王郅強(qiáng)　張曉君

摘要：改革開放以來，中國應(yīng)急管理變遷表現(xiàn)出了“間斷-均衡”模型的非線性變遷特征。突發(fā)事件不僅作為焦點(diǎn)事件吸引了政策制定主體的注意力，觸發(fā)應(yīng)急管理進(jìn)入政策議程，而且不斷將單一災(zāi)種應(yīng)急管理模式引向全災(zāi)種、全流程和全主體的現(xiàn)代應(yīng)急管理模式。從“間斷-均衡”理論的視角來看，中國應(yīng)急管理變遷邏輯體現(xiàn)為“范式轉(zhuǎn)換”“反常積累”“焦點(diǎn)事件推進(jìn)”“新理念引領(lǐng)”等。從應(yīng)急管理未來發(fā)展看，應(yīng)急管理部的成立是新理念引領(lǐng)的價(jià)值和制度結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果，也必將是中國應(yīng)急管理政策范式的重要轉(zhuǎn)變，未來應(yīng)高度重視實(shí)踐過程中“反常”現(xiàn)象，大膽“實(shí)驗(yàn)”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)中國應(yīng)急管理不斷完善。

關(guān)鍵詞：改革開放；應(yīng)急管理；“間斷-均衡”理論；突發(fā)事件

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2018）06-0070-10

doi：1019366/jcnki1009-055X201806008

“歷史，總是在一些特殊年份給人們以汲取智慧、繼續(xù)前行的力量。”[1]中國漫長社會(huì)發(fā)展歷程中，經(jīng)歷了各種各樣的災(zāi)害和災(zāi)難，積累了豐富的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)與智慧。改革開放40年，既是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的一個(gè)周期，也是中國治國理政的一個(gè)周期，更是進(jìn)行政策觀察與機(jī)制分析的重要“窗口期”。因此，有必要從一般規(guī)律和中國情境結(jié)合視角對(duì)改革開放以來應(yīng)急管理的演變發(fā)展進(jìn)行梳理、分析和評(píng)價(jià)，并以此推至未來，分析中國應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢。

一、問題提出

改革開放40年來，中國在很短的時(shí)間內(nèi)完成了西方國家兩三百年走過的路，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化[2]。貝克（Ulrich Beck）用“一個(gè)饑腸轆轆的人快吃一盒壓縮餅干”來形容中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，他認(rèn)為這一過程中的震蕩和痛苦是不可避免的[3]5。在托克維爾（Alexisde Tocqueville）、吉爾（Robert Girr）、亨廷頓（Samuel Huntington）等人的研究中也反復(fù)說明了“社會(huì)容易在舊體制松動(dòng)而新體制沒有定型的轉(zhuǎn)型階段發(fā)生革命或者產(chǎn)生動(dòng)蕩”。鄧小平同志在改革開放之初就指出，“實(shí)行開放政策必然會(huì)帶來一些壞的東西，影響我們的人民。要說有風(fēng)險(xiǎn)，這就是最大的風(fēng)險(xiǎn)。”[4]139張海波和童星（2015）認(rèn)為，“在本質(zhì)上，中國應(yīng)急管理所針對(duì)各類突發(fā)事件是急遽的社會(huì)變遷風(fēng)險(xiǎn)的外顯”“主要功能在于實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對(duì)外部環(huán)境不確定性的機(jī)制化”[5]。

我國是世界上突發(fā)事件最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。回顧40年的改革開放，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的40年，亦是各類突出事件多發(fā)的40年。首先，我國自然災(zāi)害呈現(xiàn)出災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣、損失大的特點(diǎn)。尤其是20世紀(jì)90年代以來，自然災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失不斷增加，平均每年有740萬畝的農(nóng)作物和370萬人受到自然災(zāi)害影響，4182萬間房屋被毀，安置受災(zāi)群眾400萬人[6]。其次，我國的事故災(zāi)難形勢始終嚴(yán)峻，具有事故總量大、傷亡大，重特大事故多，環(huán)境安全事件高發(fā)等特點(diǎn)。從目前公開的數(shù)據(jù)來看（見圖1），從1990年到2002年各種事故死亡人數(shù)不斷攀升，1990年各種事故死亡人數(shù)為68342人，2002年達(dá)到了139393人。2002年之后各種事故死亡人數(shù)逐步下降，到2016年已經(jīng)下降到50000人以下。再次，我國公共衛(wèi)生事件仍時(shí)有發(fā)生，比如1988年上海甲肝爆發(fā)、2003年SARS、2004年劣質(zhì)奶粉事件、2009年甲型H1N1、2018年長生疫苗事件，這些都嚴(yán)重?fù)p害到人民生命和財(cái)產(chǎn)安全。最后，作為最為敏感和復(fù)雜的突發(fā)事件、社會(huì)安全事件歷來是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。改革開放實(shí)現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，社會(huì)矛盾和沖突也在集中爆發(fā)，近年來勞資糾紛、合同糾紛、債權(quán)債務(wù)糾紛等問題有所凸顯；非法集資、傳銷、P2P爆雷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪時(shí)有發(fā)生；影響經(jīng)濟(jì)、物資、糧食和水等方面安全因素依然存在，這些新舊情況要求我們必須更加警惕，應(yīng)未雨綢繆，預(yù)防在先。

