王建忠，孔 寧，許書平，陳志廣

(國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 礦業(yè)權(quán)有償取得制度歷史沿革

1986年之前，我國礦產(chǎn)資源實行的是單一的行政計劃配置機制，國家出資開展勘查工作，找到礦后由工業(yè)部門組織國有礦山企業(yè)開采。《礦產(chǎn)資源法》頒布后，逐步實行計劃與市場配置結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用配置制度[1]，實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源由無償取得轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償與有償“雙軌并行”，再到全面有償使用制度的轉(zhuǎn)變[2]。我國礦業(yè)權(quán)有償取得由礦業(yè)權(quán)出讓方式?jīng)Q定和實現(xiàn)[3]，大致可分為以下5個階段。

1.1 礦業(yè)權(quán)出讓實行申請批準方式無償授予(1986～1996年)

1986年《礦產(chǎn)資源法》及配套法規(guī)規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，國家對探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓實行以申請批準方式無償授予，不向礦業(yè)權(quán)人收取價款。

1.2 探索招標、拍賣、掛牌競爭方式出讓，初步實行有償取得制度，價款為國家出資勘查的收益(1996～2003年)

為防止部分非國有企業(yè)無償占有礦產(chǎn)資源造成的國有資產(chǎn)流失等問題[4]，1996年，《礦產(chǎn)資源法》(修正)規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)實行有償取得的制度。1998年，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)規(guī)定，申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)，應(yīng)當繳納價款，并增加了礦業(yè)權(quán)招標出讓。此后，為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，2000年，《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(國土資發(fā)〔2000〕309號)又增加了礦業(yè)權(quán)拍賣出讓，并規(guī)定以批準申請及招標、拍賣形式出讓經(jīng)勘查形成礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)收取礦業(yè)權(quán)價款。

1.3 分類有償制度逐步確立，價款為出讓礦業(yè)權(quán)收益(2003～2005年)

2003年，《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號)(簡稱“197號文”)增加了礦業(yè)權(quán)掛牌出讓，并且規(guī)定了礦業(yè)權(quán)招標、拍賣、掛牌出讓的適用范圍。該文件出臺之后，各地在探礦權(quán)采礦權(quán)價款收取、分配和使用等方面進行了探索，取得積極進展的同時也暴露出一些問題。2004年，《關(guān)于進一步加強探礦權(quán)采礦權(quán)價款管理的通知》(國土資發(fā)〔2004〕97號)(簡稱“97號文”)明確了價款包括以行政審批方式、招標、拍賣、掛牌等方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)取得的全部收入，突破了“國家出資探明形成礦產(chǎn)地”的范疇。2005年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)〔2005〕28號)要求全面實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度，研究解決探礦權(quán)、采礦權(quán)無償和有償取得“雙軌制”問題的措施。

上述法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定，將礦業(yè)權(quán)出讓方式由申請批準方式擴展到申請批準和招標、拍賣、掛牌方式出讓，初步建立了我國礦業(yè)權(quán)的分類出讓制度[5]。

1.4 競爭出讓范圍不斷擴大，分風險有償出讓逐步完善，價款為出讓國家出資勘查形成礦業(yè)權(quán)收益(2006～2017年)

2006年，《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)(簡稱“12號文”)將礦業(yè)權(quán)出讓方式規(guī)定為“申請在先、招標、拍賣、掛牌、協(xié)議”，并按找礦風險分為高風險、低風險、無風險三類實行分方式出讓，招標、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的適用范圍比197號文有所擴大，尤其是砂石土礦，全部采取市場競爭方式出讓。12號文首次提出了4種特殊情況可以有償協(xié)議方式出讓。2006年，《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入管理有關(guān)事項的通知》(財建〔2006〕394號)對價款收入概念又做出規(guī)定，指通過招標、拍賣、掛牌等方式或以協(xié)議方式出讓國家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)時收取的全部收入，對比97號文，對價款定義的范圍有所縮小，即出讓非國家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)收入，不再計入價款收入。2010年，《財政部國土資源部關(guān)于加強對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項的通知》(財建〔2010〕1018號)(簡稱“1018號文”)進一步明確了國家出資探明礦產(chǎn)地的定義及成果的處置，補充明確了礦業(yè)權(quán)有償取得相關(guān)政策界限。

