并且因地制宜地制定了“三步走”戰(zhàn)略規(guī)劃，明確要實現(xiàn)貧困群眾溫飽，然后達到小康，逐步達到中等發(fā)達國家水平[注]《十三大以來重要文獻選編》(上)，16頁，北京，人民出版社，1991。。此后，以江澤民為核心的中國共產(chǎn)黨人提出“兩個一百年”[注]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向21世紀》，載《人民日報》，1997-09-13。，以胡錦濤為核心的中國共產(chǎn)黨人提出了全面建設(shè)小康社會的詳細目標，要求加快以民生為重點的社會建設(shè)[注]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，載《人民日報》，2007-10-16。。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中國共產(chǎn)黨人打響脫貧攻堅決戰(zhàn)，提出全面建成小康社會，不能落下任何一個貧困群眾，并通過“兩個階段”全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)共同富裕。[注]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》，2017-10-19。中國共產(chǎn)黨人始終牢記初心，不斷帶領(lǐng)中國人民擺脫貧困，朝著美好生活前進。

(二)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導減貧的強大組織動員能力

集中力量辦大事是社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。習近平指出：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶”。[注]《慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會在京隆重舉行》，載《人民日報》，2016-07-02。中國大規(guī)模的減貧成就與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導力密切相關(guān)，從中央出臺減貧政策到各部門落實減貧措施，從省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓扶貧到層層簽訂責任書，從扶貧考核到鄉(xiāng)村扶貧治理，中國政府的組織動員體系嚴密高效。

1.中國的五級行政體系及其責任分工

中國的行政體系分為五級，分別是中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū)、自治州、盟)、縣(區(qū)、旗、縣級市、行委)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)，村民自治委員會雖然不屬于行政單位，但是村民自治委員會和村黨支部對于中國行政體系發(fā)揮至關(guān)重要的作用。中國的扶貧開發(fā)按照行政體系實行分級負責。中國大規(guī)模有組織、有計劃減貧行動從1982年三西地區(qū)扶貧開始，到1986年成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組(1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組)，以及實施“八七”攻堅計劃、《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》、《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》、脫貧攻堅和精準扶貧等重大扶貧決策，中央政府始終關(guān)注扶貧事業(yè)，將扶貧開發(fā)納入國家整體經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中。自1997年開始，中國確立了扶貧開發(fā)省(區(qū)、市)負責制，黨政一把手負總責，明確了“責任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省”的“四到省”原則[注]財政部農(nóng)業(yè)司扶貧處：《從“四到省”到“四到縣”——扶貧開發(fā)工作責任制的探索及完善》，載《當代農(nóng)村財經(jīng)》, 2008(7)。，所有到省的扶貧資金一律由省級人民政府統(tǒng)一安排使用，扶貧項目審批權(quán)原則上下放到縣，省市履行監(jiān)管責任。

同時，中國政府依托行政體系建立了自上而下完整的扶貧開發(fā)機構(gòu)，以政府為主導高效開展減貧行動。在中央政府成立由相關(guān)行政職能部門組成的國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，負責統(tǒng)籌國家扶貧開發(fā)工作。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，即國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室(簡稱“國務(wù)院扶貧辦”)，負責承擔領(lǐng)導小組的日常工作。各級政府也成立了相應的扶貧開發(fā)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)本地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。自脫貧攻堅以來，針對農(nóng)村基層扶貧治理相對薄弱的現(xiàn)象，中國政府又向貧困村派駐第一書記和駐村工作隊，專責脫貧攻堅。

2.脫貧攻堅責任體系：中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實

中國政府全面落實脫貧攻堅責任制，按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，制定了駐村工作隊、第一書記、幫扶責任人等因村因戶幫扶措施，構(gòu)建了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系，實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓扶貧、層層落實責任制的治理格局。同時層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，確保堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

黨中央、國務(wù)院主要負責統(tǒng)籌制定脫貧攻堅大政方針，出臺重大政策舉措，完善體制機制，規(guī)劃重大工程項目，協(xié)調(diào)全局性重大問題、全國性共性問題，組織實施對省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核。省級黨委和政府對轄區(qū)內(nèi)脫貧攻堅工作負總責，并確保責任制層層落實，建立扶貧資金增長機制，加強對貧困縣的管理。市級黨委和政府負責協(xié)調(diào)跨縣扶貧項目，對項目實施、資金使用和管理、脫貧目標任務(wù)完成等工作進行督促、檢查和監(jiān)督?？h級黨委和政府承擔主體責任，縣級黨委和政府主要負責人是第一責任人，負責精準識別、精準幫扶、精準脫貧等工作。村兩委、駐村工作隊、第一書記是脫貧攻堅戰(zhàn)一線工作人員，向貧困群眾宣傳扶貧政策，落實扶貧政策，組織扶貧工作。