當(dāng)然，面對(duì)突發(fā)事件我國并不是消極被動(dòng)應(yīng)對(duì)，人民群眾對(duì)和諧穩(wěn)定、幸福生活的追求必然要求政府作出積極回應(yīng)，通過發(fā)展應(yīng)急管理來適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。對(duì)此一些學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來中國應(yīng)急管理體制變遷基本上沿襲了新中國成立以來形成的“領(lǐng)導(dǎo)分管+業(yè)務(wù)部門牽頭+其他部門配合”模式，應(yīng)急管理部的成立是典型的大部制改革[7]；在以分類管理為主的體制下，中國應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)機(jī)制逐漸產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)從強(qiáng)制到自主的演化過程[8]；在組織機(jī)構(gòu)層面，大致經(jīng)歷了單一組織或部門應(yīng)對(duì)到綜合部門應(yīng)對(duì)，再到全主體協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)變[9]；在實(shí)踐上，應(yīng)急管理存在著社會(huì)變遷、治理轉(zhuǎn)型、政府架構(gòu)、政策體系、運(yùn)行機(jī)制五個(gè)維度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)[5]。在多理論分析視角中，“結(jié)構(gòu)-功能”是分析中國應(yīng)急管理體制演變的重要視角。楊安華等（2010）認(rèn)為包括人口結(jié)構(gòu)、權(quán)威結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、社會(huì)價(jià)值結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系結(jié)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化直接或間接地作用于應(yīng)急管理能力變化[10]；陶鵬（2016）認(rèn)為結(jié)構(gòu)與功能協(xié)同改革提供了政治保障，最大程度地激發(fā)地方政府應(yīng)急管理體系的創(chuàng)新活力[11]。童星等（2013）認(rèn)為災(zāi)害生命周期理論做為人們認(rèn)識(shí)與管理災(zāi)害和危機(jī)的重要理論基礎(chǔ)，在很大程度上推動(dòng)了應(yīng)急管理制度的嬗變[12]。當(dāng)然，組織學(xué)習(xí)也是分析應(yīng)急管理制度變遷的重要視角，陶鵬（2016）從黨政領(lǐng)導(dǎo)的災(zāi)害批示角度構(gòu)建起災(zāi)后公共組織學(xué)習(xí)的“批示-雙環(huán)”疊加演進(jìn)模型，分析了應(yīng)急管理制度變革[13]。這些研究發(fā)現(xiàn)，探析改革開放以來應(yīng)急管理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特征，對(duì)認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理未來發(fā)展具有一定的啟示意義。

現(xiàn)有研究中不乏對(duì)于焦點(diǎn)事件推進(jìn)應(yīng)急管理體制變遷的研究，如“非典”“汶川地震”等常被視為是中國應(yīng)急管理體制變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。事件的發(fā)生雖然有偶然性，然而，大量的偶然事件必然受規(guī)律支配。不斷提升的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平當(dāng)然要求應(yīng)急管理制度作出調(diào)整，以適應(yīng)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r?；诖耍疚膰L試將應(yīng)急管理的一般規(guī)律和中國情境結(jié)合起來，回顧了我國改革開放以來應(yīng)急管理變遷主要經(jīng)歷的主要階段，初步闡明中國政治發(fā)展的主題與規(guī)律，從“間斷-均衡”理論和“政策范式”理論視角，探析和總結(jié)改革開放以來應(yīng)急管理發(fā)展的內(nèi)在理論邏輯，并在這種歷史的理論邏輯中觀照未來應(yīng)急管理發(fā)展。

二、“間斷-均衡”理論與“政策范式”轉(zhuǎn)移

回顧改革開放以來應(yīng)急管理的變遷，既有較長時(shí)間的穩(wěn)定也有突然的變遷。對(duì)于解釋政策過程中穩(wěn)定與變遷，弗蘭克·鮑姆加特納（Frank R Baumgartne）和布賴恩·瓊斯（Bryan D Jones）提出的“間斷-均衡”理論得到了廣泛的認(rèn)可。近年來，一些國內(nèi)學(xué)者也開始引入“間斷-均衡”理論分析公共交通[14]、社會(huì)救助[15]、大氣污染防治[16]、教育擴(kuò)張[17]等方面的政策，可見，該理論在理解我國政策變遷具有一定的適用性。

根據(jù)“間斷-均衡”理論，政治制度（政治制度為政策行動(dòng)提供了“場所”）和政策圖景（政策圖景也稱為政策形象，指政策是如何被理解和討論的）是激勵(lì)和約束機(jī)制，政治制度和政策圖景之間的“摩擦”（friction）能夠推動(dòng)政策議程的設(shè)立和政策變遷，也能阻止政策議程進(jìn)入，阻礙政策變遷。弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯認(rèn)為價(jià)值和制度結(jié)構(gòu)變化推動(dòng)了制度的變遷，其中，媒體報(bào)道和國民情緒的變化是引起價(jià)值變化的主要原因，利益集團(tuán)、國會(huì)、聯(lián)邦制度的力量對(duì)比則是引起制度結(jié)構(gòu)變化的原因。同時(shí)，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)作為政策環(huán)境中的關(guān)鍵要素，對(duì)于政策變遷有合力作用，突發(fā)事件、領(lǐng)導(dǎo)人更替、政治周期轉(zhuǎn)換等因素對(duì)于政策變遷的作用也很明顯。但是，總體來說政策變遷是社會(huì)綜合因素相互作用的結(jié)果，很難具體地、詳盡地說明促使政策變遷的原因，兩位學(xué)者也明確表示“關(guān)注的是公共政策變遷的結(jié)果而不是變遷的理由”。

“新”理念的萌生、擴(kuò)散和穩(wěn)定化是政策變遷（policy change）的核心過程。

作為“間斷-均衡”理論的重要概念，“政策范式”（policy paradigm）能夠更加簡單直接地解讀政策變遷：政治過程通常由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過去的重大變遷。

根據(jù)霍爾（Hall）提出的“政策范式”，政策范式與政策主體的智識(shí)構(gòu)造息息相關(guān)，其本質(zhì)是相關(guān)政策主體所持有和追求的與政策廣泛目標(biāo)相關(guān)的一系列感知、觀念、知識(shí)能力以及解決辦法的種類等[18]。

霍爾認(rèn)為，政策制定的國家主體向社會(huì)學(xué)習(xí)的過程，政策制定主體對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)以及根據(jù)新信息而調(diào)整政策目標(biāo)或者手段，當(dāng)這樣的回應(yīng)或調(diào)整以政策的形式表現(xiàn)出來時(shí)，學(xué)習(xí)就發(fā)生了。借鑒庫恩科學(xué)范式的概念，政策范式可以分成幾個(gè)階段：穩(wěn)定—反常積累—實(shí)驗(yàn)—權(quán)威的破滅—爭議—新范式的制度化。庫恩認(rèn)為，政策范式轉(zhuǎn)換的核心是以達(dá)到更好治理為目的的社會(huì)學(xué)習(xí)（social learning）。在這個(gè)過程中，有三個(gè)主要變量被認(rèn)為是影響政策制定的關(guān)鍵，包括了總體性目標(biāo)（overarching goal）、政策手段和工具（policy tools）及其精確設(shè)置水平（precise setting）[19]。根據(jù)這三個(gè)變量，政策變遷可以分成三種形態(tài)：第一，總體性目標(biāo)和政策工具、手段不變，政策工具設(shè)置水平發(fā)生變化；第二，總體性目標(biāo)不變，政策工具、手段可能發(fā)生戰(zhàn)略層面的創(chuàng)新，政策工具設(shè)置也相應(yīng)發(fā)生變化；第三，總體性目標(biāo)、政策工具和工具設(shè)置水平都發(fā)生變化。

