文/何伉

人才是上海建設成為具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的核心資源。近年來，隨著中西部城市人才新政的不斷實施，如何在上海的城市建設與發(fā)展中始終保持對人才的粘度，成為上海城市發(fā)展的重要命題。住房作為吸引人才、留住人才的重要載體，無疑具有十分重要的意義。本文主要根據(jù)上海人才住房政策的基本理論依據(jù)，圍繞當前在滬人才住房現(xiàn)狀，厘清所存在的問題，從而有針對性地提出有關未來上海人才住房政策制定的方向，供有關部門參考。

正所謂“千秋基業(yè)，人才為本”，人才是上海未來城市建設的核心驅動力。無論是“五大中心”建設，還是具有全球影響力世界級城市群的核心引領城市建設，都需要廣大人才的參與支持。近年來，由于受上海房地產(chǎn)市場價格、購房資格等多方面因素的影響，相當一部分人才的住房需求未得到滿足，從而影響了他們的生活與工作。因此，切實解決這部分學歷水平較高、技能水平較高人才的居住問題，成為上海城市發(fā)展的重要任務。

一、上海人才住房政策的特點與出臺依據(jù)

（一）當前人才住房需求特點

縱觀當前上海人才住房需求特點，主要有以下三個方面。其一，多數(shù)人才重視區(qū)位優(yōu)勢。他們對于住房區(qū)位、房型、小區(qū)品質、周邊配套環(huán)境等較為看重，希望具有一個良好的生活環(huán)境。其二，存在較大的租賃住房需求。外來人才，尤其是青年人才，盡管其收入水平并不低，但是受到工作年限較短的限制，其資金積累較為單薄，如果沒有家中長輩的支持與幫助，很難在短期內在滬購置房屋。所以，對于外來人才而言，其更傾向于租賃住房進行居住。其三，階段性較強。通過對人才住房的周期性進行調研，不難發(fā)現(xiàn)，上海的人才住房主要呈現(xiàn)出創(chuàng)業(yè)、就業(yè)初期需求量大的情況。作為具有較高學歷或較高技能水平的外來人才，其收入水平往往較其他人群偏高，因此，其財富積累能力往往也強于其他人群，相對更容易實現(xiàn)其買房目的。所以，其住房困難往往出現(xiàn)于就業(yè)、創(chuàng)業(yè)初期，故存在明顯的階段性特征。

綜上所述不難看出，要切實對上海人才的住房需求進行保障，應首先加強對人才來滬初期的支持，堅持貨幣補貼與實務補貼相結合的方式，因勢利導地出臺相關政策法規(guī)，滿足來滬人才的住房需要。

（二）當前人才住房政策的出臺依據(jù)

1.住房梯級消費理論。住房梯級消費理論是指住房消費屬于分層消費，不同的購房者會由于其不同的購買能力、不同的需求偏好以及所屬不同社會階層而購買不同層次的住房。事實上，早在國發(fā)（1998）23號文中即已提出住房梯級消費理論的雛形，強調根據(jù)居民的住房消費能力，建立多層次的住房供應體系。當前，上海“四位一體”的保障房體系業(yè)已形成，能夠滿足各類人才各層次各方面的住房需要，能夠為各類人才提供多層次、多樣性的住房。

2.住房過濾理論。住房過濾理論由美國社會學家伯吉斯在20世紀20年代初期最早提出，指在房地產(chǎn)市場中，為收入較高人群建造的住房會隨著時間而老化陳舊，房價也會由此降低，而這部分群體會為了追求更好的住房而更換新住房，從而使收入較低的人群入住該住房。住房過濾理論的提出，揭示了住房市場發(fā)展的內在規(guī)律，因此也被人稱為住房過濾現(xiàn)象。人才住房本質上也是住房的一種，自然也符合住房過濾理論。不僅如此，作為具有較高收入的人才，其經(jīng)濟實力隨著工作年限的增長而日益雄厚，其住房過濾現(xiàn)象也較為明顯，因此，制定和完善人才住房政策時，應根據(jù)住房過濾理論，分層供給，從而滿足不同年齡、不同層次人才的住房需要。

