劉 丹

(中國科學(xué)院沈陽自動化研究所,遼寧 沈陽 110016)

0 前言

科研事業(yè)單位主要致力于開展基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動，其單位運轉(zhuǎn)來源主要依靠財政科技投入。當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境錯綜復(fù)雜，我國經(jīng)濟面臨下行壓力，收支矛盾突出，國家急需科技創(chuàng)新發(fā)揮強大驅(qū)動作用，因此對科技予以大力支持?？萍纪度氲闹鹉暝黾樱殡S著國家財政、科技體制改革深入推進，以及社會主義市場經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的接軌時事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型，嚴峻的時代背景對科研事業(yè)單位完成科研任務(wù)產(chǎn)生的經(jīng)濟活動管控要求不斷提高，而內(nèi)部控制是一項有效的管理手段。上世紀30年代，美國首次提出內(nèi)部控制的概念，此后一段時間，美國審計委員會多次完善內(nèi)部控制的理論。在中國，《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》于2008年6月份正式發(fā)布，隨后，《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》于2010年4月份發(fā)布，標志著中國內(nèi)部控制體系基本建立。而《中華人民共和國會計法》和《中華人民共和國預(yù)算法》制定了內(nèi)控基本規(guī)范。2013年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺，標志著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理進入了理論初級階段。2015年12月印發(fā)《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，啟動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，促進行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。

1 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的目標和意義

2013年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中的內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。內(nèi)部控制可以分為單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個維度，在單位層面，應(yīng)該設(shè)置一個牽頭部門，負責(zé)組織協(xié)調(diào)，充分調(diào)動財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、采購部門等部門，積極發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。并且設(shè)定重大事項的集體議事決策制度，針對內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位要實行崗位責(zé)任制，并且實行輪崗制度。在業(yè)務(wù)層面，應(yīng)該在具體的業(yè)務(wù)事項節(jié)點上進行控制，例如預(yù)算業(yè)務(wù)控制、合同控制等等?？蒲惺聵I(yè)單位內(nèi)部控制的目標應(yīng)當(dāng)包括五點：合法性，即管理和服務(wù)活動的合法合規(guī)；效率性，即提高管理服務(wù)的效率和效果；安全性，即國有資產(chǎn)安全；可靠性，即財務(wù)報告及相關(guān)信息真實、完整；風(fēng)險防范，即排除障礙實現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制規(guī)范的實施，對于科研事業(yè)單位來講，具有舉足輕重的意義。因為它能夠一定程度上保全國有資產(chǎn)的安全，規(guī)范科研活動伴隨的財務(wù)行為，杜絕科研造假和科研經(jīng)費腐敗，很大程度上促進科研事業(yè)單位內(nèi)部管理效率的提高，進而促進公務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的提升。

2 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題

2.1 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制機制不健全

在國際上，早在上世紀30年代，美國便提出了內(nèi)部控制的概念，并逐年加以規(guī)范完善。而我國內(nèi)部控制理論的發(fā)展則相對滯后很多，上世紀90年代，伴隨著市場經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展，企業(yè)管理欣欣向榮，人們才逐漸開始認識到內(nèi)部控制的概念。2008年，我國首次發(fā)布內(nèi)部控制規(guī)范，并且還是針對企業(yè)的，直到2013年，國家才針對行政事業(yè)單位頒布了專門的內(nèi)部控制規(guī)范。內(nèi)部控制理論在中國的發(fā)展不足10年，在實踐應(yīng)用中更是有許多待完善之處?？梢?，在時代背景下，這些年科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制發(fā)展處于理論的初級階段，在步步探索中曲折前進。首先，在整個內(nèi)部控制體系的建設(shè)中，建立了許多制度，但是卻將財務(wù)管理制度與內(nèi)部控制制度相混淆，沒有真正的內(nèi)部控制制度，財務(wù)管理缺乏客觀性。而這意味著，在產(chǎn)生問題的時候，缺乏科學(xué)系統(tǒng)化的決策程序和標準，從而誘發(fā)科研腐敗甚至職務(wù)犯罪等不良事件。其次，受計劃經(jīng)濟影響，科研事業(yè)單位受國家財務(wù)扶持，市場競爭意識差，風(fēng)險防范意識弱，一成不變和墨守成規(guī)是科研事業(yè)單位管理的常態(tài)，而今，面臨市場經(jīng)濟與世界經(jīng)濟接軌，科研事業(yè)單位在經(jīng)濟往來中不可避免的會產(chǎn)生各種各樣的問題與糾紛，風(fēng)險意識的缺乏，讓國有資產(chǎn)保全面臨危機。