三、改革開放以來中國應(yīng)急管理的體制變遷

1978年以來，事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件在改革開放之后數(shù)量明顯上升。但是，中國在激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Σ⑹沟镁C合國力持續(xù)快速增長的同時(shí)，又保持了社會(huì)安定有序。這樣的成就離不開這段時(shí)間對(duì)突發(fā)事件強(qiáng)有力應(yīng)對(duì)。而這段時(shí)間，大致經(jīng)歷有五個(gè)階段。

（一）以業(yè)務(wù)部門牽頭，其他部門協(xié)調(diào)的單一災(zāi)種管理（1978—1992年）

在自然災(zāi)害領(lǐng)域，在這個(gè)時(shí)期，黨和政府對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)識(shí)開始回歸科學(xué)，“生產(chǎn)自救是救災(zāi)的根本方針”民政部政策研究室民政工作文件匯編（二）[R]1984：342 。1978—1983年北方大旱是十一屆三中全會(huì)之后中國面臨的第一次重大的自然災(zāi)害，也是“十年文革”救災(zāi)工作完全被打亂之后迎來的首次挑戰(zhàn)。民政部連續(xù)發(fā)布了《民政部關(guān)于印發(fā)十三省、區(qū)生產(chǎn)救災(zāi)工作會(huì)議文件的通知》等救災(zāi)文件，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作的報(bào)告的通知》（1981年），這一系列措施的出臺(tái)都標(biāo)志著救災(zāi)工作的恢復(fù)。為了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，中國設(shè)立了旱災(zāi)、氣象、海洋、地震、地質(zhì)和農(nóng)林水害等開展政府日常管理等相關(guān)業(yè)務(wù)部門和研究機(jī)關(guān)。中央層面設(shè)有國家減災(zāi)委員會(huì)、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部等部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

在事故災(zāi)難領(lǐng)域，在這一階段中，不乏重大的事故災(zāi)難，如1979年溫州電化廠液氯鋼瓶大爆炸事故、1982年福建福鼎制藥廠火災(zāi)、1991年山西三交河煤礦瓦斯爆炸和江西上饒沙溪鎮(zhèn)車運(yùn)甲胺泄漏事故、1992年南航桂林空難等。1982年后國務(wù)院相繼發(fā)布了《礦山安全條例》（1982年頒布，2008年廢止）、《礦山安全監(jiān)察條例》（1982年頒布，2008年廢止）、《民用爆破物品管理?xiàng)l例》（1984年頒布）和《化學(xué)危險(xiǎn)品安全管理?xiàng)l例》（1987年頒布）等。1985年，全國安全生產(chǎn)委員會(huì)成立，確立了“安全第一、預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)的方針。1986年化學(xué)工業(yè)部出臺(tái)了《化工部化工企業(yè)急性中毒搶救應(yīng)急措施規(guī)定》。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，1952年成立中央防疫委員會(huì)，1957年改稱為愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，十年動(dòng)亂期愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)遭遇了挫折，1978年重新成立了中央愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。以防疫站建設(shè)為基點(diǎn)，通過衛(wèi)生人員配備和培訓(xùn)、基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)等，完善應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的人、財(cái)、物以及組織準(zhǔn)備。同時(shí)，出臺(tái)了《全國瘧疾防治規(guī)劃》（1986—1990年，1992—1995年）、《登革熱防治方案（試行）》（1981年發(fā)布施行方案，1988年正式公布）、《中華人民共和國急性傳染病管理?xiàng)l例》（1978年發(fā)布，1994年廢止）和《中華人民共和國傳染病防治法》（1989年）等一系列方案、政策措施等，使得公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)有章可循。

在社會(huì)安全領(lǐng)域，根據(jù)公安部的統(tǒng)計(jì)，1981年立案89萬多起，其中大案67萬多起，1982年立案74萬多起，其中大案64萬起，1983年頭幾個(gè)月案件繼續(xù)猛烈上升……在這樣的背景下，1983年8月，中共中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的決定》，同年9月全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過《關(guān)于迅速審判嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的程序的決定》。從1983年到1986年12月嚴(yán)打期間，全國共抓獲了各類刑事犯罪分子1721萬人，摧毀流氓團(tuán)伙13萬個(gè)[20]。“嚴(yán)打”成為中國治理刑事犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要措施，隨后，在1996年、2004年、2010年和2014年都有連續(xù)的“嚴(yán)打”活動(dòng)。

在這個(gè)時(shí)期在政府的官方話語中也還未出現(xiàn)“應(yīng)急管理”，也并未完全成型應(yīng)急管理體系，但是“單災(zāi)種”“分類分級(jí)”的應(yīng)急管理模型初現(xiàn)。

[HT4”F]（二）以業(yè)務(wù)部門牽頭，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參與，其他部門輔助的單一災(zāi)種管理（1992—2003年）

在自然災(zāi)害領(lǐng)域，1991年華東地區(qū)發(fā)生大規(guī)模水災(zāi)之后，1992年中央防汛抗旱總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部，在水利部單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)；1987年大興安嶺森林大火之后，中國成立中央森林防火總指揮部（1998年取消），2006年成立國家森林防火指揮部，辦公室設(shè)在國家林業(yè)局。2002年5月，建設(shè)部印發(fā)了《建設(shè)部破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，這是我國中央政府部門印發(fā)的首份應(yīng)急預(yù)案。

