陳麗 程思

黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！度珖?guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》對(duì)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用也作了明確規(guī)定，修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》第一條增加規(guī)定“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。近年來(lái)，各地立法機(jī)構(gòu)按照修改后的新要求，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用，著力推動(dòng)立法工作上新臺(tái)階，積極探索以立法促進(jìn)改革和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，努力開(kāi)創(chuàng)地方立法工作的新局面。

一、準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的深刻內(nèi)涵

王兆國(guó)副委員長(zhǎng)于2012年9月3日在第十八次全國(guó)地方立法研討會(huì)上第一次提出要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。張德江委員長(zhǎng)在多次重要講話中強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮立法對(duì)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作重心，努力做到立法決策與改革決策同步。

首先，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，既是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容，又是堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政的必然要求，更是全面深化改革的重要保障。其次，從推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的基本要求看，立法是法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，而通過(guò)立法確立改革路徑、規(guī)范改革措施、推動(dòng)改革進(jìn)程、肯定改革成果，是全面深化改革的新形勢(shì)賦予立法的新任務(wù)、新要求。再次，從黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系看，黨的政策和主張是立法的先導(dǎo)和指引，而通過(guò)立法調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，則可以更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。最后，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段看，在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新階段，迫切需要從體制機(jī)制上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，迫切需要發(fā)揮立法在做好改革頂層設(shè)計(jì)方面的重要作用。

結(jié)合廣州市多年地方立法工作實(shí)踐，地方立法對(duì)于引領(lǐng)和推動(dòng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有特別重大的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)地方立法，立法機(jī)構(gòu)可以做出有針對(duì)性、具有地方特色、符合地方發(fā)展實(shí)際的制度設(shè)計(jì)，將黨的路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī)精神、要求更好地融入地方改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)中去。

在實(shí)踐中，廣州市人大常委會(huì)可從以下幾個(gè)方面把握立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用：一是緊緊圍繞全市中心工作，堅(jiān)持立法服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。例如，為促進(jìn)中新廣州知識(shí)城、南沙新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，打造我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新戰(zhàn)略平臺(tái)，近年先后制定了《廣州市中新廣州知識(shí)城條例》和《廣州市南沙新區(qū)條例》，為我市全面深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保持快速健康全面發(fā)展提供了制度保障。二是設(shè)計(jì)法律規(guī)范特別注重前瞻性、針對(duì)性、實(shí)效性和剛性，確保法規(guī)的內(nèi)容不過(guò)度超前或滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在實(shí)踐中切實(shí)可行。三是綜合運(yùn)用制定、修訂、修正、廢止、解釋、清理、備案審查等多種手段，維護(hù)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，形成引領(lǐng)和推動(dòng)的合力。

二、加強(qiáng)人大及其常委會(huì)對(duì)立法工作的主導(dǎo)作用

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)通過(guò)立法引領(lǐng)改革方向、推動(dòng)改革進(jìn)程，這就要求發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，保證改革舉措廣泛凝聚共識(shí)，得到全面實(shí)施。

一是加強(qiáng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)把地方性法規(guī)立項(xiàng)關(guān)。市人大常委會(huì)于 2012年7月出臺(tái)了《廣州市地方性法規(guī)立項(xiàng)辦法》，力求從“入口”把好立法質(zhì)量關(guān)，為發(fā)揮立法在改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用開(kāi)好頭、選準(zhǔn)題。該辦法明確提出，保障本市中心工作的項(xiàng)目、社會(huì)領(lǐng)域方面的重要項(xiàng)目、本市特別急需的項(xiàng)目可以優(yōu)先立項(xiàng)，以適應(yīng)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。明確規(guī)定了可以立項(xiàng)的5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、可以優(yōu)先立項(xiàng)的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和不予立項(xiàng)的10項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，有效提高了立法的針對(duì)性和及時(shí)性；明確規(guī)定了廢止法規(guī)的8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，確保了立法的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

二是加強(qiáng)起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)把地方性法規(guī)草案起草關(guān)。市人大常委會(huì)每年將從立法建議項(xiàng)目中，篩選部分作為研究起草項(xiàng)目，雖然立法時(shí)機(jī)暫不成熟，但該類立法項(xiàng)目符合改革發(fā)展的趨勢(shì)和潮流，有必要及早謀劃，周密部署，在法規(guī)草案起草階段，常委會(huì)提前介入、督促指導(dǎo)起草單位，按照立法合法性、前瞻性、合理性要求開(kāi)展制度設(shè)計(jì)。例如：2016年，市人大常委會(huì)提前介入廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類、博物館和濕地保護(hù)立法項(xiàng)目，建立了與政府起草部門聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)溝通機(jī)制和法規(guī)起草推進(jìn)落實(shí)情況月報(bào)機(jī)制，充分發(fā)揮了人大在法規(guī)起草環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