2.2 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制意識淡薄

長期以來，由于公益性質(zhì)的科研事業(yè)單位從事的基礎(chǔ)科研是市場經(jīng)濟資源配置不能有效覆蓋到的領(lǐng)域，其組織機構(gòu)的基本運行費和科研項目經(jīng)費大量來源于國家財政，發(fā)展受國家財政扶持。因此，缺乏內(nèi)部控制意識，單位負責(zé)人大都為科研人員出身，重視科研發(fā)展而輕視內(nèi)部管理，內(nèi)部控制意識相對淡薄?？蒲惺聵I(yè)單位以從事科研創(chuàng)新活動為主，其組織結(jié)構(gòu)以研究室為一級科研單位，室主任為負責(zé)人，課題項目組為二級科研單位，課題組長為負責(zé)人，科研項目資金以課題為主要核算單元。室主任和課題組長將大量時間精力投入高精尖的科研創(chuàng)新腦力勞動或者行政事務(wù)中，忽略內(nèi)部控制的重要性，內(nèi)部控制意識也相對淡薄。一般而言，一個單位的制度宣傳貫徹采取自上而下的方法，單位負責(zé)人及管理層內(nèi)部控制意識淡薄，可想而知，基層科研人員也難以清楚內(nèi)部控制的重要性。目前，科研事業(yè)單位沒有形成完善的內(nèi)部控制制度體系，或者形成了完整的內(nèi)部控制制度體系，但是執(zhí)行起來并不徹底，內(nèi)部控制制度與財務(wù)管理制度相互混淆。單位職能部門在實施內(nèi)部控制，逐步完善內(nèi)部控制的過程中，由于室主任和課題組長沒有給予足夠的重視，基層科研人員思想觀念轉(zhuǎn)變不到位，重課題申請，輕經(jīng)費使用，認為課題經(jīng)費是自己申請爭取到的資金，自己愿意怎么花就怎么花。不愿行使自主管理權(quán)，存在“等、靠”的想法，互相扯皮，使得內(nèi)部控制的執(zhí)行極度缺乏權(quán)威性。如此一來，整個單位都處于內(nèi)部控制意識相對薄弱的環(huán)境中。

2.3 科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制管理薄弱

首先，從科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部核算方式上，在經(jīng)費支出審核報銷方面，科研人員填寫報銷單，經(jīng)過部門領(lǐng)導(dǎo)及歸口管理部門層層審批后，到財務(wù)進行審核報銷，財務(wù)人員依據(jù)財經(jīng)制度，對原始發(fā)票、憑證進行審核，當(dāng)出現(xiàn)報銷憑證金額與原始發(fā)票不一樣的情況時，采取直接在報銷單憑證上加加減減手工涂改，而沒有將報銷單返回報銷部門確認，重新填寫新的報銷單，這種核算方式使得原始憑證具有隨意性，不具備嚴肅性，對會計信息收集的準確性也大打折扣。其次，科研事業(yè)單位科研項目的申請、立項、執(zhí)行、驗收是一個完整的鏈條，而在這些環(huán)節(jié)中，內(nèi)部控制卻沒有在各個重要節(jié)點發(fā)揮應(yīng)有的作用，例如，在日常財務(wù)經(jīng)費支出審核報銷時，由于缺乏溝通或者信息不對稱，財務(wù)人員只是依照相關(guān)財務(wù)管理辦法來審核課題經(jīng)費支出，而不是依照已經(jīng)審定的課題經(jīng)費預(yù)算來審核課題經(jīng)費支出，審核重點關(guān)注的是財經(jīng)制度的合規(guī)性，成本經(jīng)濟的合理性，而忽略課題預(yù)算的相關(guān)性，導(dǎo)致課題結(jié)題驗收突擊花錢或者大量調(diào)賬現(xiàn)象。最后，財務(wù)部門與科研事業(yè)單位中關(guān)鍵的科技部門、人事部門相比，處于比較尷尬的地位，許多科研人員將財務(wù)部門當(dāng)作單位的“出納”，只是提款機，只要求服務(wù)職能，厭惡其管理職能。加之久而久之形成的“人情網(wǎng)”，或者財務(wù)人員本身崗位責(zé)任感不足，責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠，不敢觸碰涉及單位項目組，科研人員之間的利益關(guān)系，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度執(zhí)行不徹底，不透明。