在事故災(zāi)難領(lǐng)域，1993年8月，國務(wù)院發(fā)布了《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，這是“應(yīng)急管理”首次出現(xiàn)在國務(wù)院政府文件中；2003年成立國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)，辦公室設(shè)在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（國家煤礦安全監(jiān)察局）。2003年以前，在應(yīng)對(duì)安全生產(chǎn)事故這一類突發(fā)事件時(shí)，黨和政府顯得比較被動(dòng)。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，這一時(shí)期也發(fā)生了一系列較大的公共衛(wèi)生事件，如1999年寧夏沙門氏菌污染食物中毒，2001年蘇皖地區(qū)出現(xiàn)大面積腸出血性大腸桿菌食物中毒，2002年南京毒鼠強(qiáng)中毒等。1998年，國家成立衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制局[21]。

在社會(huì)安全領(lǐng)域，1992年“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，保持社會(huì)長期穩(wěn)定”被寫入修改黨章，新修改了黨章的總綱，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的成立，1998年又新成立了中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

（三）以樞紐機(jī)構(gòu)抓總，業(yè)務(wù)部門牽頭，相關(guān)部門協(xié)調(diào)的多災(zāi)種應(yīng)急管理（2003—2008年）

2003年5月，國務(wù)院出臺(tái)了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，其中的內(nèi)容包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告和信息發(fā)布、應(yīng)急處置和法律責(zé)任等，一方面為抗擊“非典”工作提供了行動(dòng)依據(jù)，另一方面也增強(qiáng)了政府行動(dòng)的合法性。2004年3月，國務(wù)院印發(fā)實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將應(yīng)急管理全面納入依法行政領(lǐng)域。

“非典”之后，黨中央和國務(wù)院第一次把非常態(tài)管理提上議事日程，明確提出“政府管理除了常態(tài)管理以外，還要高度重視非常態(tài)管理”。國務(wù)院有關(guān)部門參加國務(wù)院應(yīng)急管理工作中，服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急響應(yīng)和決策，但是，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室不取代各有關(guān)部門的應(yīng)急管理職責(zé)。當(dāng)時(shí)，民政、公安、國土、環(huán)境、水利、安監(jiān)等各有關(guān)部門相應(yīng)地都在各自部門內(nèi)設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，依托政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制也逐步建立起來了。構(gòu)建應(yīng)急管理體制，建立和完善安全管理體系與部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，成為這個(gè)時(shí)期的一個(gè)明顯特點(diǎn)。

在自然災(zāi)害領(lǐng)域，2005年國務(wù)院決定對(duì)《中華人民共和國防汛條例》進(jìn)行修改，重點(diǎn)對(duì)防御洪水方案和洪水調(diào)度方案做出了規(guī)定。2005年，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)發(fā)布了《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》，明確了軍隊(duì)是搶險(xiǎn)救災(zāi)的突擊力量。民政部成為自然災(zāi)害救助主要力量，在2005、2006年分別出臺(tái)了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》和《民政部應(yīng)對(duì)突發(fā)性自然災(zāi)害工作規(guī)程》。

在事故災(zāi)難領(lǐng)域，2003年國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《工傷保險(xiǎn)條例》；2004年國務(wù)院公布了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》；2005年國務(wù)院公布了《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》；2007年國務(wù)院公布了《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》；2008年國務(wù)院修訂了《中華人民共和國消防法》。2003年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中成立了國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)，對(duì)口原安全監(jiān)管局。安全生產(chǎn)監(jiān)管局（副部級(jí)）在這一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中從國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)中獨(dú)立出來，成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，并在2005年升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（正部級(jí)），應(yīng)急管理越來越受到政府的重視。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，2003年5月國務(wù)院通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；2004年8月28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議修訂《傳染病防治法》；2005年國務(wù)院出臺(tái)了《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》；2007年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂通過了《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》。

在社會(huì)安全領(lǐng)域，2005年國務(wù)院出臺(tái)了《信訪條例》，這使得信訪工作有法可依。2005年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于深入開展平安建設(shè)的意見》，其中，天網(wǎng)工程就是建設(shè)平安城市的關(guān)鍵，除此之外三防系統(tǒng)（技防系統(tǒng)、物防系統(tǒng)、人防系統(tǒng)）的建設(shè)也成為保障社會(huì)安全的重要措施。

當(dāng)然，“一案三制”是這一時(shí)期中國應(yīng)急管理最重要的進(jìn)步標(biāo)志。2005年國務(wù)院出臺(tái)了《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》；2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“建立健全應(yīng)急管理體系”，2007年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這是我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的一部基本法律，內(nèi)容包括預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行動(dòng)，保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)安全等方面。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的制定和實(shí)施是我國應(yīng)急管理法制化的重要標(biāo)志，對(duì)我國應(yīng)急管理法制化建設(shè)產(chǎn)生重要影響。截至2007年底，所有的省級(jí)政府和市級(jí)政府、92%的縣級(jí)政府成立或者明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；所有的省級(jí)政府和96%市級(jí)政府、81%的縣級(jí)政府成立或明確了應(yīng)急管理委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室、專家組等應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)[22]。在2004—2007年間基本完成了應(yīng)急管理以“一案三制”為主體內(nèi)容的體系構(gòu)建“一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案，“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。 。

（四）以功能整合，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，能力提升的全災(zāi)種應(yīng)急管理（2008—2012年）

2008年，南方罕見冰凍雨雪災(zāi)害、拉薩3·14打砸搶燒事件、汶川特大地震、火車脫軌事件等突發(fā)事件都使我國應(yīng)急管理面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，應(yīng)急管理體系發(fā)揮積極功能的同時(shí)，也暴露了應(yīng)急管理工作的不足。在2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，加強(qiáng)了食品安全、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等涉及群眾切身利益、關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)管理服務(wù)職能140余項(xiàng)[23]。從當(dāng)時(shí)各部委機(jī)構(gòu)改革的“三定”方案看，對(duì)應(yīng)急管理職能做出明確規(guī)定的部門明顯增加。隨后，240個(gè)地級(jí)市把防震減災(zāi)工作納入政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。

