[韓]宣玉京

[內(nèi)容提要] 在當(dāng)代韓國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)利更加緊密地聯(lián)系在一起。貪污腐敗隨之產(chǎn)生，并通過(guò)與政府、官僚、政治權(quán)力的結(jié)合和聯(lián)盟方式不斷加劇。面對(duì)嚴(yán)峻的腐敗形勢(shì)，韓國(guó)歷屆政府逐漸有了清醒的認(rèn)知并不斷加大力度進(jìn)行懲治。經(jīng)過(guò)50多年的階段性實(shí)踐和調(diào)整，韓國(guó)如今已經(jīng)建成一整套反腐敗的制度，為掃除國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙、推進(jìn)民主建設(shè)發(fā)揮了十分積極的作用。

自1948年5月18日擺脫了日本半殖民地命運(yùn)后，韓國(guó)經(jīng)歷了軍事政權(quán)(特指樸正熙時(shí)代至盧泰愚時(shí)代)、平民政治(金泳三時(shí)代至今)的不同政治階段，其間每一次政權(quán)更替都與腐敗問(wèn)題不無(wú)干系，每屆新政府上臺(tái)后盡管在政策目標(biāo)、執(zhí)政風(fēng)格上頗不一致，但都提到治理腐敗的問(wèn)題，尤其在執(zhí)政初期都把反腐敗作為治國(guó)理政的主要任務(wù)。例如，1961年5月16日軍事政變中上臺(tái)的樸正熙總統(tǒng)在其六項(xiàng)革命公約中曾三次強(qiáng)調(diào)“要杜絕一切腐敗和舊惡并振興清廉之風(fēng)”。[注]1961年5月16日軍事政變時(shí)軍事政府的改革公約http://www.ohmynews.com/NWS_Web/view/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0001568794. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年4月19日)金泳三總統(tǒng)在1993年2月25日的就職演說(shuō)中提到：“腐敗問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)最大的公敵。(我們要)堅(jiān)決杜絕一切該杜絕的、鏟除一切該鏟除的腐敗現(xiàn)象?！盵注]金泳三總統(tǒng)在1993年2月25日的就職演講內(nèi)容，http://cafe.naver.com/smartnewroad/206. (上網(wǎng)時(shí)間：2018年2月16日)通過(guò)如此政策宣示呼吁治理腐敗、表達(dá)清廉政治決心以鞏固政權(quán)，是歷屆韓國(guó)政府的共同特征。事實(shí)上，韓國(guó)歷屆政府的確制定并實(shí)施了一系列反腐敗政策，既在一定程度上遏制了腐敗勢(shì)頭及其負(fù)面影響，又促進(jìn)了反腐敗的制度建設(shè)。即便如此，貪污腐敗仍未能完全杜絕。本文從考察韓國(guó)政治腐敗現(xiàn)象及其緣由入手，探討韓國(guó)反腐制度的建設(shè)及效果，進(jìn)而窺見(jiàn)韓國(guó)現(xiàn)代政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

一

韓國(guó)現(xiàn)代史在某種程度上就是政府被腐敗污染、侵蝕的歷史，其間出現(xiàn)了接連不斷的腐敗問(wèn)題。每任新總統(tǒng)都會(huì)在就職演說(shuō)中強(qiáng)調(diào)，反腐敗是國(guó)家行政運(yùn)作與改革的基本策略。但是每次政府換屆后，原執(zhí)政者及其周?chē)说母瘮〖磿?huì)曝光。新政府借此機(jī)會(huì)揭露并抨擊前政府的腐敗問(wèn)題，以樹(shù)立自身的良好政治形象。韓國(guó)從“8·15光復(fù)”至今經(jīng)歷了多次政權(quán)更迭，各種政府腐敗問(wèn)題無(wú)以計(jì)數(shù)。[注][韓]金王修(Kim Wangsu)：“關(guān)于韓國(guó)社會(huì)的腐敗原因與理論考察”，《社會(huì)發(fā)展研究》，1998年，第12頁(yè)。全斗煥、盧泰愚因?yàn)槊孛苜Y金問(wèn)題被處以罰金并判刑，在任時(shí)以清廉執(zhí)政為旗幟的金泳三、金大中因親戚腐敗等問(wèn)題受到調(diào)查，盧武鉉更因涉嫌腐敗而自殺。最近的則是樸槿惠因?yàn)E用職權(quán)與行賄受賄等問(wèn)題被罷免總統(tǒng)職務(wù)并遭拘留、判刑，李明博因腐敗與貪污等問(wèn)題被拘留。

2018年2月，世界上反腐敗的著名非政府組織——透明國(guó)際(TI)發(fā)布了2017年世界腐敗指數(shù)。其中，韓國(guó)在滿(mǎn)分為100的統(tǒng)計(jì)排名中得分54，在180個(gè)被調(diào)查的國(guó)家和地區(qū)中排在第51位，在經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD)35個(gè)成員中排名靠后、為第29位，在亞洲的排名中居新加坡、香港、日本、臺(tái)灣之后。另外，韓國(guó)在全球清廉指數(shù)(CPI)滿(mǎn)分為100的統(tǒng)計(jì)排名中得分53，在全球176個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排在52位，為歷史最低點(diǎn)。[注][韓]李恩宰(Lee Eunjae)：“關(guān)于韓國(guó)的腐敗認(rèn)識(shí)指數(shù)變動(dòng)”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月1日)；“Trading Economics,” http://www.tradingeconomics.com/south-korea /corruption-index.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月16日)此前20年中，除了2003年，韓國(guó)在CPI排名中一直保持在第30～40位。最新的排名劇降，主要是因?yàn)闃汩然輹r(shí)期“崔順實(shí)門(mén)”曝光與樸槿惠遭彈劾事件。[注]“透明國(guó)際韓國(guó)分支機(jī)構(gòu)的調(diào)查”， http://cafe.naver.com/bikecargogo/1860307.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年2月26日)