礦業(yè)權(quán)分類出讓制度的建立，實現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)出讓從無償?shù)接袃敚瑥纳暾堅谙确绞降礁偁幮匀〉脼橹鞯茸兓?，在?yōu)化資源配置、維護國家所有者權(quán)益、加強廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

1.5 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度取代探礦權(quán)采礦權(quán)價款，實行全面有償(2017年至今)

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，要求完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，理清礦產(chǎn)資源有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，研究建立礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金制度。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，要求全面推進礦業(yè)權(quán)競爭出讓、改革礦業(yè)權(quán)出讓收益管理。2017年4月，國務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國發(fā)〔2017〕29號)，將探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。2017年6月，為落實以上改革方案，理順礦業(yè)權(quán)有償取得收費關(guān)系，財政部國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)(簡稱“35號文”)，該辦法對新設(shè)礦業(yè)權(quán)出讓收益分成、征收、繳納及監(jiān)管等問題，以及已設(shè)礦業(yè)權(quán)出讓收益與探礦權(quán)采礦權(quán)價款的銜接等問題做了規(guī)定[6]，標志著礦業(yè)權(quán)出讓收益全面取代礦業(yè)權(quán)價款。這一改革是維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的有效舉措，是深化和完善礦產(chǎn)資源有償使用制度的重要進展，也是促進資源全面節(jié)約和高效利用、維護礦產(chǎn)資源公平公正配置、營造公平的礦業(yè)市場競爭環(huán)境的必然要求。

2 礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革必要性及與價款制度的銜接

2.1 價款制度存在的問題

價款制度自實施以來得到不斷完善和深化，對于維護國家權(quán)益、促進資源節(jié)約利用等方面發(fā)揮了積極作用，但也逐漸暴露出一些突出問題，主要表現(xiàn)在：①價款定義及征收范圍標準的數(shù)次變更，造成了礦業(yè)權(quán)有償取得時價款征收的“雙軌制”問題，雖然后續(xù)出臺了《財政部國土資源部關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的通知》(財建〔2006〕694號)(簡稱“694號文”)及《財政部國土資源部關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補充通知》(財建〔2008〕22號)(簡稱“22號文”)等文件，專門對價款征收“雙軌制”問題加以解決，但因為政策的不連續(xù)性及管理實踐中對價款認識的差異，導致需對以往很多的礦業(yè)權(quán)補征價款。根據(jù)《審計署關(guān)于2448宗礦業(yè)權(quán)的審計結(jié)果》(2015年第3號公告)、《審計署關(guān)于1724宗礦業(yè)權(quán)的審計結(jié)果》(2016年第2號公告)，礦業(yè)權(quán)價款欠征、欠繳問題比較突出；②由于存在行政方式配置資源等非市場競爭出讓，導致一些相對人低價獲得礦業(yè)權(quán)，甚至低買高賣，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)者權(quán)益保護不到位，甚至廉政隱患[7]，公平競爭的市場秩序難以保障；③部分礦業(yè)權(quán)初次取得成本高，尤其探礦權(quán)價款繳納期限較短，在未取得收益的情況下繳納價款，前期負擔過重，不符合礦產(chǎn)勘查開發(fā)工作的高風險、長周期規(guī)律[1]；④價款的“異化”和“擴大化”，超越“已探明的礦產(chǎn)地”收取探礦權(quán)采礦權(quán)價款[8]，不是國家出資也需要交納礦業(yè)權(quán)價款，探礦權(quán)人自己投資勘查取得找礦成果，或者采礦權(quán)人自己投資補充勘查發(fā)現(xiàn)新增加資源儲量，在申請采礦權(quán)或者采礦權(quán)擴大礦區(qū)范圍時，部分地方要求礦業(yè)權(quán)人交納價款[9]；⑤礦業(yè)權(quán)價款評估機構(gòu)參差不齊、評估結(jié)果差異大，容易造成國有資產(chǎn)流失。甚至有些地方取消礦業(yè)權(quán)評估程序，以行政定價/詢價方法收取探礦權(quán)采礦權(quán)價款[9-10]。因此，礦業(yè)權(quán)有償取得制度有必要進一步改革。