在自然災(zāi)害領(lǐng)域，2008年12月我國重點(diǎn)修改和完善了與地震相關(guān)的監(jiān)測預(yù)報(bào)、災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建等方面的制度，新增了地震災(zāi)后過渡性安置和監(jiān)督管理等制度。2011年，根據(jù)救災(zāi)工作需要，國務(wù)院修訂了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，其中，修訂的重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)國家減災(zāi)委和民政部及時(shí)啟動(dòng)響應(yīng)，以及減災(zāi)委成員單位高效聯(lián)動(dòng)。2012年，國家層面對(duì)《國家地震應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行了修訂，其中規(guī)定“發(fā)生特別重大地震災(zāi)害，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由平時(shí)領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度防震減災(zāi)工作的國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議，轉(zhuǎn)為國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)地震應(yīng)急與救災(zāi)工作。國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部辦公室設(shè)在中國地震局?！迸c此同時(shí)，自然災(zāi)害應(yīng)急管理技術(shù)也取得了明顯的進(jìn)步，2011年4月“ICL地震預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)”首次成功預(yù)警標(biāo)志著中國成為第三個(gè)有能力向公眾發(fā)布地震預(yù)警的國家。

在事故災(zāi)難領(lǐng)域，在機(jī)構(gòu)改革之后，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主管安全生產(chǎn)工作，并將應(yīng)急救援作為其工作，設(shè)立了專門的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援辦公室。2010年4月，中國救災(zāi)應(yīng)急裝備領(lǐng)域首個(gè)國家級(jí)科技平臺(tái)國家救災(zāi)應(yīng)急裝備工程技術(shù)研究中心成立。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，整合了應(yīng)急職能，基本形成了公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如通過職能劃分，衛(wèi)生部將綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的工作，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。2008年9月，中國高校首個(gè)災(zāi)難醫(yī)學(xué)系在同濟(jì)大學(xué)醫(yī)學(xué)院正式成立；2011年12月，中華醫(yī)學(xué)會(huì)災(zāi)難醫(yī)學(xué)分會(huì)在上海成立，并陸續(xù)組建地震、火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸、科普等多個(gè)學(xué)組，為中國災(zāi)難醫(yī)學(xué)的起步打下人才儲(chǔ)備基礎(chǔ)。

在社會(huì)安全領(lǐng)域，2010年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》，并從2011年開始施行，該法律的頒布和實(shí)施旨在完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動(dòng)，及時(shí)解決民間糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。2011年“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”更名為“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”。

[HT4”F]（五）總體國家安全觀引領(lǐng)，“中央國家安全委員會(huì)+黨政同責(zé)制度+相關(guān)部門協(xié)調(diào)”的整體性治理（黨的十八大以來）

黨的十八大以來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)下，國家對(duì)應(yīng)急管理體系進(jìn)行重構(gòu)，2013年建立了中央國家安全委員會(huì)，修訂了《國家核應(yīng)急預(yù)案》。2014年10月“總體國家安全觀”被寫入黨的十八屆四中全會(huì)決定。2016年，“堅(jiān)持總體國家安全觀”成為《關(guān)于加強(qiáng)國家安全工作的意見》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》的指導(dǎo)思想，且被寫入新修訂的黨章中，這也是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成內(nèi)容。特別是2018年應(yīng)急管理部的成立，將分散在13個(gè)部門的應(yīng)急管理相關(guān)職能進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理。這有助于形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場機(jī)構(gòu)廣泛參與”的應(yīng)急管理新格局，實(shí)現(xiàn)了從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變。在很大程度，應(yīng)急系統(tǒng)的這種整合，充分發(fā)揮了中央指導(dǎo)作用和地方主體作用，同時(shí)能夠提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和專業(yè)救援能力，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)急救援的隊(duì)伍、財(cái)物、信息整合，形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)整合式治理的局面。

在自然災(zāi)害領(lǐng)域，2015年《民政部支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，首次將社會(huì)力量參與救災(zāi)工作納入政府規(guī)范體系[24]。2016年國務(wù)院對(duì)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行了修訂。2017年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》明確提出要“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變”。救援隊(duì)伍也不斷壯大，2008年前，全國僅有國家1個(gè)和省級(jí)地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)伍26個(gè)，總?cè)藬?shù)約4200人，其中，國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)人數(shù)為222人；到如今，有1支480人的國家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，76支省級(jí)地震救援隊(duì)，1000多支市級(jí)地震救援隊(duì)，2100多支縣級(jí)地震救援隊(duì)，11萬支地震救援志愿者隊(duì)伍。

在事故災(zāi)難領(lǐng)域，2014年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂了《安全生產(chǎn)法》，這是12年來首次大修，被稱為“史上最嚴(yán)”。同年，國務(wù)院印發(fā)了重新修訂的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》。2016年12月，《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》公布實(shí)施，這是歷史上第一個(gè)以黨中央、國務(wù)院名義印發(fā)的安全生產(chǎn)文件。除此之外，穩(wěn)步推進(jìn)了《礦山安全法》《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》等文件的立法工作；建立了以11部有關(guān)專項(xiàng)法律、3部司法解釋、20余部國家行政法規(guī)、30余部地方性法規(guī)、100余部部門規(guī)章、近400部安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為支撐的安全生產(chǎn)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)制度體系[25]。

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，2016年，國家衛(wèi)生計(jì)生委印發(fā)了《加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急工作規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見》《突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》和《突發(fā)急性傳染病防治“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》，從國家安全戰(zhàn)略高度出發(fā)，將提高突發(fā)事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力與水平作為重點(diǎn)。從衛(wèi)生應(yīng)急處置的資源來看，2003年非典事件以來，我國建成了全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，4個(gè)小時(shí)疫情信息從基層報(bào)到國家疾控中心，該系統(tǒng)能夠在72小時(shí)內(nèi)檢測300余種病原體。2017年，全國有4類59支國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍[26]，地方衛(wèi)生應(yīng)急處置隊(duì)伍超過2萬支，人數(shù)達(dá)20萬人[27]。

在社會(huì)安全領(lǐng)域，2014年將“中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”恢復(fù)為“中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”，在2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，將中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室撤銷，有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會(huì)承擔(dān)。2015年出臺(tái)了《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國國家安全法》和《中華人民共和國反恐怖主義法》。2016年全國人民代表大會(huì)通過了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》。