2.4 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)管力度不夠

首先，科研事業(yè)單位的內(nèi)部審計監(jiān)察部門對內(nèi)部控制監(jiān)管力度不夠?？蒲惺聵I(yè)單位的內(nèi)部審計監(jiān)察部門大都是最近幾年新晉設(shè)立的部門，人員編制數(shù)量稀少，力不從心，難以保證對內(nèi)部控制監(jiān)管的覆蓋面周到全面。且內(nèi)審人員多為原來財務(wù)部門抽調(diào)過去工作的財務(wù)人員，其相關(guān)的專業(yè)知識及審計獨立性難以保證。內(nèi)部審計監(jiān)察部門開展對單位財務(wù)經(jīng)濟性合法性審計，對于審計結(jié)果，形成的合理的審計意見，沒有與財務(wù)部門、科研部門、課題組交互意見的渠道，或者沒有形成定期的正式的整改意見和反饋報告，缺乏信息交互反饋的有效的工作機制，缺乏權(quán)威性，起不到有力的監(jiān)管和約束的作用。其次，從科研項目經(jīng)費全過程監(jiān)管來看，科技部門負責(zé)科研項目科學(xué)性、合理性的監(jiān)管，財務(wù)部門依據(jù)各級財經(jīng)制度，負責(zé)經(jīng)費支出合規(guī)性、合理性、相關(guān)性的監(jiān)管，審計部門負責(zé)科研經(jīng)濟業(yè)務(wù)真實性、合法性的監(jiān)管，而紀檢部門負責(zé)違規(guī)違紀人員的審查監(jiān)管，在工作實踐中，因為缺乏對各自職責(zé)的具體制度描述，從而無法形成監(jiān)督合力，無法充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管的作用。

3 科研事業(yè)單位內(nèi)部控制管理完善措施

3.1 完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制機制

內(nèi)部控制機制建設(shè)是由科研事業(yè)單位全體人員參與的，為了實現(xiàn)既定目標，防范風(fēng)險，深入科研業(yè)務(wù)活動，對科研業(yè)務(wù)活動進行全過程的監(jiān)管，將權(quán)利分配給適合部門，對權(quán)力施以監(jiān)督和制約，并且制定完備的制度進行保證的過程。內(nèi)部控制機制是整個內(nèi)部控制實施的前提和基礎(chǔ)，具有引領(lǐng)的作用。建立健全科研事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系，在內(nèi)部控制制度體系建設(shè)完成后，保證制度的執(zhí)行。首先，明確科研事業(yè)單位內(nèi)部控制小組中各部門的崗位職責(zé)，對單位各方面管理控制工作進行監(jiān)督，保證單位正常運營。并定期召開研討會，聽取基層科研人員的意見和建議，堅持以人為本，從實際出發(fā)，實事求是，做出科學(xué)的有針對性的管理調(diào)整。制定考核計劃，并對各部門內(nèi)部控制執(zhí)行進行考核，鼓勵先進的人員，對于制度執(zhí)行不到位不徹底的人員適當(dāng)予以懲罰。其次，對風(fēng)險進行評估，風(fēng)險評估的程序包括：先對風(fēng)險的目標加以設(shè)定，在識別風(fēng)險，并具體分析風(fēng)險，并采取措施應(yīng)對等等，進行風(fēng)險防控體系建設(shè)，全程監(jiān)控，建立預(yù)警機制和自查自糾機制。

