何水 楊亞偉

摘要：推進(jìn)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革，意義重大。當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革雖取得了一定進(jìn)展，但仍面臨政府獨(dú)攬全局的局面未根本轉(zhuǎn)變、中小學(xué)自主辦學(xué)能力不足以及教育評(píng)估社會(huì)組織發(fā)展滯后等現(xiàn)實(shí)困·境。深化基14教育管辦評(píng)分離改革，需以政府簡(jiǎn)政放權(quán)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式;以增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)能力為核心，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);以提升教育評(píng)估社會(huì)組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)提高教育評(píng)估質(zhì)量;以政府、學(xué)校、社會(huì)三方協(xié)同聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)，提高基礎(chǔ)教育治理效能。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;管辦評(píng)分離;協(xié)同聯(lián)動(dòng)

管辦評(píng)分離改革是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容，是重構(gòu)教育治理格局，推進(jìn)教育治理體系和教育治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次提出“促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。2017年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出到2020年“基本實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升”?；A(chǔ)教育是國民教育的基石，具有鮮明的全局性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。推進(jìn)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革，到2020年如期形成政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的基礎(chǔ)教育治理格局，意義重大。然而，當(dāng)前基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，8R待突破。

一、基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革的現(xiàn)實(shí)困境

基礎(chǔ)教育中的管辦評(píng)分離是指在政府宏觀層面的管理基礎(chǔ)上，學(xué)校在微觀層面自主完成具體的教育辦學(xué)工作，作為評(píng)估者的社會(huì)群體或評(píng)估機(jī)構(gòu)在宏觀與微觀之間的中觀層面上對(duì)學(xué)校辦學(xué)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而在整體上推進(jìn)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展的漸進(jìn)式過程。在此過程中，宏觀、微觀和中觀層面上的三個(gè)主體分別發(fā)揮自己的作用，在相對(duì)獨(dú)立履行自身職責(zé)的同時(shí)，又能夠相互合作、相互制約，環(huán)環(huán)相扣地推動(dòng)基礎(chǔ)教育建立科學(xué)的管辦評(píng)體系，從而實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的善治、良治。基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革在前期雖取得了一定的進(jìn)展，但仍面臨如下現(xiàn)實(shí)困境。

（一）政府獨(dú)攬全局的局面未根本改變

長期以來，我國政府對(duì)教育實(shí)行大包大攬式的管理。處于重要地位的政府對(duì)中小學(xué)校內(nèi)部日常管理、教學(xué)事務(wù)等管理過嚴(yán)。一方面導(dǎo)致政府沒有足夠精力專注于宏觀教育政策制定、教育法規(guī)規(guī)劃、長遠(yuǎn)教育目標(biāo)設(shè)計(jì)等工作。另一方面使學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)削弱，抑制了學(xué)校的辦學(xué)活力。在前期推進(jìn)管辦評(píng)分離改革中，迫于社會(huì)輿論及政府權(quán)力運(yùn)行效率低的壓力以及提升合法性的訴求，政府確實(shí)進(jìn)行了放權(quán)改革。但政府獨(dú)攬大局的局面尚未根本改變。

（二）中小學(xué)校自主辦學(xué)能力不足

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的教育管理模式影響下，政府對(duì)學(xué)校實(shí)行全方位的管理，學(xué)校只能被動(dòng)接受政府的管理，學(xué)校成了純粹的教育政策執(zhí)行者，沒有決策參與權(quán)和發(fā)言權(quán)。改革開放特別是推進(jìn)管辦評(píng)分離改革以來，學(xué)校獲得了一定的自主權(quán)，但如人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等重要權(quán)力仍在政府手中，這在一定程度上影響了學(xué)校的自主辦學(xué)能力。在我國，中小學(xué)校長通常由政府直接任命，即政府決定著校長的調(diào)配，因此，部分校長為了獲得“政績(jī)”，往往重在應(yīng)付上級(jí)部門的檢查和評(píng)估，很少有時(shí)間去思考教育的本質(zhì)和規(guī)律、學(xué)校安排的教學(xué)活動(dòng)是否適合學(xué)生的身心健康以及是否按照教育的規(guī)律辦學(xué)等。從中小學(xué)校內(nèi)部管理上看，多數(shù)學(xué)校內(nèi)部還沒有建立起真正能夠發(fā)揮作用的校務(wù)委員會(huì)，也沒有完全建立起教師、家長和學(xué)生參與學(xué)校重大決策的機(jī)制。

（三）教育評(píng)估社會(huì)組織發(fā)展滯后

目前，社會(huì)上有能力承接評(píng)價(jià)中小學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的教育評(píng)估社會(huì)組織數(shù)量較少，且存在一些問題，難以真正承擔(dān)起“評(píng)”的工作。問題主要表現(xiàn)在：一是自主性不足?，F(xiàn)實(shí)中有一定實(shí)力的教育評(píng)估社會(huì)組織多依附于政府部門或由政府出資設(shè)立，主要經(jīng)費(fèi)來源于政府，自主性不足，獨(dú)立性較弱。二是專業(yè)化水平不高。因從業(yè)人員專業(yè)水平不高、系統(tǒng)性培訓(xùn)不足，加之評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置不夠合理以及評(píng)價(jià)方式不夠科學(xué)等，嚴(yán)重制約了教育評(píng)估社會(huì)組織的專業(yè)化水平。三是權(quán)威性不強(qiáng)。由于教育評(píng)估社會(huì)組織的專業(yè)化水平不高，加之中小學(xué)內(nèi)部信息管控較嚴(yán)，導(dǎo)致其做出的評(píng)價(jià)結(jié)果很難得到政府、學(xué)校和社會(huì)的認(rèn)可。