四、改革開放以來應(yīng)急管理變遷的內(nèi)在邏輯

改革開放以來，從業(yè)務(wù)部門主管的單災(zāi)種管理到應(yīng)急管理部成立，中國應(yīng)急管理經(jīng)歷了“革命性”范式意義上的轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理政策范式的轉(zhuǎn)變并不是一蹴而就的，因?yàn)槿魏巍靶隆崩砟畹拿壬?、擴(kuò)散和穩(wěn)定化都是一個(gè)過程。應(yīng)急管理部的成立，是典型的大部制改革，用歷史的眼光分析問題，綜合的思維方式優(yōu)化的改革方案[28]。

從“間斷-均衡”理論的視角來看，突發(fā)事件作為制度變遷的變量，經(jīng)常作為外部的力量存在的。但是，在應(yīng)急管理制度變遷中突發(fā)事件作為應(yīng)急管理的管理對(duì)象，同時(shí)作為內(nèi)部和外部推動(dòng)制度變遷動(dòng)力而存在。但是，從政治子系統(tǒng)的角度，利用政策議定場所來界定中國應(yīng)急管理變遷間斷和平衡可能并不一定適用。基于此，借鑒了“政策范式”這一概念，根據(jù)政策變遷涉及的總體性目標(biāo)、政策手段和配置水平三個(gè)主要變量，將應(yīng)急管理變遷分為三種形態(tài)，從“穩(wěn)定—反常積累—實(shí)驗(yàn)—權(quán)威的破滅—爭議—新范式的制度化”幾個(gè)階段，對(duì)應(yīng)改革開放以來應(yīng)急管理發(fā)展的歷程進(jìn)行分析。

（一）改革開放以來應(yīng)急管理的范式轉(zhuǎn)變

在改革開放的第40年，中國成立了應(yīng)急管理部，標(biāo)志著中國應(yīng)急管理進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。改革開放之前，針對(duì)自然災(zāi)害已經(jīng)設(shè)立了日常管理部門，由于一些自然災(zāi)害涉及到的部門較多，就成立了指揮部、委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。改革開放以來，公共安全事件和生產(chǎn)安全事件明顯增多，公共衛(wèi)生事件發(fā)生的頻率也有所增加，各類突發(fā)事件的頻發(fā)促使中央和地方政府針對(duì)不同的公共突發(fā)事件設(shè)立了各種各樣的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在管理機(jī)構(gòu)上也有一些明顯的變化，從改革開放初期業(yè)務(wù)部門主管，到成立議事機(jī)構(gòu)，再到綜合的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理部的成立。有學(xué)者認(rèn)為，這種改革事實(shí)上萌芽于新中國成立以來形成的“領(lǐng)導(dǎo)分管+業(yè)務(wù)部門牽頭+其他部門配合”模式（雷尚清，2018）[29]。隨著災(zāi)種的不斷增多和應(yīng)急管理過程的不斷完善，逐步向全災(zāi)種、全過程和全主體轉(zhuǎn)變的綜合管理模式轉(zhuǎn)變[30]。

（二）反常積累與理念轉(zhuǎn)變

在韋伯（Max Weber）看來，來自內(nèi)部和外部的動(dòng)力推動(dòng)了社會(huì)規(guī)則的變化，其中，外部條件是“參與的因素”，內(nèi)部因素的“反?！辈攀蔷哂袥Q定性作用的[30]。也有一部分學(xué)者根據(jù)政策變遷的是自覺推動(dòng)力的來源將政策范式變化的社會(huì)學(xué)習(xí)劃分為外生學(xué)習(xí)（動(dòng)力來自社會(huì)其他行動(dòng)者）和內(nèi)生學(xué)習(xí)（動(dòng)力來自政府內(nèi)部）[32]。改革開放初期，原來由于“文革”對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)安排的打亂，面對(duì)不斷發(fā)生的突發(fā)事件需要做出新的改變，從一種較低水平的“穩(wěn)定”狀態(tài)進(jìn)入到了“反常積累”的階段。在改革開放以來應(yīng)急管理發(fā)展的第一和第二階段，突發(fā)公共事件的頻發(fā)使得中國應(yīng)急管理在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全的事件經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，并在一定程度上促使了應(yīng)急管理的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。在改革開放以來的40年中，重視災(zāi)前的預(yù)防就是總結(jié)出來的，并從經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面，制定相應(yīng)的預(yù)案。事實(shí)上許多預(yù)案也都是在經(jīng)驗(yàn)積累的層面逐步上升到了制度設(shè)計(jì)層面。除此之外，新一輪的機(jī)構(gòu)改革在國家層面成立的應(yīng)急管理部也是多年實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)的“反常”基礎(chǔ)上（如部門之間協(xié)調(diào)低效等）作出的調(diào)整。

（三）“焦點(diǎn)事件”與議程開啟

政策總是針對(duì)特定的社會(huì)問題的，焦點(diǎn)事件推動(dòng)了政策議程設(shè)置中的“機(jī)會(huì)之窗”的出現(xiàn)。國內(nèi)一些應(yīng)急管理的學(xué)者認(rèn)為中國應(yīng)急管理興起于2003年，事實(shí)上也正是“非典”暴露出當(dāng)時(shí)中國應(yīng)急管理的缺陷，使得應(yīng)急管理正式進(jìn)入到中國政府的議程之中。從政策范式轉(zhuǎn)變的視角來看，作為焦點(diǎn)事件的“非典”打破了原有的“政策壟斷”，使得中國應(yīng)急管理進(jìn)入到了“政策議程重新設(shè)置”。中國政府意識(shí)到了原有的應(yīng)急防御體系的缺失、機(jī)制不健全、危機(jī)處置能力弱和公眾憂患意識(shí)不強(qiáng)等問題，與此同時(shí)，“非典”引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，中國應(yīng)急管理由此開啟了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)階段。在2008年汶川地震之后，黨和政府意識(shí)到了應(yīng)急產(chǎn)品和服務(wù)的缺失以及由此衍生出來的應(yīng)急能力不足等成為“一案三制”建設(shè)基本完成之后面臨的重要問題，提高應(yīng)急技術(shù)和應(yīng)急產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的應(yīng)急能力也進(jìn)入到政策議程設(shè)置當(dāng)中。