3.縣級干部的考核、任免和脫貧攻堅責任

中國在脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，實行不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離的干部管理制度，保證貧困縣扶貧開發(fā)的延續(xù)性，引導貧困縣黨政領(lǐng)導班子樹立正確的政績觀，促進貧困縣轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。根據(jù)《關(guān)于改進貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》，對于縣級干部的考核從貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的實際出發(fā)，不簡單考核經(jīng)濟增長速度，注重對與減貧脫貧緊密關(guān)聯(lián)的民生改善、社會事業(yè)發(fā)展的考核。把脫貧攻堅的成效作為選拔使用干部的試金石，引領(lǐng)各級領(lǐng)導干部積極投入到脫貧攻堅的事業(yè)當中。

4.駐村幫扶和村級扶貧治理

作為扶貧政策的基層實施單位，貧困村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，部分村兩委干部缺乏高效扶貧治理能力，出現(xiàn)了一批基層組織軟弱渙散的貧困村。為了打通脫貧攻堅“最后一公里”，駐村幫扶制度應運而生。根據(jù)《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，縣級黨委和政府根據(jù)貧困村的實際情況選派駐村工作隊和第一書記，把精準扶貧、精準脫貧成效作為駐村工作隊和第一書記的考核依據(jù)。同時嚴格管理，要求每個駐村工作隊一般不少于3人，每期駐村時間不少于2年。干部駐村期間不承擔原單位工作，黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)接到所駐貧困村，確保其全身心專職駐村幫扶。脫貧攻堅期內(nèi)，即便貧困村已退出，駐村工作隊也不得撤離，脫貧不脫政策，堅決防范返貧，確保脫貧攻堅質(zhì)量。

5.構(gòu)建“三位一體”大扶貧格局

扶貧開發(fā)事業(yè)是一項綜合性的工作，中國政府構(gòu)建了“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”的“三位一體”扶貧開發(fā)工作格局。除了政府主導，中國大規(guī)模的減貧成效離不開社會力量的貢獻。政府主導主要分為專項扶貧和行業(yè)扶貧兩塊，專項扶貧主要是國家安排財政專項扶貧資金，由扶貧部門負責組織實施的扶貧項目，直接幫助貧困地區(qū)和貧困群眾，例如整村推進、以工代賑、易地扶貧搬遷等一批專項扶貧政策。行業(yè)扶貧主要是農(nóng)業(yè)、水利、交通、住建、教育、衛(wèi)生等行政部門按照職能分工，承擔相應的扶貧任務(wù)。改革開放以來，行業(yè)部門實施的諸如危房改造、道路建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程、學生營養(yǎng)改善計劃、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)修復工程等行業(yè)扶貧措施極大地改善了貧困地區(qū)和貧困群眾的生產(chǎn)生活條件。同時，政府積極動員、倡導和部署社會力量參與扶貧事業(yè)，1979年便開始組織六省(市)對口支援邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，1986年啟動了中央和國家機關(guān)定點扶貧工作，更有社會各界愛心人士、企事業(yè)單位、社會團體始終為中國扶貧開發(fā)事業(yè)默默貢獻力量。改革開放以來，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國等國際機構(gòu)也一直參與中國的減貧進程。值得一提的是，中國政府一直和國際機構(gòu)保持良好的合作，積極學習先進的經(jīng)驗，而不是簡單接受援助，從而避免落入“援助陷阱”。

(三)農(nóng)村土地制度有利于減貧

作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料之一，土地是農(nóng)民安身立命的根本，土地制度關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，尤其是極度依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的窮人的利益。在舊中國，封建土地所有制使得“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，貧下中農(nóng)被封建政權(quán)剝削，佃農(nóng)被地主剝削，廣大農(nóng)民陷入長期的貧困。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民進行新民主主義革命，始終將土地革命擺在重要的位置，贏得了廣大人民群眾的擁護。新中國成立之初，《中華人民共和國土地改革法》頒布，明確“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”[注]胡繩：《中國共產(chǎn)黨的七十年》，305頁，北京，中共黨史出版社，1999。。社會主義公有制土地制度的建立，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的平均分配，解決了土地私有制導致的土地集中問題，中國農(nóng)民歷史性地平等擁有土地，為擺脫貧困奠定了堅實的基礎(chǔ)。土地改革改變了農(nóng)村各階層的耕地占有結(jié)構(gòu)，具體情況見表1。