二、基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革困境的突破路徑

（一）以政府簡(jiǎn)政放權(quán)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式

政府簡(jiǎn)政放權(quán)是推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革的邏輯起點(diǎn)。美國學(xué)者戴維·奧斯本曾指出，政府的職責(zé)是“掌舵”而非“劃槳”。政府在教育領(lǐng)域的“掌舵”就是要通過政策制定、法律制度設(shè)計(jì)、教育經(jīng)費(fèi)的投入以及教育公平的保障等對(duì)教育進(jìn)行宏觀、間接的管理。政府對(duì)教育進(jìn)行直接的管理則是“劃槳”。實(shí)際上，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不可能對(duì)所有的事情都“親力親為”。按照有限政府理論的核心要義，政府應(yīng)依法下放微觀管理權(quán)力以激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)和教育評(píng)估社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力，同時(shí)制定基礎(chǔ)教育宏觀管理的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，推行清單管理，從而達(dá)到“標(biāo)本兼治”目的。需要指出的是，強(qiáng)調(diào)教育領(lǐng)域的政府放權(quán)，并不意味著政府不管不問，而是強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式，加強(qiáng)宏觀管理和間接管理，做好基礎(chǔ)教育的政策供給、資源分配、標(biāo)準(zhǔn)制定以及評(píng)價(jià)監(jiān)督等工作，確?；A(chǔ)教育健康發(fā)展、良性運(yùn)行。

（二）以增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)能力為核心，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

推進(jìn)管辦評(píng)分離的核心是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高學(xué)校自我管理、自我發(fā)展的能力，從根本上解決學(xué)校辦學(xué)能力不足的問題。在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，學(xué)校應(yīng)改變以往過度依賴政府的狀況，摒棄“等、靠、要”的思維模式，充分利用政府下放的權(quán)力，依據(jù)法律賦予的權(quán)利，加快學(xué)校章程和學(xué)校法人地位建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。這一過程中，尤其要注重堅(jiān)持和完善校長負(fù)責(zé)制，加快由學(xué)校負(fù)責(zé)人、教師、學(xué)生及家長代表、社區(qū)代表等參加的校務(wù)委員會(huì)以及由家長組成的家長委員會(huì)的建設(shè)。保障校務(wù)委員會(huì)對(duì)重大教育教學(xué)改革及涉及學(xué)生、家長、社區(qū)工作重要事項(xiàng)的決策參與權(quán)，以及家長委員會(huì)對(duì)學(xué)校教育教學(xué)和管理活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。

（三）以提升教育評(píng)估社會(huì)組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)，提高教育評(píng)估質(zhì)量

教育評(píng)估社會(huì)組織是政府和學(xué)校的“中介”，高質(zhì)量的教育評(píng)估結(jié)果對(duì)于政府的“管”和學(xué)校的“辦”都有重要意義。政府應(yīng)大力培育專業(yè)性教育評(píng)估社會(huì)組織，做好“賦權(quán)”與“增能”工作，使教育評(píng)估社會(huì)組織提升合法性、增強(qiáng)自主性，為依法開展政府委托的評(píng)價(jià)工作創(chuàng)造條件。這其中，政府除了依法監(jiān)管，不要過多干預(yù)教育評(píng)估社會(huì)組織的自身管理，以保持其獨(dú)立性，增強(qiáng)其評(píng)估的公信力。同時(shí)，教育評(píng)估社會(huì)組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足國情，不斷優(yōu)化教育評(píng)估指標(biāo)體系，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與權(quán)威性。此外，應(yīng)通過一定的制度設(shè)計(jì)，吸引退休的教育專家、中小學(xué)教師以及青年學(xué)者參與教育評(píng)估社會(huì)組織，借以提升教育評(píng)估社會(huì)組織的專業(yè)化水平。

（四）以政府、學(xué)校、社會(huì)三方協(xié)同聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)，提高基礎(chǔ)教育治理效能

管辦評(píng)分離改革，分離是基礎(chǔ)和前提，協(xié)同聯(lián)動(dòng)是重點(diǎn)和關(guān)鍵。因此，要積極構(gòu)建管辦評(píng)各主體之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。其中，尤其要做好兩項(xiàng)工作，一是要在清晰界定各主體職能的基礎(chǔ)上，搭建政府、學(xué)校、社會(huì)三方合作平臺(tái)，建立協(xié)商對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)彼此之間的溝通協(xié)作。二是政府在確定中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校管理權(quán)限、經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)以及教育評(píng)價(jià)指標(biāo)等基礎(chǔ)上與學(xué)校、教育評(píng)估社會(huì)組織簽訂績(jī)效管理合同或購買服務(wù)契約，同時(shí)明確各方主體的責(zé)任，政府根據(jù)教育評(píng)估社會(huì)組織的評(píng)估結(jié)果對(duì)相應(yīng)主體進(jìn)行責(zé)任追究，倒逼教育質(zhì)量提高。只有政府、學(xué)校和社會(huì)在相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)彼此之間的合作、聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)同治理，管辦評(píng)聯(lián)動(dòng)呈現(xiàn)出“多路推進(jìn)，兩翼齊飛”的進(jìn)取陣形，才能更有序、高效地推進(jìn)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離，提升基礎(chǔ)教育治理能力，提高基礎(chǔ)教育治理效能。

三、結(jié)語

推進(jìn)基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容，是全面推進(jìn)依法治教的必然要求。深化基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革，要以政府簡(jiǎn)政放權(quán)為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)教育管理方式，以增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)能力為核心完善中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以提升教育評(píng)估社會(huì)組織專業(yè)化水平為引領(lǐng)提高教育評(píng)估質(zhì)量，以政府、學(xué)校、社會(huì)三方協(xié)同聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)提高基礎(chǔ)教育治理效能。

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