3.公共經(jīng)濟理論。人才住房的本質是保障性住房，屬于公共產(chǎn)品。人才住房的設置目的是為了滿足人才的住房需要，從而發(fā)揮人才的正外部效應。然而，當前保障性住房制度大多是為保障中低收入人群的住房需要，而對人才群體重視不足，因此，人才大多依靠租賃市場租房居住，使處于入滬工作初期的人才對上海的歸屬感與幸福感有所缺失。因此，在建設人才住房時，應盡可能地發(fā)揮政府與用人單位的主體性，在吸引人才、招攬人才、留住人才方面，因地制宜地提供人才所需要的住房，進而提升人才的歸屬感與幸福感。

二、上海當前人才住房政策現(xiàn)狀

當前，上海的人才住房政策主要可以分為三大類：其一為公共租賃住房政策；其二為人才公寓政策；其三為現(xiàn)金補助支持。

（一）公共租賃住房

目前，上海的公共租賃住房主要分為市籌公共租賃住房、區(qū)籌公共租賃住房與單位租賃住房三類。其中，單位租賃住房包括單位自建租賃住房、單位購買租賃住房以及單位租賃租賃住房。市區(qū)兩級所籌募的公共租賃住房主要保障社會中低收入群體，兼顧部分符合條件人才的住房需要。因此，真正發(fā)揮人才住房作用的是單位租賃住房，其旨在滿足單位人才與單位所雇務工人員的住房需求。一般而言，引進人才的單位租賃住房條件較為優(yōu)越，而務工人員的宿舍條件較差。在2018年4月25日召開的上海市政府新聞發(fā)布會上，上海市房屋管里局透露，自2009年上海建立單位租賃住房制度以來，已建設近9萬套單位租賃住房，未來市房管局也將繼續(xù)支持建設發(fā)展單位租賃住房，滿足來滬人才的住房需求。

（二）人才公寓

人才公寓是指為保障青年人才的住房需要而專門建設的用以解決引進青年人才居住問題的配套租賃住房，旨在為青年引進人才提供在滬短期租賃與過渡的周轉住房。當前，上海的人才公寓主要擁有區(qū)屬人才公寓、委辦局屬人才公寓、區(qū)域人才公寓以及單位人才公寓等多種形式，根據(jù)產(chǎn)權不同，其管理權與輻射范圍也各不相同，主要滿足產(chǎn)權單位轄區(qū)或內部的青年人才住房需要。目前，虹口、閔行、楊浦、長寧、徐匯、浦東等區(qū)都已建成相關人才公寓，并配屬給符合條件的引進人才居住。以張江人才公寓為例，張江人才公寓建立于1999年，旨在吸引更多高層次人才入住張江、建設張江。建設伊始，張江公寓共擁有八個樓盤，對每人每月補貼200元。2011-2015年，已納入“兩定兩限”范圍的天之驕子公寓、創(chuàng)業(yè)公寓、張江高科苑公寓、湯臣公寓四個樓盤歸屬張江人才公寓，按一人一間配置，人均建筑面積30-35平方米的（含公用面積），入住人員承租價格原則不超過1000元/月。該價格為市場評估價的七成到八成。原則上,人才所在單位的工商注冊地、財稅戶管地均在上海張江高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)核心園（包括原有國家級高新區(qū)部分、原張江南區(qū)、康橋工業(yè)園區(qū)、上海國際醫(yī)學園區(qū)、合慶工業(yè)園區(qū)、張江光電子產(chǎn)業(yè)園、銀行卡產(chǎn)業(yè)園），且人才自身具有大學本科及以上學歷，與單位簽訂一年及以上用工合同者皆可入住。張江園區(qū)管委會還專門制定了《上海市張江高科技園區(qū)人才公寓管理辦法》（滬張江園區(qū)管〔2012〕138號）對相關內容予以明確。2016年以來，由于張江園區(qū)的外來引進人才日益增多，張江集團啟動第三批人才公寓計劃，基本由園區(qū)管委會進行統(tǒng)籌協(xié)調與政策引導，旨在增加人才公寓房源，擴大人才保障范圍。管委會在每年年初會同相關職能部門、張江集團及人才公寓提供方等相關單位對新增加房源、面積、價格、入住人員數(shù)量等進行初步議定后，經(jīng)園區(qū)管委會批準后納入人才公寓補貼范圍。符合條件的每位人才每月可獲得600元政府補貼以及200元公司補貼，并選擇人才公寓范圍內的住房進行租住。一般情況下，人才公寓租金為市場價的九成，這樣大大降低了外來引進人才的住房壓力與負擔。