（四）新理念形成與政策范式轉(zhuǎn)變

“新范式的制度化”首先需要有新的理念支撐，黨的十八大以來，應(yīng)急管理幾乎就沒有出現(xiàn)在政府工作報(bào)告當(dāng)中，但是這并不是意味著應(yīng)急管理不重要或不緊迫。從整體來看，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出了“將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”，2014年習(xí)近平總書記提出了“國家總體安全觀”，這表明了黨和國家在應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的理念的轉(zhuǎn)變。如今，經(jīng)過5年的實(shí)踐探索，理念不斷成熟，在價(jià)值層面上，媒體報(bào)道和民眾情緒也不斷對(duì)國家總體安全觀有了更多的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同，在新時(shí)代主要社會(huì)矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，為了滿足人民群眾對(duì)于公共安全的需求，成立了應(yīng)急管理部，制度結(jié)構(gòu)層面也開始發(fā)生新的變化。

五、結(jié)論與建議

2003年開始的“一案三制”建設(shè)以及2018年應(yīng)急管理部的成立，在一定意義上可以視為中國應(yīng)急管理“政策范式”轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。從“間斷-均衡”理論的視角來看，突發(fā)事件常作為焦點(diǎn)事件在很大程度上能夠吸引政策主體的注意力，從而推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程，這也被認(rèn)為是中國政策間斷式變遷的動(dòng)力[33]。但是在應(yīng)急管理領(lǐng)域，突發(fā)事件不僅是能夠觸發(fā)政策議程開啟的焦點(diǎn)事件，還是應(yīng)急管理的對(duì)象。改革開放初期，大開發(fā)和大發(fā)展在一定程度上也成為突發(fā)事件高發(fā)的原因，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步以及國家治理能力的不斷提升，對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力也不斷提升。因此，改革開放以來各類突發(fā)事件的頻發(fā)不僅推動(dòng)了各類突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)入政府政策議程，而且在推動(dòng)了中國全災(zāi)種、全流程、全主體綜合應(yīng)急管理體系的形成。從“政策范式”理論的角度來看，這樣的“政策范式”轉(zhuǎn)變是通過政策制定的國家主體社會(huì)學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)的。在這個(gè)進(jìn)程中，中國應(yīng)急管理總體性目標(biāo)、政策工具和配置水平的變化成為中國應(yīng)急管理既有長期的漸進(jìn)均衡也有短期重大間斷的重要原因。通過不斷的反常積累，以及焦點(diǎn)事件的推進(jìn)，新的理念也將產(chǎn)生，就會(huì)反過來作用價(jià)值層面的媒體報(bào)道和民眾情緒以及制度結(jié)構(gòu)。

新的理念的宣貫是保障新一輪應(yīng)急管理體系改革的基礎(chǔ)，與此同時(shí)，在實(shí)踐層面還有一系列問題需要進(jìn)一步思考：第一，新的應(yīng)急管理體系的建立，尤其是在機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的過程中，需要降低指揮部門在應(yīng)對(duì)不同類型公共突發(fā)事件所面對(duì)的應(yīng)急職能的復(fù)雜性。需要對(duì)不同類型公共突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的各組織應(yīng)急保障職能進(jìn)行審查，明確各類應(yīng)急預(yù)案所要求的共同職能和特殊職能。這將有助于避免由應(yīng)急管理部門和其他部門協(xié)調(diào)復(fù)雜性帶來的一系列問題。第二，新的應(yīng)急管理體系通過職能整合，應(yīng)急管理部門成為最重要的學(xué)習(xí)主體。相較于以往的問責(zé)和事故調(diào)查方式，應(yīng)急管理部門能夠進(jìn)行更好的政策學(xué)習(xí)。在推進(jìn)和完成機(jī)構(gòu)改革的初期，應(yīng)避免以問責(zé)代替調(diào)查，給予應(yīng)急管理部門一定的容錯(cuò)空間，鼓勵(lì)和引導(dǎo)應(yīng)急管理部門重視對(duì)公共突發(fā)事件和應(yīng)對(duì)情況的調(diào)查，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理的體制和機(jī)制。第三，治理的理念要求更多的主體參與，應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場和社會(huì)的力量進(jìn)入到應(yīng)急管理體系當(dāng)中。應(yīng)急管理管理的產(chǎn)品和服務(wù)是提升應(yīng)急管理能力的重要內(nèi)容，市場和社會(huì)的進(jìn)入有利于提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。

應(yīng)急管理部的組建對(duì)新時(shí)代應(yīng)急管理體制的形成僅僅是一個(gè)開端，各級(jí)政府應(yīng)急管理部門將組建起來。這是新理念引領(lǐng)下的中國應(yīng)急管理制度變遷的重要內(nèi)容。從目前已經(jīng)組建好了的中央和省部級(jí)應(yīng)急管理部門的人員組成來看，安監(jiān)部門成為最主要的組成成員，也涉及原來公安、地震和水利等部門的成員。目前，應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類等突發(fā)事件應(yīng)急救援，這兩類公共突發(fā)事件有一定的自己的規(guī)律和特點(diǎn)。因此，有必要強(qiáng)化新組建的部門對(duì)于新時(shí)代應(yīng)急管理，尤其是應(yīng)急管理部所承擔(dān)的任務(wù)的理解，走出思維定勢。當(dāng)務(wù)之急是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦規(guī)律認(rèn)識(shí)、能力建設(shè)、制度建設(shè)等方面的不足，盡快整合應(yīng)急管理系統(tǒng)內(nèi)外部關(guān)系，妥善處理各主體機(jī)構(gòu)、人員間關(guān)系和職責(zé)，強(qiáng)化應(yīng)急部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，既要彌補(bǔ)原有協(xié)調(diào)性不足的問題，又要盡快發(fā)揮應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)的作用[34]。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.開放共創(chuàng)繁榮創(chuàng)新引領(lǐng)未來[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-04-11（03）.

[2]王郅強(qiáng)，張曉君.“結(jié)構(gòu)性矛盾”與社會(huì)治理體系的構(gòu)建[J].行政論壇，2017，24（2）：87-92.

[3]烏爾里希·貝克.世界主義的觀點(diǎn)：戰(zhàn)爭即和平[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2008.