表1 土地改革前后農(nóng)村各階層的耕地占有情況

資料來源：杜潤生：《中國的土地改革》，360頁，北京，當代中國出版社，1996。

改革開放后土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使所有農(nóng)戶都獲得了土地的長期使用權(quán)，農(nóng)戶可以自主經(jīng)營并獲得土地產(chǎn)出的絕大部分收益。這是農(nóng)業(yè)增長惠及貧困家庭并帶來較高的減貧效果的重要原因。

(四)初始收入分配有利于減貧

新中國成立之初，國家百廢待興，收入分配差距相對較大。為了徹底解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民群眾進行了社會主義改造，建立了社會主義基本制度。作為社會主義改造的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也迎來了一系列改造政策，包括農(nóng)業(yè)合作化運動、人民公社運動等，平均主義盛行，收入分配差距隨之大幅度縮小。1953年社會主義改造時，全國的基尼系數(shù)為0.558，1964年人民公社時期下降到0.305，1970年進一步降至0.279，到1978年為0.317[注]聯(lián)合國計劃開發(fā)署駐華代表處：《中國人類發(fā)展報告2016》，27頁，北京，中譯出版社，2016。，同期全國農(nóng)村的基尼系數(shù)為0.212[注]汪三貴、郭子豪：《論中國的精準扶貧》，載《貴州社會科學》，2015(5)。。改革開放伊始，中國的收入分配差距很小，基尼系數(shù)在世界范圍內(nèi)處于較低的水平，因此中國經(jīng)濟增長(特別是農(nóng)業(yè)增長)的減貧效應十分顯著。1978—1984年，第一產(chǎn)業(yè)增長率為7.3%，農(nóng)民人均純收入增長率達到16.5%，按照1978年的貧困線標準，同期貧困人口下降率達到10.6%[注]汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗的總結(jié)與評價》，載《管理世界》，2008(11)。。

(五)前30年的社會政策與人力資本積累

新中國成立之初的30年，人民公社是農(nóng)村基本的組織形式，承擔了政治、經(jīng)濟、文化、軍事等綜合職能，“它的好處是，可以把工、農(nóng)、商、學、兵合在一起，便于領(lǐng)導”[注]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》(下)，740頁，北京，中共中央黨校出版社，1993。。盡管人民公社制度忽視了經(jīng)濟規(guī)律，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，但是在人人勞動、平均分配的相對公平狀態(tài)下，人民公社綜合性職能的發(fā)揮具有普惠性的效果，極大地改善了中國農(nóng)村的健康狀況和教育水平，為改革開放后農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展積累了人力資本。農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的普及，使得農(nóng)村嬰兒死亡率、產(chǎn)婦死亡率大幅度下降，到20世紀80年代，人口平均預期壽命達到68歲，超過同期全球平均水平60歲。[注]農(nóng)業(yè)部計劃司：《中國農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計大全(1949—1986)》，北京，農(nóng)業(yè)出版社，1989。農(nóng)村教育事業(yè)遍地開花，托兒所、農(nóng)民夜校及正規(guī)教育空前發(fā)展，文化活動如火如荼。1949年新中國成立時，學齡兒童入學率只有20%，到1978年達到96%，同時農(nóng)村小學畢業(yè)生初中升學率達到86.4%。[注]張磊等：《中國扶貧開發(fā)歷程(1949—2005年)》，26頁，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，2007。改革開放后商品經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的逐步建立，使得蘊藏在農(nóng)村的人力資本得到充分利用，生產(chǎn)力得到了歷史性的釋放，為農(nóng)村大規(guī)模減貧起到重要作用。

四、總結(jié)與展望

改革開放40年來，中國取得了巨大的減貧成就，貢獻了全球減貧人口的70%以上。[注]常紅、張志達：《對全球減貧貢獻超過70% “中國奇跡”普惠世界》，http://world.people.com.cn/n/2015/ 1016/c1002-27703507.html。沒有中國的大規(guī)模減貧，聯(lián)合國千年發(fā)展目標中將生活在1天1美元以下的貧困人口比例減半的目標就不可能實現(xiàn)。中國的大規(guī)模減貧不僅使絕大多數(shù)中國人擺脫了絕對貧困并逐步走上小康之路，也為其他發(fā)展中國家減貧事業(yè)提供了寶貴的經(jīng)驗。