（三）現(xiàn)金補助支持

目前，現(xiàn)金補助支持仍是人才住房政策的重要組成部分。相較張江管委會的人才公寓現(xiàn)金補貼政策，各區(qū)人才住房現(xiàn)金補助支持略有不同，大多只提供現(xiàn)金補貼。例如：虹口區(qū)對高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、高層次金融和航運等優(yōu)秀人才給予最高50萬元的安家費補貼或購房補貼，對中高層的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和產(chǎn)業(yè)人才補助三分之一的租房租金，每月最高3000元；寶山區(qū)對于不同層次的人才給予梯次補貼，以每月3800元為標準，給予100%的資助或區(qū)政府60%、企業(yè)不低于20%的配套資助，連續(xù)資助3年。嘉定區(qū)的補助政策也十分顯眼，其對符合條件的人才給予區(qū)內買房6折優(yōu)惠的待遇，或每月可享受400-600元租房補貼。此外，諸如長寧、楊浦、徐匯等區(qū)也制定了相應的人才住房政策，對人才租房與購房進行現(xiàn)金補貼支持。

三、人才住房政策效果及問題分析

2015年6月底，上海市委市政府發(fā)布《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實施意見》，簡稱“人才新政20條”。2016年9月，上海市委市政府再次出臺《關于進一步深化人才發(fā)展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設的實施意見》，簡稱“人才新政30條”。市委市政府在一年里將上海的人才政策從20條完善為30條，其根本目的在于破除當前束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，更好地吸引廣大人才來滬創(chuàng)業(yè)、工作，為上海的“五個中心”建設提供堅實的人才保障與智力支持。人才住房政策正是上海人才政策的重要組成部分，為人才的安居樂業(yè)作出了巨大的貢獻。在“人才新政20條”中明確提出了“破解人才階段性住房難題”的相關指導意見。在“人才新政30條”中，再次明確“破解人才階段性住房難題”，將“人才公寓等配套服務設施建筑面積占項目總建筑面積的比例由7%提高到不超過15%”，并對相關意見進行了完善與補充。

從近三年的實施效果看，上海的人才住房政策取得了較好的成果。首先，各大企事業(yè)單位與產(chǎn)業(yè)園區(qū)在市委市政府的支持下，加大了利用自有存量土地建設人才公寓等單位租賃住房的力度，一些企業(yè)在滿足了自身員工住房需要的情況下，向所在區(qū)政府提供了部分空置房源，以緩解區(qū)內人才公寓緊張的情況。其次，各區(qū)和各產(chǎn)業(yè)園區(qū)增加了為引進人才提供的租賃房源數(shù)量，提高了相關人群的住房補貼，為廣大引進人才降低了居住成本與生活成本，生活質量得到進一步提升。其三，完善了人才住房的模式，使人才住房模式更加豐富多樣。新建公寓、改建公寓、配建配售、貨幣化補貼、代理經(jīng)租等多種模式成為市區(qū)兩級政府吸引人才、留住人才的“住房組合拳”，在廣大人才群體中獲得了良好的反響。

然而，在成績的背后也需要看到，上海的人才住房政策還存在著不少問題。其一，人才公寓供不應求的問題仍沒有得到全部解決，部分區(qū)人才公寓仍存在一定缺口，人才公寓輪候時間較長。其二，相關政策仍需要完善，尤其是對申請補貼人才的范圍以及同時享受人才公寓和住房補貼等條款需要進一步加以明確，厘清各區(qū)之間的政策差異，使人才能夠獲得充分的住房保障。其三，新入滬工作的人才住房問題較為突出，由于這部分群體入滬時間短，自身經(jīng)濟實力有限，所以大多具有住房困難問題。雖然徐匯等區(qū)都針對這部分人群設定了擁有居住證并簽訂一年合同等準入條款，但由于區(qū)內人才公寓資源緊張等問題，無法迅速提供租賃住房使這部分群體的住房困難難以得到迅速解決。其四，人才公寓等租賃住房的物業(yè)管理水平較低。相較于商品住房而言，包括人才公寓在內的各類人才住房物業(yè)管理水平普遍較低。其五，由于當前人才公寓、公共租賃房大多為各區(qū)自籌，引進人才等只能租住所在區(qū)的租賃型住房，抑制了人才的自身需求，無法滿足人才的住房個性化需要。