韓國(guó)貪污腐敗現(xiàn)象不是暫時(shí)的，也不是偶發(fā)的，而是隨著歷史發(fā)展和政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)逐漸形成并加劇的。其根本原因是，韓國(guó)1945年從日本殖民統(tǒng)治下解放后至今沒(méi)有確立起全民族整體的自律精神。韓國(guó)一大批官僚、警察以及親日企業(yè)家和地主勢(shì)力在日本帝國(guó)主義統(tǒng)治時(shí)期淪為剝削和壓迫國(guó)民的幫兇，解放后仍有許多人在國(guó)家機(jī)器里占據(jù)重要位置，并為了自身利益而一直相互抱團(tuán)；在日本殖民物資的沒(méi)收拍賣(mài)以及美國(guó)救援物資和軍事物資的處置過(guò)程中，韓國(guó)新興的政府精英與企業(yè)家之間又逐漸結(jié)成緊密關(guān)系，埋下了此后官商勾結(jié)的基礎(chǔ)。以1961年5月16日通過(guò)軍事政變上臺(tái)的樸正熙政府時(shí)期為例，當(dāng)時(shí)韓國(guó)國(guó)民的年平均收入僅為82美元[注][韓]金寶恩(Kim Boeun)等：“關(guān)于政府的反腐敗制度變化”，《現(xiàn)代社會(huì)與行政》，2011年8月，第2號(hào)，第174頁(yè)。，為世界最貧窮國(guó)家之一。為了改變這種狀況，樸正熙政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，力圖盡快從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)。樸正熙政府實(shí)施了外向型經(jīng)濟(jì)政策，但貸款資金的分配不均以及財(cái)政金融上的各種優(yōu)惠措施給腐敗現(xiàn)象留下縫隙，政府特權(quán)與財(cái)團(tuán)之間在這個(gè)時(shí)期建立的“蜜月關(guān)系”使腐敗現(xiàn)象愈演愈烈。再加上財(cái)團(tuán)企業(yè)的擴(kuò)張及對(duì)商品市場(chǎng)的壟斷造成整個(gè)社會(huì)發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。其結(jié)果是腐敗問(wèn)題逐漸集團(tuán)化、大面積化，反過(guò)來(lái)加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不平等并引起基層民眾的不滿(mǎn)和反抗，進(jìn)而助推財(cái)團(tuán)與政府更加緊密地勾結(jié)在一起，形成惡性循環(huán)。具體地說(shuō)，現(xiàn)代韓國(guó)的腐敗問(wèn)題之所以愈演愈烈，主要有以下三方面的原因。

第一，在朝鮮半島南北長(zhǎng)期對(duì)峙的僵局下，韓國(guó)政治權(quán)力過(guò)于集中，各級(jí)政府的行政人員缺乏監(jiān)督和約束。這是腐敗滋生的政治緣由。在朝鮮半島南北對(duì)峙的大背景下，韓國(guó)實(shí)行中央集權(quán)的政權(quán)架構(gòu)，以便高效地處理各種相關(guān)和衍生的問(wèn)題。韓國(guó)在1987年民主運(yùn)動(dòng)之后，民間團(tuán)體急劇增加，提出了權(quán)力分散改革方案，努力防止權(quán)力集中，將中央集權(quán)改革為多地區(qū)分權(quán)制。但是，韓國(guó)社會(huì)受以往歷史的影響以及地方政府權(quán)力的獨(dú)立性不足所造成的集權(quán)化，導(dǎo)致腐敗問(wèn)題持續(xù)不斷產(chǎn)生。

第二，隨著經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，政治與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來(lái)越密切，官僚與工商界形成相互緊密連接的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益共同體，這在加速資本集中的同時(shí)，導(dǎo)致權(quán)力與資本的結(jié)合。簡(jiǎn)單地說(shuō)，官員給予企業(yè)家各種特惠，企業(yè)家回報(bào)給官員一些政治資金。政府的執(zhí)政與管理的過(guò)程中與商人相互勾結(jié)，兩者之間通過(guò)利益交換而產(chǎn)生典型的政治腐敗問(wèn)題。值得注意的是，這種企業(yè)與政治權(quán)力機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象又會(huì)引發(fā)金融政策操作者的諸多腐敗問(wèn)題，并直接導(dǎo)致各種名義的特惠體制資金及其衍生的腐敗問(wèn)題。上述狀況最終使得有關(guān)政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)在決定是否發(fā)放貸款時(shí)考慮的不是投資的可能收益和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ钦我蛩睾屠娼粨Q的程度。這肯定會(huì)對(duì)貸款效率和效益造成很多負(fù)面影響，還會(huì)帶來(lái)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。這就不可避免地導(dǎo)致政府、官商結(jié)合的經(jīng)濟(jì)形式，同時(shí)使處于權(quán)力核心的官僚組織濫用特權(quán)，涉及所有的政策實(shí)施、管理、資金分配和利益劃分方面，特權(quán)與金錢(qián)相互勾結(jié)的腐敗在此過(guò)程中日益加深。這種傾向在全斗煥時(shí)期和盧泰愚時(shí)期尤為嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)發(fā)生了多種大型腐敗案件，顯示貪污腐敗問(wèn)題已經(jīng)集體化。如此一來(lái)，腐敗問(wèn)題已經(jīng)遍及個(gè)人意識(shí)和整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)層面，與貪污腐敗有關(guān)的問(wèn)題更是超越社會(huì)局部的形態(tài)和意識(shí)，升級(jí)為與整個(gè)社會(huì)相關(guān)聯(lián)的普遍性和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題了。正是制度不完善以及政客、商人甚至部分國(guó)民之間為了私利而相互勾結(jié)，導(dǎo)致了韓國(guó)貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。

第三，在社會(huì)文化層面，東方式的人際關(guān)系網(wǎng)為韓國(guó)貪污腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)提供了土壤 。受其影響，在處理公事上，比起客觀性的處理方式，首先會(huì)摻雜一些個(gè)人感情，從而產(chǎn)生負(fù)面的結(jié)果。同時(shí)，儒教思想在韓國(guó)社會(huì)根深蒂固，關(guān)系網(wǎng)在韓國(guó)社會(huì)占據(jù)了重要的位置。既有地緣、學(xué)緣等關(guān)系，更有親族的利益優(yōu)先的關(guān)系。這樣的關(guān)系網(wǎng)現(xiàn)象延伸至政府及其核心機(jī)關(guān)，在缺乏監(jiān)督和制約機(jī)制的情況下不可避免地導(dǎo)致假公濟(jì)私和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。行使公權(quán)的人物為了報(bào)答別人的恩惠，在決定和處置公事時(shí)給予對(duì)方一些便利與優(yōu)惠，并且自認(rèn)為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。例如，在職的法官、律師通常都是以血緣、地緣、學(xué)緣等關(guān)系為中心形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，法官與律師、檢察官相互勾連，很容易委托特殊的關(guān)系戶(hù)律師代理某些案件讓其獲得收益。[注][韓]金昇宰(Kim Seongeon)：“關(guān)于法律腐敗”，《韓國(guó)刑事政策研究》，1999年，第129～131頁(yè)。