三是加強(qiáng)立法進(jìn)程中的主導(dǎo)作用，嚴(yán)把地方性法規(guī)審議關(guān)。通過(guò)建立健全和主動(dòng)運(yùn)行一系列科學(xué)立法、民主立法的制度機(jī)制，在充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)、調(diào)研論證和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，獨(dú)立自主地起草法規(guī)草案或者對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容進(jìn)行判斷、取舍和修改。在法規(guī)提交常委會(huì)審議環(huán)節(jié)，對(duì)可能帶有部門利益傾向的條款進(jìn)行梳理、論證、甄別，對(duì)純粹屬于部門利益傾向的條款予以刪除，對(duì)確需保留但帶有部門利益傾向的條款進(jìn)行修改；對(duì)應(yīng)規(guī)定部門權(quán)力的條款，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對(duì)等；具體條文的修改意見(jiàn)與部門不一致時(shí)，由人大根據(jù)實(shí)際情況和各方面意見(jiàn)自主決定。

四是加強(qiáng)立法后評(píng)估中的主導(dǎo)作用，嚴(yán)把地方性法規(guī)實(shí)施關(guān)。每年委托專業(yè)機(jī)構(gòu)依照《廣州市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》規(guī)定的立法后評(píng)估程序和量化評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)部分現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估，并將評(píng)估的結(jié)果作為法規(guī)立、改、廢的重要參考依據(jù)。根據(jù)實(shí)際情況，主動(dòng)開(kāi)展法規(guī)清理，及時(shí)廢止、修改不符合上位法的規(guī)定、不適應(yīng)實(shí)際需要的法規(guī)。

三、圍繞中心問(wèn)題加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

張德江委員長(zhǎng)提出：要尊重改革發(fā)展客觀規(guī)律和法治建設(shè)內(nèi)在規(guī)律，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做到立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

只有緊緊圍繞中心、突出重點(diǎn)，才能充分發(fā)揮立法在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和推動(dòng)新型城市化發(fā)展方面的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，才能引領(lǐng)改革發(fā)展方向、迎合社會(huì)發(fā)展潮流趨勢(shì)。當(dāng)前，我市正按照中央和省的決策部署推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，圍繞國(guó)家中心城市建設(shè)目標(biāo)，著力打造國(guó)際商貿(mào)中心、國(guó)際航運(yùn)中心、世界文化名城，加快建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新中心城市，建設(shè)市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境和干凈整潔平安有序的城市環(huán)境。

市人大常委會(huì)始終圍繞我市的戰(zhàn)略重點(diǎn)和中心工作，大力加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法：一是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，為保障和促進(jìn)中新廣州知識(shí)城、南沙新區(qū)加快建設(shè)，科學(xué)發(fā)展，全面深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，制定了《中新廣州知識(shí)城條例》和《南沙新區(qū)條例》；二是加強(qiáng)科技立法，為縮小我市在科技創(chuàng)新能力和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、高層次人才隊(duì)伍建設(shè)等方面與先進(jìn)城市之間的差距，填補(bǔ)科技立法空白，制定了《信息化促進(jìn)條例》和《科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》，創(chuàng)設(shè)了一系列推進(jìn)信息化和促進(jìn)科技創(chuàng)新的制度措施；三是加強(qiáng)社會(huì)事項(xiàng)立法，我市社會(huì)領(lǐng)域立法整體上滯后其他領(lǐng)域的立法，為改變現(xiàn)狀，制定了《未成年人保護(hù)規(guī)定》《勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》《募捐條例》《社會(huì)急救醫(yī)療管理?xiàng)l例》和《社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)條例》；四是加強(qiáng)環(huán)保立法，針對(duì)我市最迫切需要解決的水污染防治方面地方立法滯后的問(wèn)題。制定了《飲用水水源污染防治規(guī)定》《水務(wù)管理?xiàng)l例》《流溪河流域保護(hù)條例》和《水域市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》；五是加強(qiáng)城鄉(xiāng)管理立法，針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)常變動(dòng)和違法建設(shè)禁而不止等突出問(wèn)題，對(duì)《違法建設(shè)查處條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》進(jìn)行了修改，創(chuàng)設(shè)了一系列新的制度、機(jī)制；六是加強(qiáng)文化立法，為保護(hù)、弘揚(yáng)嶺南文化，推動(dòng)我市文化事業(yè)發(fā)展，建設(shè)世界文化名城，先后制定、修改了《公共圖書(shū)館條例》《文物保護(hù)規(guī)定》和《歷史文化名城保護(hù)條例》。