2.2 礦業(yè)權(quán)出讓收益與價款制度在銜接上的有關(guān)規(guī)定

礦業(yè)權(quán)出讓收益取代探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款后，兩者的性質(zhì)、計征對象、計征方法和分配比例都有所差異[11-12]，其經(jīng)濟內(nèi)涵既包括國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，又反映國家投資礦產(chǎn)地的投資收益。因此，新舊制度之間的銜接問題尤為重要，35號文對此做出了相應(yīng)規(guī)定。

1) 解決前后出讓收益征收不公平問題。對以往按照12號文主要以申請在先方式取得的探礦權(quán)，各地對是否征收探礦權(quán)采礦權(quán)價款做法不一。調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益后，為維護國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，保持新舊制度下礦業(yè)權(quán)人稅負總體平衡，對已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，如果已經(jīng)完成有償處置，不再征收采礦權(quán)出讓收益，否則按剩余資源儲量以協(xié)議出讓方式征收出讓收益。對無償占有屬于國家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)以及無償取得的采礦權(quán)，應(yīng)繳納價款但尚未繳納的，按照“老問題老辦法、新問題新辦法”原則[13]，以協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。其中，探礦權(quán)出讓收益在采礦權(quán)新立時征收；采礦權(quán)出讓收益以22號文規(guī)定的2006年9月30日為剩余資源儲量估算基準日征收。

2) 明確新增礦種及新增資源儲量需補繳出讓收益，并實行差別化的征收方法。新增礦種及新增資源儲量是否需要補繳礦業(yè)權(quán)價款，在之前的管理制度中并未明確規(guī)定，存在國有資產(chǎn)流失的隱患。35號文規(guī)定，對已繳清價款的探礦權(quán)，為鼓勵礦產(chǎn)資源勘查投資，保證投資人合理風險收益，對于勘查區(qū)范圍內(nèi)增列礦種的，應(yīng)在采礦權(quán)新立時比照協(xié)議出讓方式，征收新增礦種的采礦權(quán)出讓收益。對已繳清價款的采礦權(quán)，考慮到價款主要針對某一計算時點核實的保有資源儲量，而以礦產(chǎn)工業(yè)指標及據(jù)此估算的資源儲量是隨礦產(chǎn)品市場供需、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用水平等不斷變化的，因此，對于礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源儲量和新增開采礦種，為維護國家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，應(yīng)比照協(xié)議出讓方式征收新增資源儲量、新增開采礦種的采礦權(quán)出讓收益。對已經(jīng)取得的探礦權(quán)、探礦權(quán)已轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的、采礦權(quán)延續(xù)(變更)等情形礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納情形如圖1所示。

3 存在的問題

3.1 對以申請在先方式取得的探礦權(quán)，轉(zhuǎn)采時如何征收出讓收益

35號文規(guī)定，申請在先方式取得探礦權(quán)尚未轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，應(yīng)在采礦權(quán)新立時以協(xié)議出讓方式征收采礦權(quán)出讓收益。但是，已繳清探礦權(quán)價款的探礦權(quán)，轉(zhuǎn)采礦權(quán)時是否應(yīng)再征收采礦權(quán)出讓收益沒有明確。此外，對于企業(yè)自行出資勘查探明的礦產(chǎn)地等情形， 按照1018號文規(guī)定， 是不需繳納礦業(yè)權(quán)價款的[14]，目前的政策規(guī)定還存在是否應(yīng)當考慮企業(yè)的風險投資和回報，扣除已繳納的礦業(yè)權(quán)價款等問題。

圖1 幾種情形下礦業(yè)權(quán)出讓收益的繳納情況

3.2 對以申請在先方式取得的探礦權(quán)，但涉及國家出資探明礦產(chǎn)地的如何征收出讓收益

35號文規(guī)定，對于無償占有屬于國家出資探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)，應(yīng)按協(xié)議出讓方式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益。目前大量的探礦權(quán)雖然以申請在先方式取得，但也涉及國家出資探明礦產(chǎn)地，這類探礦權(quán)在申請轉(zhuǎn)采時，應(yīng)該繳納探礦權(quán)出讓收益還是采礦權(quán)出讓收益沒有明確。對于探礦權(quán)或是采礦權(quán)出讓收益的判定，礦山企業(yè)將繳納的金額差距巨大，也存在國有資產(chǎn)流失的風險。