二

在韓國(guó)歷史上，不同背景下上臺(tái)的歷屆政府在執(zhí)政初期都會(huì)把加大力度治理腐敗作為國(guó)家行政改革的主要任務(wù)，并借此建立起一系列制度。即便如此，貪污腐敗仍舊不能杜絕。其中一個(gè)原因就是，新政府難以擺脫前政權(quán)和既有制度的影響。反腐敗制度的建設(shè)所受的限制來(lái)自各種政治經(jīng)濟(jì)性危機(jī)、意識(shí)形態(tài)、創(chuàng)新能力以及政權(quán)更替等，因而在不同時(shí)期顯示出不同的特點(diǎn)。根據(jù)韓國(guó)反腐敗制度建設(shè)的歷程及其脈絡(luò)、架構(gòu)，大致可以按照政權(quán)更迭、制度的相似性與差異性劃分出階段性，包括反腐敗制度初建(樸正熙及全斗煥時(shí)代)、反腐敗制度的調(diào)整與加強(qiáng) (盧泰愚及金泳三時(shí)代)、反腐敗制度的深化與發(fā)展 (金大中、盧武鉉、李明博及樸槿惠時(shí)代)等三個(gè)歷史階段。

第一，反腐敗制度初建。樸正熙通過(guò)軍事政變上臺(tái)執(zhí)政的時(shí)期(1963年12月～1979年10月)，在韓國(guó)歷史上是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。隨著工業(yè)化的推進(jìn)，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸增長(zhǎng)，其間一些商人與官僚開(kāi)始勾結(jié)，通過(guò)刺激官僚的物欲使其將公權(quán)力作為累積個(gè)人財(cái)產(chǎn)的手段。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的生產(chǎn)過(guò)剩和物質(zhì)富足滋生了官員腐敗。[注][韓]金寶恩(Kim Boeun)等：“關(guān)于政府的反腐敗制度變化”，第183頁(yè)。1972年樸正熙發(fā)動(dòng)維新政變，實(shí)施憲政中斷的緊急措施，宣布全國(guó)進(jìn)入緊急戒嚴(yán)狀態(tài)，解散國(guó)會(huì)、中斷政治活動(dòng)，出現(xiàn)了完全由總統(tǒng)一人掌權(quán)、決斷的政治局面 。當(dāng)時(shí)，各地民眾紛紛舉行民主運(yùn)動(dòng)，反對(duì)獨(dú)裁政權(quán)。政府強(qiáng)制鎮(zhèn)壓，接連采取緊急措施，禁止民眾發(fā)表任何有關(guān)反對(duì)獨(dú)裁政權(quán)、批評(píng)政府的言論。這種軍政權(quán)的獨(dú)裁統(tǒng)治加劇了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，并帶來(lái)其他諸多負(fù)面政治影響。[注]J. P. Dobel，The Corruption of a State, APSR，1978，p.72.盡管獨(dú)裁政權(quán)嚴(yán)厲控制輿論，腐敗仍然被視為社會(huì)的公害和毒瘤，由此逼迫政府出臺(tái)新的反腐敗措施，以緩解執(zhí)政危機(jī)。

為了反腐敗，政府頒行了《治理非法財(cái)產(chǎn)處理法1961》，據(jù)此沒(méi)收政府人員與高級(jí)公務(wù)員非法所得的財(cái)產(chǎn)，并建立了對(duì)非法選舉與軍事瀆職等進(jìn)行處罰的司法制度，開(kāi)除腐敗無(wú)能的公務(wù)員等等。為了調(diào)查涉嫌腐敗的公務(wù)員，樸正熙政府特別設(shè)立“公職腐敗特別調(diào)查班”，并將政府組建的憲法審計(jì)院和政府組織法中的監(jiān)察委員會(huì)于1963年3月合并為監(jiān)查院，而實(shí)際上監(jiān)查院是監(jiān)察委員會(huì)的擴(kuò)大。樸正熙政府還組建了“行政改革調(diào)查委員會(huì)”，通過(guò)整頓政府機(jī)關(guān)作風(fēng)，加強(qiáng)腐敗問(wèn)題的治理。[注][韓]吳錫泓(O Seokhong)：“韓國(guó)政府行政革新的有關(guān)研究”，《行政論叢》，1997年，第69頁(yè)。此后，1975年又爆發(fā)了反腐敗的“庶政刷新”運(yùn)動(dòng)。韓國(guó)中央政府以及地方各級(jí)政府部門(mén)都成立了專(zhuān)門(mén)組織，覆蓋全部的政府部門(mén)及其行政環(huán)節(jié)。隨著運(yùn)動(dòng)的深入，標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)格，在1977年3月的“一齊肅清”(約400名官員被趕出官場(chǎng))中，當(dāng)局以《總理指令》公布了12種整肅對(duì)象，其中包括擁有豪華住宅者、包養(yǎng)情婦者、懶惰和沒(méi)有時(shí)間觀念者等等。而且一旦被清除，就永不復(fù)用。統(tǒng)計(jì)顯示，在1977年的反腐風(fēng)暴中，遭懲處的行政人員多達(dá)51468人。樸正熙政府為了遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生對(duì)公務(wù)人員實(shí)行行政制裁，并實(shí)行“系列連帶責(zé)任制”和“政務(wù)革新財(cái)務(wù)商法記錄簿”兩種制度，由于是通過(guò)行政措施實(shí)行，這些均沒(méi)有法律約束性，反而引發(fā)許多法律問(wèn)題。[注][韓]尹泰範(fàn) (Yun Taebeom)：“對(duì)歷屆政府的反腐敗政策評(píng)價(jià)的有關(guān)研究”，《地方政府研究》，1998年，第19頁(yè)。當(dāng)時(shí)樸正熙政府的大部分反腐敗制度建設(shè)都是為了維持和強(qiáng)化維新體制而采取的手段。因此這種政權(quán)下并沒(méi)有出臺(tái)真正有效的與反腐敗有關(guān)的策略與制度，也未開(kāi)展反腐敗的運(yùn)動(dòng)、建立反腐體系、組建腐敗調(diào)查機(jī)關(guān)、完善法制、實(shí)行行政制裁等方式來(lái)杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是有些措施與方法畢竟為以后的反腐敗制度奠定了一定的基礎(chǔ)。