四、妥善處理立法與改革決策的關(guān)系

全國(guó)人大法律委員會(huì)原主任委員喬曉陽(yáng)在第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)上指出，立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，而要發(fā)揮好這個(gè)作用，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法決策要與改革決策一致，立法要適應(yīng)改革的需要，服務(wù)于改革。一方面，立法要指導(dǎo)、包容改革，一些改革決策事項(xiàng)還處于探索階段，制度設(shè)計(jì)還未成熟，立法應(yīng)當(dāng)有一定的前瞻性，為將來(lái)的改革發(fā)展預(yù)留空間。另一方面，立法要適應(yīng)、服務(wù)改革，改革事項(xiàng)明確、內(nèi)容合理的，要及時(shí)通過(guò)立法予以固化，因改革現(xiàn)有體制而使法規(guī)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求時(shí)，要及時(shí)通過(guò)修改、廢止法規(guī)做出調(diào)整。

一是在立法符合改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向的情況下，通過(guò)提升制度設(shè)計(jì)的前瞻性和法規(guī)條文的針對(duì)性、可操作性和剛性來(lái)引領(lǐng)、推動(dòng)改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為將來(lái)的改革發(fā)展預(yù)留空間。目前，我市改革開(kāi)放已經(jīng)步入深水區(qū)，傳統(tǒng)模式難以繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，只有深入推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，才能保證本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)始終行駛在“快車道”。例如，在制定《廣州市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》的過(guò)程中，根據(jù)大力促進(jìn)科技創(chuàng)新必須加大全社會(huì)的科技投入，尤其是政府財(cái)政投入的預(yù)期，在法規(guī)中建立了財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入體系，設(shè)立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金、科技企業(yè)孵化器發(fā)展專項(xiàng)資金等九個(gè)專項(xiàng)資金、補(bǔ)助和一個(gè)基金。通過(guò)這一前瞻性的制度設(shè)計(jì)，引領(lǐng)和推動(dòng)全社會(huì)加大科技投入，從而實(shí)現(xiàn)大力促進(jìn)科技創(chuàng)新的目的。又如，市人大常委會(huì)于2014年制定的《廣州市南沙新區(qū)條例》，將改革創(chuàng)新、先行先試確定為基本原則之一，并在《條例》第七十三條規(guī)定南沙新區(qū)進(jìn)行的創(chuàng)新活動(dòng)，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，免于追究有關(guān)人員的責(zé)任并不作負(fù)面評(píng)價(jià)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的容錯(cuò)機(jī)制，為了進(jìn)一步引領(lǐng)改革發(fā)展方向，創(chuàng)造開(kāi)放包容的法制環(huán)境，通過(guò)這一前瞻性的制度設(shè)計(jì)，有利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)方面的主動(dòng)性和積極性，有利于在全社會(huì)形成敢干事、干實(shí)事、愿意為、有所為，勇于直面錯(cuò)誤和失敗的良好氛圍，為改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入生機(jī)活力。市人大于近期通過(guò)了《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，第十二條規(guī)定：市人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)本市改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)已經(jīng)成熟穩(wěn)定需要通過(guò)立法予以確認(rèn)和保障的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)。符合地方性法規(guī)立項(xiàng)條件的，市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立項(xiàng)并及時(shí)審議表決。該條規(guī)定為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，為在全社會(huì)形成萬(wàn)眾創(chuàng)新的良好氛圍保駕護(hù)航。

二是在立法符合改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向但不具備立法條件的情況下，暫不作出規(guī)定或做出授權(quán)性規(guī)定。例如，廣東省人大在制定《中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的過(guò)程中，充分采納了我市的立法建議。在該條例第八十四條中賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)所在市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、市人民政府享有制定片區(qū)建設(shè)和管理的配套法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力；我市在2015年對(duì)《廣州市科學(xué)技術(shù)普及條例》進(jìn)行了修訂，修訂后第二十四條第三款規(guī)定由市人民政府制定科普基地認(rèn)定辦法和扶持政策。

三是在所立之法已不符合改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向的情況下，堅(jiān)持立改廢并重，及時(shí)修改、廢止滯后于形勢(shì)、對(duì)相關(guān)領(lǐng)域和事項(xiàng)難以起到引領(lǐng)和推動(dòng)作用的法規(guī)。從2012年市第十四屆人大常委會(huì)組建至今，我市修訂修正《廣州市控制吸煙條例》等7件法規(guī)（不含今年3件法規(guī)）；廢止《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》等8件法規(guī)；通過(guò)《關(guān)于取消廣州市地方性法規(guī)中的部分行政審批和備案事項(xiàng)的決定》《關(guān)于因行政區(qū)劃調(diào)整修改〈廣州市建筑條例〉等六十六件地方性法規(guī)的決定》2個(gè)決定，對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不符合改革發(fā)展方向的法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行清理，為廣州市地方性法規(guī)符合實(shí)際、有效管用提供了有力保障。

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特約編輯 羅 力 責(zé)任編輯 陳春陽(yáng)