3.3 對協(xié)議出讓勘查工作空白區(qū)探礦權(quán)的如何征收出讓收益

協(xié)議出讓勘查工作空白區(qū)探礦權(quán)，對出讓的資源儲量甚至是出讓的勘查礦種都存在較大的不確定性，出讓此種類型的探礦權(quán)，如何既能體現(xiàn)和保障國家所有者權(quán)益，又能激發(fā)找礦活力，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和投資收益，35號文沒有明確規(guī)定。此外，出讓勘查工作空白區(qū)或勘查工作程度較低地區(qū)的探礦權(quán)，如果以金額方式征收出讓收益，若在之后的勘查過程中發(fā)現(xiàn)與出讓收益極不匹配的大規(guī)模資源儲量，則不利于保障國家所有者權(quán)益，存在國有資產(chǎn)流失的風險。

3.4 對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是否需要繳清價款沒有明確

35號文規(guī)定，轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，未繳納的出讓收益由受讓人承擔繳納義務(wù)；轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)并分期繳納出讓收益，需繳清已到期的部分，剩余采礦權(quán)出讓收益由受讓人繼續(xù)繳納。但22號文規(guī)定，實行分期繳納的礦業(yè)權(quán)人申請轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當繳清剩余的礦業(yè)權(quán)價款后才可辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)。因此，對于已設(shè)礦業(yè)權(quán)在轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)當按照35號文還是22號文規(guī)定執(zhí)行，是否必須繳清價款才能轉(zhuǎn)讓沒有明確。

3.5 市場基準價及出讓收益基準率的制定地方政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一指導

35號文建立了礦業(yè)權(quán)出讓收益基準價制度，提出對屬于礦產(chǎn)資源儲量較大、礦山服務(wù)年限較長、市場風險較高等情形的礦業(yè)權(quán)，可探索通過出讓收益率的形式征收，并將出讓收益基準率、市場基準價的制定下放地方(除油氣外)并適時調(diào)整。目前，福建、江西、山西等省已印發(fā)本地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理實施辦法，河南、內(nèi)蒙古、廣西等省(區(qū))相繼發(fā)布了本地區(qū)礦業(yè)權(quán)市場基準價。但是，35號文出臺后未制定統(tǒng)一的指導細則，導致各地對礦業(yè)權(quán)市場基準價的征收對象、類型劃分、影響因素等認識不統(tǒng)一[15]，且征收標準差異較大[16]，為多種礦產(chǎn)制定市場基準價和出讓收益基準率，地方自然資源主管部門面臨較大壓力，各省(區(qū))出臺的政策中也較少涉及出讓收益率的規(guī)定。此外，部分省(區(qū))以相關(guān)配套政策正在研究制定中為由，暫停辦理礦業(yè)權(quán)評估、新立、延續(xù)、變更等審批工作，影響到除以競爭方式外設(shè)立的新立采礦權(quán)和涉及征收出讓收益的已設(shè)采礦權(quán)的申請和審批。

此外，還存在35號文沒有明確規(guī)定的以下問題，如：①已評估的礦業(yè)權(quán)價款結(jié)果是否依然有效，35號文于2017年7月1日正式生效，但部分礦業(yè)權(quán)在7月1日前已評估礦業(yè)權(quán)價款，且未超過1年的評估有效期，這些礦業(yè)權(quán)能否按照已評估的結(jié)果繳納價款沒有明確；②對勘查區(qū)內(nèi)變更勘查礦種的，是否應(yīng)按照增列礦種的規(guī)定征收出讓收益；③已設(shè)采礦權(quán)中，對未完成有償處置探礦權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)成采礦權(quán)需征收出讓收益的剩余資源儲量估算基準日沒有明確；④對采礦權(quán)延續(xù)時，判定是否涉及新增資源儲量缺乏認定程序、主體、基準日、完成時限等相關(guān)規(guī)定，對采礦權(quán)延續(xù)、變更是否簽訂出讓合同沒有規(guī)定；⑤按照694號文規(guī)定，對不能進入市場的國家專營礦種，如鈾礦等，可暫不進行資本化處置，現(xiàn)階段礦業(yè)權(quán)出讓收益應(yīng)如何執(zhí)行，市場基準價如何制定。