隨著民主正義黨上臺(tái)，并通過(guò)選舉推舉全斗煥少將擔(dān)任總統(tǒng)，全斗煥政府時(shí)期(1980年9月～1988年2月)拉開(kāi)了帷幕。 這個(gè)時(shí)期維新政權(quán)已經(jīng)衰落，但是與通過(guò)軍事政變上臺(tái)的樸正熙政府一樣，為了維持其政權(quán)統(tǒng)治，官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象依舊存在。[注][韓]尹泰範(fàn)(Yun Taebeom)等：“政府官僚制的形成歷史和制度變化”，《政府學(xué)研究》，2004年，第15～19頁(yè)。軍事體制下的全斗煥政府加強(qiáng)了警察和軍隊(duì)的力量，警察和軍隊(duì)為了滿(mǎn)足膨脹的個(gè)人欲望，對(duì)公務(wù)員等行政機(jī)關(guān)實(shí)施了高壓的反腐敗政策。因此，人們普遍認(rèn)為，全斗煥政府時(shí)期因高壓的反腐政策誘發(fā)了許多公務(wù)員的不安全感，導(dǎo)致多數(shù)公務(wù)人員無(wú)所事事和無(wú)所信仰。所以，為了恢復(fù)政府受損的威信和正當(dāng)性，全斗煥政府通過(guò)果斷的改革和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展來(lái)整頓舊政府遺留的政治問(wèn)題，并制定了治理貪污腐敗的有關(guān)戰(zhàn)略和措施。1980年11月1日設(shè)立國(guó)務(wù)總理直屬的社會(huì)凈化委員會(huì)，進(jìn)而開(kāi)展社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)[注]1998年9月制定的《80年代社會(huì)凈化基本政策方向》確立了加強(qiáng)誠(chéng)信公職風(fēng)氣建設(shè)；確立公正補(bǔ)償體系；重建合理社會(huì)制度；確保明朗的生活環(huán)境；培養(yǎng)國(guó)民正確價(jià)值觀等五個(gè)不同領(lǐng)域的目標(biāo)，作為社會(huì)凈化的基本推進(jìn)方向，以實(shí)現(xiàn)鏟除貪污腐敗之風(fēng)和支援國(guó)民運(yùn)動(dòng)這兩個(gè)中心目標(biāo)。，力圖通過(guò)全民參與清除包括授受金錢(qián)物品、給好處費(fèi)等商業(yè)賄賂行為。[注]Jun Jongsup, “The Paradox of Development，”P(pán)ublic Administration and Development，Seoul: Kyobo，1985.這些都是為反腐敗運(yùn)動(dòng)提供了基礎(chǔ)。為了使其更加制度化，政府1980年12月制定《公務(wù)員倫理憲章》和《公職人員倫理法》。盡管樸正熙政府實(shí)行反腐敗是為了維持其維新政權(quán)，全斗煥政府為標(biāo)榜其正義廉潔而只是從形式上遏制腐敗，但也穩(wěn)固了反腐敗政策的基礎(chǔ)。正是這些政策和措施確立了現(xiàn)代韓國(guó)的反腐敗制度。

第二，反腐敗制度的調(diào)整與加強(qiáng)。在盧泰愚政府、金泳三政府時(shí)期，反腐敗制度的建設(shè)進(jìn)入調(diào)整與加強(qiáng)的實(shí)質(zhì)性階段。隨著從獨(dú)裁政權(quán)到民主主義政權(quán)的轉(zhuǎn)變，政府反對(duì)與治理腐敗問(wèn)題的有關(guān)理念及目標(biāo)也已經(jīng)從強(qiáng)化政權(quán)合法性與統(tǒng)治能力而轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性地根除腐敗問(wèn)題。

盧泰愚政府時(shí)期(1988年2月～1993年2月)也對(duì)反腐敗問(wèn)題表現(xiàn)出了很積極的態(tài)度。[注][韓]尹泰範(fàn)(Yun Taeheom)：“對(duì)歷屆政府反腐敗政策評(píng)價(jià)的有關(guān)研究”，第21頁(yè)。1990年，為了治理腐敗便以“新秩序、新生活運(yùn)動(dòng)”[注]“新秩序，新生活運(yùn)動(dòng)”的主要內(nèi)容是管理公職紀(jì)律，宣傳公職意識(shí)和強(qiáng)化特別教育、職場(chǎng)教育和各部門(mén)的談話(huà)教育，國(guó)務(wù)總理室主導(dǎo)下的整頓貪污腐敗和組建政府聯(lián)合特監(jiān)班，對(duì)容易滋生腐敗行為的業(yè)務(wù)實(shí)行日常監(jiān)察制并在各個(gè)高級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)立活動(dòng)專(zhuān)案組，并加強(qiáng)最高檢察院貪污特殊部門(mén)的行動(dòng)力。等改革運(yùn)動(dòng)為開(kāi)端強(qiáng)化公職人員倫理制度，擴(kuò)大公職人員財(cái)產(chǎn)登記、納稅的范圍，并要求高級(jí)公務(wù)員以身作則，以加強(qiáng)清潔廉政之風(fēng)，相應(yīng)地全面改善公務(wù)員保障制度。與此同時(shí)，政府嚴(yán)格執(zhí)行期貨申報(bào)制度和公職人員財(cái)產(chǎn)登記制度，并實(shí)施嚴(yán)格的事后管理，社會(huì)凈化委員會(huì)還設(shè)立了國(guó)家保衛(wèi)安全對(duì)策委員會(huì)、特命情報(bào)班等體系化的組織，政府聯(lián)合特監(jiān)班也是在這個(gè)時(shí)期成立并運(yùn)行。政府通過(guò)這些機(jī)構(gòu)宣布緊急措施，對(duì)許多腐敗問(wèn)題官員進(jìn)行立案調(diào)查，且強(qiáng)化“行政改革調(diào)查委員會(huì)”“社會(huì)凈化委員會(huì)”等機(jī)構(gòu)，對(duì)在公職人員在道德規(guī)范方面加強(qiáng)制度監(jiān)督。另外，為了查禁腐敗問(wèn)題還成立了許多臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但對(duì)于反腐敗沒(méi)起到真正有力的作用。