四、對未來上海人才住房政策的思考與建議

（一）優(yōu)化指導政策宣傳

首先，應使人才住房政策與普通公共租賃住房政策中相分離，形成獨立的人才保障性住房供應政策，并根據(jù)上海各類人才的整體情況，分層分類設置相應保障范疇，使其更加契合上海人才的需求。其次，要進一步完善人才住房的相關條款，結合各區(qū)實際，因地制宜地設置相關實物補貼和現(xiàn)金補貼的比例與形式，使廣大人才能夠安居、樂居。其三，進一步加強房地產(chǎn)長效機制的建設，使上海各區(qū)房價保持健康平穩(wěn)的狀態(tài)，使一些具有一定經(jīng)濟實力的人才能夠合理購房。其四，政府主管部門應積極引導引進人才樹立正確的置業(yè)觀，在優(yōu)化完善分層分類保障體系的同時，為廣大人才提供充足的分層分類住房，以滿足不同人才的住房需要。尤其是對剛剛入滬工作的引進人才，應引導他們不急于圓“購房夢”，樹立梯次住房消費觀念，選擇最適合自身的住房形式，在自身經(jīng)濟實力允許的情況下，購置合適的住房。

（二）加大人才住房建設力度

充分發(fā)揮政府、企事業(yè)單位參與人才住房的積極性。首先，各區(qū)政府要在財政狀況允許的情況下，加大人才住房的投資建設力度，加快人才住房建設步伐，建成后委托專業(yè)物業(yè)機構進行管理。結合本區(qū)實際，針對不同層次人才給予相應的租金補貼與實物補貼。其次，各企事業(yè)單位，尤其是用人單位與產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要積極利用自有土地，自建、改建、擴建相應的人才住房。其三，市、區(qū)政府應積極鼓勵社會機構參與人才住房的建設，以優(yōu)惠價格出讓相關土地，向社會公開籌募資金，建成后采取市場化模式進行運作，薄收微利。

（三）優(yōu)化補貼方式

上海土地資源有限，短期內大量建設人才住房存在一定困難。因此，要進一步優(yōu)化人才住房補貼方式，堅持以貨幣補貼為主、實物配租為輔，對正在輪候住房的人才，實施貨幣補貼。這樣既可以擴大人才住房保障范圍，又可以使人才自由選擇心儀的住房，同時還簡化了政府工作流程，對落實上海人才新政有著巨大的裨益。

（四）推進人才社區(qū)建設

如上文所述，大多數(shù)引進人才對于房屋區(qū)劃、房屋環(huán)境有著一定的要求，因此，要進一步加強人才住房周邊的教育、醫(yī)療、文化、娛樂等配套設施建設，加強人才住房社區(qū)建設，使人才住房由單一的居住住房向具有豐富功能的人才社區(qū)轉變。同時，要加大對人才住房尤其是人才公寓的物業(yè)管理，提升人才的居住品質，使廣大人才能夠獲得充足的居住舒適感與居住滿意感，使他們能夠安居樂業(yè)。

（五）支持代理經(jīng)租企業(yè)發(fā)展

目前，各區(qū)都已成立相應的公共租賃住房運營機構。市、區(qū)兩級政府應加大對所屬公共租賃住房運營機構的支持力度，扶持他們吸收社會存量閑置住房進行集中標準化管理，提升社會閑置住房的利用效率，最大程度地緩解本區(qū)的人才住房壓力。同時，各級政府要加強對公共租賃住房的宣傳力度，鼓勵來滬人才選擇正規(guī)的租賃機構進行租賃住房，切實保障自身的居住權益。

（六）完善人才住房退出機制

當前，上海的人才住房資源較為緊張，尤其是人才公寓資源。應進一步完善人才住房的退出機制，在對于符合條件的相關人才實施積極保障的同時，要對不符合條件的相關人才積極予以清退，使最急需人才住房的人群能夠享受政策保障。

目前，上海正處于加快建設國際經(jīng)濟、金融、貿易、航運、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，建設卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關鍵時期，人才是最為關鍵的智力要素，關乎上海城市的長遠發(fā)展。因此，要積極優(yōu)化細化人才住房政策，切實解決來滬人才的居住問題，使廣大來滬工作人才沒有住房壓力，真正投入到上海新時代的經(jīng)濟建設中，為上海的城市未來提供強有力的智力支持。