4 建 議

4.1 進一步完善礦業(yè)權(quán)出讓收益制度，明確新舊制度的銜接

1) 進一步明確探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓收益的內(nèi)涵、聯(lián)系和差異。對35號文涉及的新舊制度銜接、征收方法、分配使用、稅費負擔等出臺相應(yīng)指導意見或補充通知，確保礦業(yè)權(quán)出讓收益制度與探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款、資源稅、礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源儲量管理等制度有序銜接、同步推進。

2) 明確在勘查區(qū)內(nèi)變更勘查礦種的，應(yīng)在采礦權(quán)階段以協(xié)議方式征收變更礦種的出讓收益。已完成有償處置的采礦權(quán)礦區(qū)范圍內(nèi)涉及新增資源儲量的認定標準和征收節(jié)點。直接出讓采礦權(quán)或已征收采礦權(quán)價款的，上一次有償處置的評估基準日后增加的資源儲量均應(yīng)為新增資源儲量；探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，以采礦權(quán)新立時核實的資源儲量為準，之后增加的資源儲量均為新增資源儲量，需繳納出讓收益。

3) 明確嚴格落實35號文的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場基準價、基準率核定。進一步明確礦業(yè)權(quán)市場基準價、基準率的概念、類型劃分、計征對象、影響因素、適用情形等，制定實施細則，規(guī)范核定方法、動態(tài)調(diào)整機制，明確共伴生礦、低品位礦等核定比例。

4) 對于國家出資探明的礦產(chǎn)地和企業(yè)自行出資探明的礦產(chǎn)地應(yīng)當采用差別化的評估方法。為解決礦業(yè)權(quán)價款在實踐中出現(xiàn)的“擴大化”等問題，對于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地征收的礦業(yè)權(quán)價款，建議應(yīng)在礦業(yè)權(quán)出讓收益中予以扣除，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益和投資收益。

5) 對于出讓勘查工作空白區(qū)或勘查工作程度較低地區(qū)的探礦權(quán)，以金額方式征收出讓收益存在一定的隱患和風險，建議以出讓收益率形式為主征收出讓收益。

4.2 對因基準價的制定、新增資源儲量的核實、新舊制度的銜接等涉及的礦業(yè)權(quán)審批登記問題

1) 對涉及明確需要繳納出讓收益的采礦權(quán)新立、變更項目，建議參照地方有關(guān)做法，由省級自然資源主管部門先行進行礦業(yè)權(quán)評估，申請人按評估價繳納出讓收益，并與省廳按照《國土資源部關(guān)于印發(fā)<礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則>的通知》(國土資規(guī)〔2017〕7號)要求簽訂出讓合同，待基準價出臺后，按照“多不退少補”的原則繳納出讓收益。

2) 對于因基準價(率)未出臺而無法完成有償處置的采礦權(quán)延續(xù)項目，按照《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號)有關(guān)規(guī)定，建議可辦理2年短期延續(xù)，但應(yīng)對礦業(yè)權(quán)人提出規(guī)定時限內(nèi)完成有償處置的要求。

3) 對于涉及新增資源儲量不明的采礦權(quán)延續(xù)、變更項目，建議予以辦理正常延續(xù)，對涉及占用尚未有償處置的新增資源儲量的，按規(guī)定征收采礦權(quán)出讓收益。

4) 鑒于35號文未對鈾礦等作出特殊規(guī)定，建議不應(yīng)再批準申請在先的探礦權(quán)申請項目。對之前無償取得的探礦權(quán)，轉(zhuǎn)采礦權(quán)時也應(yīng)按規(guī)定繳納采礦權(quán)出讓收益，簽訂出讓合同。