金泳三政府時(shí)期(1993年2月～1998年2月)是韓國(guó)對(duì)反腐敗制度進(jìn)行重大調(diào)整的時(shí)期。金泳三是民主選舉的總統(tǒng)，他組建的國(guó)民政府在大韓民國(guó)政權(quán)建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)變中意義非同尋常。金泳三政府為了提高行政效率與民主性，確立了人稱(chēng)“小而強(qiáng)的政府”的行政改革目標(biāo)，客觀而具體地了解國(guó)民對(duì)政府的要求，吸引國(guó)民對(duì)政府政策的關(guān)心與支持，以提高國(guó)民對(duì)政府的信任度。為了建設(shè)新韓國(guó)黨，金泳三政府確定了鏟除貪污腐敗、清除負(fù)面殘留物、穩(wěn)固實(shí)際性民主化、宣揚(yáng)適應(yīng)21世紀(jì)潮流的創(chuàng)新性改革的四大主題和“實(shí)行社會(huì)公平、公正、不貪污腐敗的廉潔政府”的目標(biāo)。金泳三在總統(tǒng)就職演講中多次提到反腐問(wèn)題，指出了腐敗的危害，尤其是腐敗加劇對(duì)國(guó)家政權(quán)的踐踏與破壞等。[注][韓]尹泰範(fàn)(Yun Taebeom)：“我國(guó)腐敗防止體制的評(píng)價(jià)和發(fā)展方向”，《腐敗防止法制定10年紀(jì)念大論壇》，2001年，第116～119頁(yè)。金泳三還多次強(qiáng)調(diào)，其政府的核心目標(biāo)就是反腐敗。這些措施和理念使金泳三政權(quán)與歷屆政權(quán)有很大的不同。金泳三政府為了加強(qiáng)執(zhí)政的公開(kāi)透明性，首次實(shí)施《行政程序法》《行政信息公開(kāi)法》等等。為了顯示政府反對(duì)腐敗的態(tài)度、意志及整治腐敗的決心和力度，金泳三政府對(duì)涉嫌腐敗的前任總統(tǒng)盧泰愚、全斗煥進(jìn)行拘留調(diào)查。

金泳三政府在上臺(tái)初期為實(shí)行強(qiáng)硬而廣泛的反腐敗政策，出臺(tái)了治理腐敗的國(guó)情課題及指標(biāo)，其方式完全擺脫了形式主義，更接近制度改革和反腐敗制度的完善。其中，為了提高行政效率和加強(qiáng)民主性、增強(qiáng)國(guó)民對(duì)政府的信任，金泳三政府開(kāi)展了“清理上游運(yùn)動(dòng)”[注]清理上游運(yùn)動(dòng)：高級(jí)公務(wù)員的道德性問(wèn)題被認(rèn)為是國(guó)家性質(zhì)的問(wèn)題，高級(jí)公務(wù)員的行為對(duì)基層公務(wù)員以及公職人員整體產(chǎn)生重大影響，故國(guó)家開(kāi)展此項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，以倡導(dǎo)高級(jí)公務(wù)員以身作則，建設(shè)清正廉潔的公職社會(huì)。，以期從根本上解決腐敗問(wèn)題。1981年12月頒行《公職人員倫理法》，將財(cái)產(chǎn)登記確定為公職人員的義務(wù)；1993年6月、8月頒行《公職人員倫理法》和“金融實(shí)名制”，1994年3月頒行《公職人員選舉和選舉不公防治法》，1995年3月頒行“不動(dòng)產(chǎn)實(shí)名制”，1996年12月頒行《信息公開(kāi)法》等，這一系列法律條例的頒布和實(shí)行在廣泛范圍內(nèi)建起了反腐敗的法制體系結(jié)構(gòu)。應(yīng)該特別指出的是，1993年修訂后的《公職人員倫理法》對(duì)1980年的《公職人員倫理法》中公職人員道德性義務(wù)的提案作出修訂，擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)登記、納稅的范圍，加大對(duì)財(cái)產(chǎn)登記弄虛作假、違反就業(yè)規(guī)定等行為的處罰力度，并且賦予公職人員倫理委員會(huì)對(duì)登記財(cái)產(chǎn)的審查權(quán)力，使其內(nèi)容更加具體化。金泳三政府與其他政府不同的是，通過(guò)首次頒布《行政秩序法》《行政情報(bào)公開(kāi)法》等法律條例，提高政府執(zhí)政的透明度。

第三，反腐敗制度的深化與發(fā)展。20世紀(jì)90年代末，韓國(guó)同樣遭遇了國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，因而首次引進(jìn)IMF管理體制并且開(kāi)始實(shí)行宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，韓國(guó)市場(chǎng)引入國(guó)際市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則。政府由之前的“大政府”向“小政府”進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換與接軌。這個(gè)時(shí)期，腐敗問(wèn)題已經(jīng)對(duì)國(guó)家的國(guó)際化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了阻力。

金大中政府(1998年2月～2003年2月)通過(guò)制定各種法律、制度方案和倫理對(duì)策等，對(duì)反腐制度做出改革。首當(dāng)其沖的一項(xiàng)舉措就是政府行政辦公的網(wǎng)絡(luò)化，進(jìn)而是構(gòu)建公職人員內(nèi)部信息網(wǎng)以實(shí)現(xiàn)公職人員之間的信息共享，增加了公職人員的行政透明度。同時(shí)，政府加強(qiáng)“公職人員倫理委員會(huì)”的審查職能，通過(guò)設(shè)立“反腐敗特別委員會(huì)”和“腐敗防治委員會(huì)”調(diào)查腐敗問(wèn)題的現(xiàn)狀和認(rèn)知度，以使反腐制度的改革更加符合客觀實(shí)際和民眾要求。最高檢察院1999年1月設(shè)立“公職人員反腐敗特殊調(diào)查總部”，6月以國(guó)務(wù)總理令的形式頒布“公職人員十大遵守事項(xiàng)”，9月全國(guó)53個(gè)地方檢察院和基層檢察院設(shè)立了“公職人員腐敗舉報(bào)窗口”。為了保證軍隊(duì)不受腐敗問(wèn)題的侵害，確保軍隊(duì)的戰(zhàn)斗力，防止男性逃避義務(wù)兵役，1999年5月頒布關(guān)于兵役事項(xiàng)的申請(qǐng)和公開(kāi)的有關(guān)法律，以此確立兵役實(shí)名制。國(guó)務(wù)總理秘書(shū)室也于1999年8月頒布了“防治違法綜合政策”。2001年9月頒布了《反腐敗基本法》、《腐敗防止法》與《反洗錢(qián)法》。為了提高公職人員的財(cái)產(chǎn)登記與審查工作的效率，金大中政府努力施行個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)化，還將“政府公職人員道德規(guī)范委員會(huì)”直接審查對(duì)象的范圍予以擴(kuò)大，對(duì)負(fù)責(zé)審查的公務(wù)員進(jìn)行特別培訓(xùn)，通過(guò)制定公務(wù)員行為規(guī)范強(qiáng)化公職人員道德規(guī)范制度。監(jiān)察機(jī)構(gòu)同時(shí)將制度更加具體化，實(shí)行了“市民監(jiān)察申請(qǐng)制度”、“市民監(jiān)察官制度”、“檢舉者保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)制度”等，大大強(qiáng)化了市民監(jiān)督。讓市民參與其中從而保障其有效性，是這一時(shí)期反腐敗制度建設(shè)加強(qiáng)的重要特征。