中國的大規(guī)模減貧首先得益于中國經(jīng)濟，特別是農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，也得益于30多年的區(qū)域性扶貧開發(fā)和精準扶貧方略的實施。更重要的是，中國的制度優(yōu)勢在大規(guī)模減貧中起到了決定性的作用。這些重要的制度基礎(chǔ)包括：中國共產(chǎn)黨對減貧的堅定政治承諾和制定持續(xù)不斷的減貧戰(zhàn)略，中央和各級政府強有力的組織動員和資源投入，公平的土地分配制度和改革開放初期較為平等的收入分配，以及新中國成立后頭30年的人力資本積累等。

中國的減貧目標是到2020年完全消除現(xiàn)有標準下的絕對貧困問題，穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口的“兩不愁、三保障”，讓貧困家庭與全國人民一道進入小康社會。中共中央、國務(wù)院最近頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，進一步明確用三年的時間使剩余的3 000多萬貧困人口順利脫貧。[注]《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，2018-06-15，http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/ 19/content_5314959.htm。當前剩余的貧困人口主要分布在以“三區(qū)、三州”[注]三區(qū)是指西藏自治區(qū)、四省藏區(qū)和南疆四地州，三州是指云南的怒江州、四川的涼山州和甘肅的臨夏州。為代表的深度貧困地區(qū)和一般農(nóng)村的特殊貧困人群。深度貧困地區(qū)面臨的主要問題是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源條件有限、自然災害頻發(fā)，難以形成支持穩(wěn)定脫貧的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)收入極不穩(wěn)定。這些地區(qū)都是少數(shù)民族地區(qū)，教育水平低下，人力資源嚴重不足，一些地區(qū)的勞動力多數(shù)不會講漢語，因而很難通過外出就業(yè)獲得穩(wěn)定的收入。此外，一些深度貧困地區(qū)危房比例依然較高，解決安全住房的任務(wù)繁重。[注]中國人民大學中國扶貧研究院：《四川涼山州、云南怒江州和甘肅臨夏州典型貧困村調(diào)研報告》，2018。一般農(nóng)村地區(qū)剩余的貧困人口主要是因病、因殘、因懶致貧。前兩類貧困人口一是家庭缺乏勞動力，收入水平低，二是醫(yī)療支出負擔重，家庭很容易陷入嚴重的債務(wù)危機。后一類貧困人口主要是因為內(nèi)生動力不足，不愿意努力改變自己的生活狀況，“等、靠、要”思想嚴重。

要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，后三年的工作重點是要針對深度貧困地區(qū)和特殊貧困人群采取更加有針對性的幫扶措施，長短結(jié)合，綜合施策。對于深度貧困地區(qū)，短期的重點是通過易地移民搬遷和危房改造解決安全住房問題。在增收方面，一是更多地利用保險扶貧政策穩(wěn)定基本農(nóng)業(yè)收入；二是設(shè)置更多的公益崗位，利用轉(zhuǎn)移支付與公益崗位的結(jié)合增加有勞動能力貧困家庭的收入；三是加強職業(yè)技能培訓，輸送更多的勞動力外出就業(yè)。從長期來看，重點是通過多層級的教育來提升人力資本和改變落后的觀念，國家可以實施有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策來激勵貧困家庭接受教育和健康方面的公共服務(wù)。人力資本的提升是阻斷貧困代際傳遞最有效的途徑。對于一般農(nóng)村地區(qū)因病、因殘致貧的人群，主要通過綜合性社會保障政策兜底，使這些家庭的貧困人口看得起病，不會因大病影響基本生活，同時重點扶持這些家庭的孩子盡可能獲得更好的教育。對于因懶致貧的家庭，重點是通過道德的壓力、榜樣的力量和精神與物質(zhì)相結(jié)合的措施來扶志，并且通過“干中學”的方式提高其自我發(fā)展的信心和能力。

總之，40年的扶貧實踐證明了，只要有黨中央的堅強領(lǐng)導和各級政府和社會各界的共同努力，中國就一定能夠打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，為全面小康社會的建設(shè)和鄉(xiāng)村振興打下堅實的基礎(chǔ)。