[4]鄧小平.鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[5]張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國社會(huì)科學(xué)，2015（3）：58-84，206.

[6]田艷芳.自然災(zāi)害與社會(huì)沖突——基于中國省際面板數(shù)據(jù)的分析[J].科學(xué)決策，2014（4）：29-40.

[7]雷尚清.作為大部制的應(yīng)急管理部：歷史淵源與關(guān)鍵議題[J].風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)研究，2018（1）：228-241.

[8]鐘開斌.從強(qiáng)制到自主：中國應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變[J].中國行政管理，2014（8）：115-119.

[9]閃淳昌.應(yīng)急管理的發(fā)展態(tài)勢與思考[J].安全，2015，36（1）：1-2.

[10]楊安華，張偉，梁宏志.民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與應(yīng)急管理能力建設(shè)[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版），2010，31（6）：14-17.

[11]陶鵬.從結(jié)構(gòu)變革到功能再造：政府災(zāi)害管理體制變遷的網(wǎng)絡(luò)分析[J].中國行政管理，2016（1）：134-138.

[12]童星，陶鵬.論我國應(yīng)急管理機(jī)制的創(chuàng)新——基于源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的理念[J].江海學(xué)刊，2013（2）：111-117.

[13]陶鵬.災(zāi)害批示與公共組織學(xué)習(xí)演進(jìn)機(jī)制：以安全生產(chǎn)管理制度為例[J].公共行政評(píng)論，2016，9（1）：39-54，183.

[14]文宏. 間段均衡理論與中國公共政策的演進(jìn)邏輯——蘭州出租車政策（1982—2012）的變遷考察[J]. 公共管理學(xué)報(bào)，2014（2）：70-80.

[15]魏娜，繆燕子.新中國成立以來社會(huì)救助政策變遷：歷程、原因與趨勢——基于間斷-均衡理論的視角[J].教學(xué)與研究，2018（2）：78-85.

[16]向玉瓊，李曉月.我國大氣污染防治政策變遷的動(dòng)力分析——兼評(píng)多源流理論及其修正[J].長白學(xué)刊，2017（5）：65-72.

[17]黃靖洋，鄔璇.中國高等教育擴(kuò)張與政策范式轉(zhuǎn)移——間斷均衡的視角[J].中國公共政策評(píng)論，2015，9（2）：22-43.

[18][ZK（]HALL P. Policy paradigms， social learning， and the state： The case of economic policymaking in britain[J]. Comparative politics， 1993， 25（3）：275-296.[ZK）]

[19]庫恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[20]馬齊彬，陳文斌，林蘊(yùn)輝，等.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政四十年：1949-1989[M].北京：中共黨史資料出版社，1989.

[21]宋勁松.我國為什么組建應(yīng)急管理部[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2018-04-02（06）.

[22]華建敏.我國應(yīng)急管理工作的幾個(gè)問題[J].中國應(yīng)急管理，2007（12）：5-9.

[23]郭沛.關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)管理領(lǐng)域行政體制改革的初步思考[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2012（4）：57-61.

[24]民政部救災(zāi)司. 黨的十八大以來防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作取得輝煌成就[N]. 中國社會(huì)報(bào)，2017-10-09（02）.

[25][ZK（]新華社.嚴(yán)守安全底線，奏響生命至上——黨的十八大以來我國安全生產(chǎn)事業(yè)改革發(fā)展綜述[EB/OL]. （2017-10-16）[2018-11-16]http：//wwwgovcn/xinwen/2017-10/16/content_5232170htm.[ZK）]

[26][ZK（]中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)衛(wèi)生應(yīng)急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心）.2017年國家衛(wèi)生應(yīng)急隊(duì)伍管理培訓(xùn)班在云南大理舉行[EB/OL].（2017-09-14）[2018-11-16]http：//wwwmohgovcn/yjb/s2908/201709/9af66b5ced9943bba0fe3 a1ac63bc3a2shtml.[ZK）]

[27][ZK（]中央政府門戶網(wǎng)站.“十二五”以來特別是黨的十八大以來我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展的輝煌成就[EB/OL]（2015-10-14）[2018-11-16]http：//wwwgov cn/xinwen/2015-10/14/content_2946448htm.[ZK）]

[28][ZK（]高小平，劉一弘.應(yīng)急管理部成立：背景、特點(diǎn)與導(dǎo)向[J].行政法學(xué)研究，2018（5）：29-38.[ZK）]

[29]雷尚清.作為大部制的應(yīng)急管理部：歷史淵源與關(guān)鍵議題[J].風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)研究，2018（1）：228-241.

[30]XIAOLI LU， ZHIQIANG HAN. Emergency management in china： towards a comprehensive model？ [EB/OL].（2018-10-09）[2018-11-16]https：//wwwtandfonlinecom/doi/pdf/101080/1366987720181476901？needAccess=true

[31]馬克斯·韋伯. 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].北京：商務(wù)印書館，2004.

[32]邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

[33]孫歡.間斷平衡框架及在我國政策分析中的適用性：基于政策范式[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（6）：31-42，126.

[34]王郅強(qiáng).我國應(yīng)急管理體制變遷與挑戰(zhàn)[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2018-07-09（08）.

Abstract： Since the reform and opening up， the change of emergency management in China has shown the characteristics of nonlinear change of “Punctuated Equilibrium” model Emergency not only attracts the attention of policy makers as a focus event， triggering emergency management into the policy agenda， but also constantly changes the single disaster emergency management mode to the whole disaster， the whole process and the whole subject of modern emergency management mode From the perspective of “Punctuated Equilibrium Theory”， the logic of emergency management change in China is embodied in “paradigm transformation”， “anomalous accumulation”， “focus event promotion”， “new concept leading” and so on From the perspective of the future development of emergency management in the new era， the establishment of the Emergency Management Department is the inevitable result of the change of value and system structure led by the new concept， and it will also be an important change of Chinas emergency management policy paradigm In the future， we should attach great importance to the “abnormal” phenomenon in the process of practice， boldly “experiment”， summarize experience， and then improve. Chinas emergency management continously.

Keywords： reform and opening up， emergency management， Punctuated Equilibrium Theory， emergencies