盧武鉉政府時(shí)期(2003年2月～2008年2月)與其前任政府一樣，初期都是按照既定法律法規(guī)處理腐敗問(wèn)題，不同的是樹(shù)立起杜絕腐敗社會(huì)、開(kāi)展福利行政的旗幟，并從外部引入反腐敗監(jiān)察人員，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以便發(fā)揮電子系統(tǒng)的監(jiān)察功效。盧武鉉政府特別對(duì)與腐敗有關(guān)的《腐敗防止法》《政治資金法》《公職選舉和選舉不公防治法》提出修訂方案，增加了“股市保密信托制(2005)”[注]為防止公職人員出售跟職務(wù)有關(guān)的股票，或者將股票轉(zhuǎn)為保密信托從而在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中與特定企業(yè)發(fā)生個(gè)人利益沖突而設(shè)立的確保其公務(wù)執(zhí)行的公正性的制度。，“金融機(jī)關(guān)客戶(hù)注意義務(wù)(2005)”， 增設(shè)“直系親屬與后裔告知拒絕允許制(2007)”。不僅在政府內(nèi)部設(shè)立了公正透明公開(kāi)的人事管理體系，同時(shí)為了鏟除包括檢察院、法務(wù)部、行政自治部等部門(mén)存在的不正之風(fēng)而設(shè)立了專(zhuān)案組，并對(duì)國(guó)家預(yù)算實(shí)行透明化管理，完善財(cái)政預(yù)算體系 ，有助于消除其間的腐敗現(xiàn)象。這一時(shí)期所建防治公務(wù)員腐敗的各種機(jī)制，為鞏固反腐敗制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。盧武鉉政府在此過(guò)程中提出“參與政府”的口號(hào)，既加大了政府反腐敗的力度，又促使普通國(guó)民群眾積極參與反腐敗運(yùn)動(dòng)，比如對(duì)行政公務(wù)人員在工作中犯的錯(cuò)提出說(shuō)明與解釋及要求，從而參與對(duì)行政部門(mén)的行政監(jiān)督，以助于各種相關(guān)法律法規(guī)和措施的修改，促進(jìn)了反腐敗的公共活動(dòng)和制度建設(shè)。

李明博政府(2008年2月～2013年2月)上臺(tái)后，將“杜絕公職人員貪污腐敗”的課題作為政府的重要課題來(lái)解決。之前的政府都是把防治腐敗的重點(diǎn)放在制度和體系建設(shè)上，李明博政府則聚焦于“務(wù)實(shí)性政務(wù)”“先進(jìn)化”等與具體行政管理有關(guān)的方面，在反腐敗問(wèn)題上除了部分抽象的觀點(diǎn)并無(wú)戰(zhàn)略性政策，但實(shí)際反腐敗工作的總體力度加大了。李明博政府在這方面的突出舉措包括改善預(yù)防性制度和加大對(duì)腐敗犯罪的處理力度，制定與加強(qiáng)了《對(duì)內(nèi)部舉報(bào)者和對(duì)侵害公共權(quán)益的舉報(bào)者的保護(hù)力度的反腐敗公約》。[注][韓] 金寶恩(Kim Boeun)等：“關(guān)于政府的反腐敗制度變化”，第191頁(yè)。特別是李明博政府還在2008年由總理室領(lǐng)銜組建了“特別監(jiān)察團(tuán)”， 2011年通過(guò)制定《公職人員舉報(bào)人保護(hù)法》來(lái)保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)人員，同時(shí)修改《公職人員倫理法》，并推薦選舉金融貨幣委員，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)登記的公開(kāi)化。這些法律法規(guī)和措施進(jìn)一步完善了反腐敗制度，使之更加細(xì)化，更具可操作性。

樸槿惠政府(2013年2月～2016年12月)主張以“非正常的正常化”政策為中心的反腐敗制度。樸槿惠政府認(rèn)識(shí)到韓國(guó)社會(huì)腐敗問(wèn)題的嚴(yán)重性，針對(duì)過(guò)去腐敗揭發(fā)檢舉后處罰的薄弱與不力情況，著重完善預(yù)防腐敗的制度體系，以提高公務(wù)員行政的透明性，故而實(shí)施了反腐的“四大預(yù)防方案”，包括對(duì)國(guó)有企業(yè)與大型企業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)反腐監(jiān)視，對(duì)投資公司進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)性管理，針對(duì)資金預(yù)算流失與浪費(fèi)原因進(jìn)行相關(guān)教育，從政府內(nèi)部強(qiáng)化公正公開(kāi)。[注]韓國(guó)青瓦臺(tái)：“樸槿惠政府的主要政策”，http://m.president.go.kr/policy/polIc y_result/result.php?result_gb=5.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年1月6日)此外還加強(qiáng)對(duì)歷任總統(tǒng)與財(cái)閥間的腐敗及不正之風(fēng)的處罰，對(duì)前總統(tǒng)全斗煥的未繳贓款進(jìn)行回收。為了贏得國(guó)民的認(rèn)可，還制定了提倡清廉、反對(duì)公權(quán)私用的禁止不當(dāng)請(qǐng)求與收受錢(qián)財(cái)?shù)姆ò浮督拐?qǐng)托法》。該法案在2016年9月28日開(kāi)始實(shí)行，輿論稱(chēng)之為提高整體社會(huì)清潔度的重要契機(jī)。