3.2 提高科研事業(yè)單位內(nèi)部控制意識

首先，單位負責(zé)人要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)工作，要參加內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)，將落實內(nèi)部控制規(guī)范作為當(dāng)前和今后一個時期的重要工作來抓，單位負責(zé)人要高度重視，牽頭負責(zé)。根據(jù)權(quán)力制衡原則，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能相互分離，明確職責(zé)權(quán)限，按照規(guī)程行使權(quán)利。對權(quán)力進行制約，按照事、崗、級將權(quán)力細分。其次，可以成立成員包括財務(wù)部門、科技部門、研究室、審計部門等在內(nèi)的內(nèi)部控制工作小組，讓財務(wù)、內(nèi)審、科技、資產(chǎn)條件、基建等職能部門的作用充分發(fā)揮出來，通過組織培訓(xùn)、宣傳制度等措施，共同營造良好的內(nèi)部控制的整體環(huán)境，提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力度。

3.3 加強科研事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制管理

首先，從改進會計核算方式上，應(yīng)該做到避免財務(wù)信息失真的情況。因而，當(dāng)出現(xiàn)原始憑證或者發(fā)票有改動的情況下，應(yīng)追溯到原始憑證或發(fā)票開具單位，重新如實完整的一次性開具新的憑證或發(fā)票，或者相關(guān)負責(zé)人在修改的憑證上審批確認。加強原始憑證信息收集的準確性，只有會計基礎(chǔ)信息的準確，才能保證后續(xù)成本核算的準確，從而為決策者提供各類財務(wù)分析報表。其次，將財務(wù)內(nèi)部控制貫穿課題經(jīng)費流轉(zhuǎn)始終，加強內(nèi)部溝通協(xié)作機制，運用預(yù)算管理作為事中財務(wù)內(nèi)部控制的手段。財務(wù)部門加強與科研部門、課題組的溝通聯(lián)系，加強課題預(yù)算信息的交互使用，在經(jīng)費支出審核時加強對預(yù)算相關(guān)性的審核，定期開展內(nèi)部知識和財經(jīng)法規(guī)的培訓(xùn)，讓課題負責(zé)人在經(jīng)費使用之初就知曉應(yīng)遵循的準則和規(guī)范，在關(guān)鍵節(jié)點提供課題收支明細賬，讓課題負責(zé)人更好地了解課題收支情況。最后，全面提升財務(wù)人員的素質(zhì)。建立崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)，并進行績效考核。財務(wù)人員應(yīng)該具備大局意識，認清大是大非，培養(yǎng)自己良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，單位應(yīng)該根據(jù)自身情況，結(jié)合法律法規(guī)，頒布財務(wù)人員職業(yè)道德規(guī)范，作為形成財務(wù)部門內(nèi)部的財務(wù)人員良好職業(yè)操守的制度基礎(chǔ)。加強職業(yè)學(xué)習(xí)教育與培訓(xùn)，扎實理論基礎(chǔ)，提高專業(yè)技能。

3.4 完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督體系

首先，建立健全內(nèi)部審計監(jiān)察制度，設(shè)立足夠數(shù)量的專職審計監(jiān)察工作人員，并且組織鼓勵審計監(jiān)察人員參加對口的職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升審計監(jiān)察人員的責(zé)任感和使命感。其次，加強審計監(jiān)察部門與課題組、財務(wù)部門、科技部門等的溝通協(xié)作，密切審計意見交互，對內(nèi)部控制制度不定期監(jiān)督檢查，對于審計意見和監(jiān)察結(jié)果，好的符合規(guī)范的要適當(dāng)給予表彰，不符合規(guī)范的適當(dāng)給予懲處，從而加大警戒力度，并將相關(guān)信息在單位內(nèi)部陽光公示，樹立權(quán)威性。最后，成立以科技部門、財務(wù)部門、內(nèi)審部門等在內(nèi)的內(nèi)部控制工作小組，明確各方應(yīng)該履行的責(zé)任，健全監(jiān)督機制，加強從科研項目立項評審、預(yù)算執(zhí)行、績效考核等各個內(nèi)部控制關(guān)鍵節(jié)點的事前、事中、事后控制，進行有效監(jiān)督，形成監(jiān)督合力，并將科研項目信息適當(dāng)公開，采取公示的方式讓監(jiān)督更加公正、透明、無死角。

4 結(jié)束語

內(nèi)部控制管理從建立、實施、開展、評價到形成長久有效的機制，是一個探索中的漫長過程，需要單位各級人員的共同努力。通過完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制機制，提高內(nèi)部控制意識，加強財務(wù)內(nèi)部控制管理，完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系，打造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，更好地維護科研人員的利益，促進科研事業(yè)單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

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