三

韓國(guó)反腐敗制度的建設(shè)以樸正熙政權(quán)的《治理非法財(cái)產(chǎn)處理法》和維新運(yùn)動(dòng)為開(kāi)端，經(jīng)過(guò)全斗煥時(shí)期的《公職人員倫理法》和社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)，到盧泰愚政府的新秩序新生活運(yùn)動(dòng)，如今日益完善和穩(wěn)固。金泳三政權(quán)時(shí)期被認(rèn)為是韓國(guó)反腐敗制度變化和發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，其行政透明性建設(shè)對(duì)韓國(guó)反腐敗制度具有革新性的意義。金大中、盧武鉉政權(quán)帶給反腐敗制度的最大影響是實(shí)施《腐敗防止法》以及提升市民通過(guò)社會(huì)和情報(bào)信息監(jiān)督腐敗的能力、意識(shí)。從金大中政府以后，反腐敗制度比之前更加穩(wěn)定，政府在修改與制定相關(guān)法律的同時(shí)引入各種情報(bào)信息系統(tǒng)，強(qiáng)化了政府各種行政活動(dòng)的透明性，并依靠國(guó)民大眾的覺(jué)醒和對(duì)監(jiān)督的參與，增進(jìn)了反腐敗制度的有效性。李明博和樸槿惠政府時(shí)期在反腐敗政策上沒(méi)有作出大的改動(dòng)，反腐制度在穩(wěn)定中趨于完善。因此，韓國(guó)反腐敗制度同歷史制度建設(shè)、與穩(wěn)定性相通的穩(wěn)定持續(xù)性、與重大過(guò)渡相通的制度性變化一樣，逐漸出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)象。[注]P. A. Hall and C. R. Taylor, “The Potential of Historical Institutionalism: A Response to Hay and Wincott,”P(pán)olitical Studies, Vol. 46, No.5, 2010, pp. 958-962.概括地說(shuō)，韓國(guó)反腐敗制度在樸正熙、全斗煥時(shí)期逐步形成，盧泰愚、金泳三時(shí)期進(jìn)行了重大調(diào)整，到金大中、盧武鉉、李明博時(shí)期進(jìn)一步深化和發(fā)展。尤其是從2016年9月28日開(kāi)始施行關(guān)于禁止不當(dāng)請(qǐng)求與收受錢(qián)財(cái)?shù)姆ò浮督拐?qǐng)托法》以來(lái)，加強(qiáng)了對(duì)涉嫌腐敗的政治人物如高層官員、檢察官、法官及新聞單位的調(diào)查與監(jiān)管，推動(dòng)了韓國(guó)社會(huì)向清正、透明化社會(huì)的發(fā)展。對(duì)此，韓國(guó)內(nèi)外輿論總體上給予了肯定和好評(píng)。2016年10月4～6日，韓國(guó)蓋洛普調(diào)查研究所對(duì)全國(guó)1009人就如何看待《禁止請(qǐng)托法》的實(shí)施進(jìn)行了調(diào)查。其結(jié)果是，“認(rèn)為正確的”占71%，“認(rèn)為錯(cuò)誤的”占15%，“保留意見(jiàn)的”占14%。2016年12月13日，韓國(guó)行政研究院委托韓國(guó)現(xiàn)代調(diào)查對(duì)普通民眾和政治、新聞人物、企業(yè)家等共3562人進(jìn)行的民意調(diào)查結(jié)果顯示，85.1%的調(diào)查對(duì)象贊成實(shí)行《禁止請(qǐng)托法》，85%的人認(rèn)為《禁止請(qǐng)托法》的積極性影響大于其負(fù)面影響。特別是隨著接待現(xiàn)象的減少，職場(chǎng)人員提早下班而有更多時(shí)間與家人在一起，或提升個(gè)人能力、豐富個(gè)人生活等，讓人們切身體會(huì)到《禁止委托法》的順利實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正面作用。①“消除不滿(mǎn)的積極輿論 政府政策調(diào)整的重要性”， http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2017010410580371946.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月1日)所以，《禁止請(qǐng)托法》后來(lái)將適用對(duì)象擴(kuò)大到民間機(jī)構(gòu)如輿論機(jī)關(guān)、私立學(xué)校等，提高了它們的清廉度，對(duì)國(guó)家清廉度(CPI)的評(píng)價(jià)具有積極影響。透明國(guó)際和瑞士國(guó)際經(jīng)營(yíng)研究院都發(fā)表了國(guó)別透明指數(shù)和廉政指數(shù)。韓國(guó)的透明度指數(shù)(CPI，Corruption Perceptions Index)②CPI是國(guó)際透明組織發(fā)布的腐敗認(rèn)知指數(shù)，針對(duì)世界銀行等7個(gè)獨(dú)立組織對(duì)各國(guó)的公職人員腐敗程度所做的問(wèn)卷調(diào)查進(jìn)行綜合分析并作出相關(guān)評(píng)價(jià)。1997年在57個(gè)主要國(guó)家中的排位處于34位的落后位置，其后由于反腐敗制度的調(diào)整和完善而不斷提升，2002年居第47位；2008年在180國(guó)中居第40位, 2012年在176國(guó)中居第45位, 但2013年下降, 2014年略有回升后, 2016、2017年分別在176國(guó)和180國(guó)中居第52位、51位，呈整體下降趨勢(shì)。(見(jiàn)附表)③[韓]李恩宰(Lee Eunjae),“關(guān)于韓國(guó)的腐敗認(rèn)識(shí)指數(shù)變動(dòng)”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月5日)這一下降趨勢(shì)的最大原因是樸槿惠執(zhí)政期間的國(guó)政爭(zhēng)議問(wèn)題。

附表 韓國(guó)的腐敗認(rèn)識(shí)指數(shù)變化情況(2008～2017)

說(shuō)明：指數(shù)值2011年及之前以10分為滿(mǎn)分，2012年及之后以100分為滿(mǎn)分。

資料來(lái)源：Lee Eunjae,“關(guān)于韓國(guó)的腐敗認(rèn)識(shí)指數(shù)變動(dòng)”， https://blog.naver.com/legaltimes/221213864516.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月5日)

在區(qū)域內(nèi)，韓國(guó)的腐敗問(wèn)題國(guó)際認(rèn)知有所好轉(zhuǎn)，其腐敗指數(shù)排位相對(duì)下降。根據(jù)香港政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)顧問(wèn)公司(PERC)2015發(fā)表的“2014年國(guó)家腐敗對(duì)企業(yè)的影響”報(bào)告，在香港等亞洲16個(gè)國(guó)家和地區(qū)的腐敗指數(shù)中，韓國(guó)得分7.05(7分是“清廉國(guó)”與“腐敗國(guó)”的警戒線(xiàn))，比起2013年的6.98分上升了0.07分。④[韓]朱美京(Joo Migyeong)：“政治過(guò)程中政府的信任與政治領(lǐng)導(dǎo)能力”，《社會(huì)科學(xué)研究》，2016年10月，第1號(hào)，第109頁(yè)。而之前，一項(xiàng)關(guān)于亞洲各國(guó)外資企業(yè)2000多名高管腐敗情況的調(diào)查結(jié)果顯示，盡管韓國(guó)經(jīng)濟(jì)處在全球第10位的高水準(zhǔn)，但是韓國(guó)的政治人物、官僚、企業(yè)家的腐敗程度還是比較嚴(yán)重的。⑤[韓]洪永善(Hong Yeongseon)：“腐敗防治法與腐敗防止委員會(huì)的作用”，《刑事政策研究》，2002年5月，第4號(hào)，第28頁(yè)。換句話(huà)說(shuō)，韓國(guó)是唯一與發(fā)展中國(guó)家存在相同、相似程度腐敗問(wèn)題的發(fā)達(dá)國(guó)家。如今，這種狀況并無(wú)根本性變化。

事實(shí)上，韓國(guó)在當(dāng)代歷史上為反腐敗作出了不懈努力，反復(fù)進(jìn)行了制度上的調(diào)整與改革，但每次政權(quán)交替時(shí)依然可見(jiàn)更嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，特別是近一段時(shí)期以來(lái)前總統(tǒng)李明博與樸槿惠分別因腐敗被逮捕、被判刑。國(guó)民對(duì)于這一事件作出了積極正面的評(píng)價(jià)與反思?？梢钥闯觯n國(guó)現(xiàn)任政府加強(qiáng)了反腐敗的制度建設(shè)與行政實(shí)踐，國(guó)民的反腐敗意識(shí)有了明顯提高。事實(shí)上腐敗是所有國(guó)家都面臨的共同問(wèn)題，而反腐敗制度的建立和實(shí)行是每個(gè)政府為了預(yù)防和治理腐敗問(wèn)題的共同選擇。韓國(guó)歷屆政府力圖通過(guò)持續(xù)改革運(yùn)動(dòng)遏制腐敗并取得了一定的效果和成績(jī)，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，要杜絕腐敗更需要堅(jiān)定的思想革新與果敢的制度性政策、長(zhǎng)時(shí)間的持續(xù)行動(dòng)。

韓國(guó)反腐敗的制度建設(shè)與行政實(shí)踐提供了不少有益的啟示。它表明，要想從根本上防治腐敗問(wèn)題，需要通盤(pán)考慮、系統(tǒng)施為。首先，全體國(guó)民意識(shí)要適時(shí)跟進(jìn)。只依靠制度是不可能最終解決腐敗問(wèn)題的。要想根治“腐敗病”，就要從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)w國(guó)民的意識(shí)，贏得全體國(guó)民對(duì)反腐敗的支持，使腐敗現(xiàn)象無(wú)處藏身。否則，治理腐敗就會(huì)停留在形式層面上，甚至出現(xiàn)一些國(guó)民見(jiàn)怪不怪、對(duì)腐敗現(xiàn)象不以為然的情況，使得貪污腐敗現(xiàn)象扎根社會(huì)土壤的深層。其次，防治腐敗問(wèn)題最重要的有效措施是制度性措施。雖然韓國(guó)頒行了與公務(wù)員犯罪有關(guān)的法令和法規(guī)，但現(xiàn)實(shí)卻是無(wú)法能動(dòng)有效地處治公務(wù)員的犯罪行為。更重要的措施是，反腐敗制度改革中針對(duì)最終責(zé)任人的監(jiān)察體系必須具有中立性。因此，檢察機(jī)關(guān)為保證其政治中立和處罰公正，也有必要?jiǎng)?chuàng)立新的情報(bào)信息機(jī)關(guān)。在這方面，新西蘭、香港、新加坡和美國(guó)的相關(guān)制度和做法值得借鑒。在新西蘭，高級(jí)公務(wù)員的調(diào)查和起訴由特殊腐敗調(diào)查處(SPO)負(fù)責(zé)；在香港，對(duì)公務(wù)員金錢(qián)交易犯罪的調(diào)查由廉政公署(ICAC)負(fù)責(zé)；在新加坡，公務(wù)員貪污罪調(diào)查機(jī)構(gòu)為腐敗行為調(diào)查局(CPIB)；美國(guó)也有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)腐敗調(diào)查的特別監(jiān)察機(jī)構(gòu)等。此外，防治腐敗有無(wú)根本性途徑，取決于政府要不要放寬限制的問(wèn)題。杜絕腐敗僅僅靠查處是不夠的，必須要消除發(fā)生腐敗的可能性。其中，具有代表性的是各種行政規(guī)定的取消與放寬政策。美國(guó)國(guó)會(huì)研究局(CRS)在《對(duì)韓國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放的展望》報(bào)告中指出，韓國(guó)嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了韓國(guó)官員大規(guī)模的貪污腐敗案查記錄。①李恩榮(Lee Enyoung)：《腐敗問(wèn)題如何處理》，NAMAN出版社，2001年，第121頁(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)民自主更廣更深入，使得對(duì)貪污腐敗的揭露和查處更廣更深入。故而，反腐敗必須朝著減少事先限制、加強(qiáng)事后制裁的方向前進(jìn)。換言之，韓國(guó)政府必須通過(guò)各種行政制度的改善，放寬行政規(guī)定與管理標(biāo)準(zhǔn)，從簡(jiǎn)化行政程序開(kāi)始，減少企業(yè)之間自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的障礙。只有這樣才能使韓國(guó)政府的反腐敗體制得以加強(qiáng)和完善。○