張敬岳，張光宏

（1.中共武漢市委黨校 行政管理教研部，武漢 430023；2.中南財經(jīng)政法大學(xué) 工商管理學(xué)院，武漢 430073）

0 引言

改革開放以來，土地的資產(chǎn)價值屬性在快速的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中不斷得到凸顯。地方政府依靠土地財政，不僅彌補(bǔ)了財政收支的巨大缺口，而且還為地方經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展，城市建設(shè)水平的不斷提升提供了充足的資金保障。但過度依賴土地財政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，同時也帶來了一系列問題，如：糧食危機(jī)、房價高企、群體性上訪事件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)漸趨失衡等。學(xué)者們對土地財政的研究，從具體的研究內(nèi)容來看主要包括三個方面：一是對土地財政的產(chǎn)生原因進(jìn)行了仔細(xì)考察；二是對土地財政所造成的影響以及影響程度進(jìn)行了系統(tǒng)探討；三是對土地財政弊端的治理對策進(jìn)行了認(rèn)真分析，特別是有關(guān)土地財政“租稅轉(zhuǎn)移”機(jī)制的分析。而從研究的空間尺度來看，既有基于全國層面、省際層面所開展的研究，也有基于某一特定省份內(nèi)部的相關(guān)地市所進(jìn)行的分析。因此總體而言，有關(guān)土地財政的研究成果已十分豐碩。但本文認(rèn)為，由于土地財政同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過度房地產(chǎn)化趨勢之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，因而專門基于全國房價監(jiān)測的70個大中城市的有關(guān)數(shù)據(jù)，來對土地財政問題進(jìn)行更深一步探究，能對已有研究進(jìn)行有益補(bǔ)充。

本文以全國70個大中城市為研究對象，通過綜合運(yùn)用實證分析方法利用2006—2015年的面板數(shù)據(jù)，就土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行實際測算，以明確在“租稅轉(zhuǎn)移”的過渡期，土地財政對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展究竟發(fā)揮了多大作用。并在此基礎(chǔ)上，將綜合考慮人口規(guī)模、轄區(qū)面積以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的影響作用，將70個大中城市按照城市規(guī)模進(jìn)行劃分，進(jìn)而了解在不同規(guī)模城市中，土地財政對于地方經(jīng)濟(jì)增長的影響是否存在顯著的區(qū)域差異性。

1 研究方法

由于當(dāng)前土地財政內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)增長，因此參考前人研究成果[1,2]，本文將其與地方經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系納入到變形之后的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)中進(jìn)行考慮，具體的模型形式為：

式（1）中，Y表示地區(qū)生產(chǎn)總值；A表示在現(xiàn)有技術(shù)條件下的生產(chǎn)水平，K表示資本投入量，L表示勞動投入量，R表示地方一般預(yù)算收入，F(xiàn)表示土地出讓收入；α、β、φ、θ四者均大于0，分別表示相應(yīng)變量的產(chǎn)出彈性系數(shù)。

對式（1）兩邊取對數(shù)，進(jìn)行線性轉(zhuǎn)化之后，求取各個變量的平均值，從而得到：

式（2）中，y、a、k、r、f分別表示Y、A、K、R、F取對數(shù)后的平均值。

而在實證研究過程中，通常則是在式（2）的基礎(chǔ)上，構(gòu)造如下形式的面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行具體分析：

式（3）中，yit表示第i個地級市在第t年的人均地區(qū)生產(chǎn)總值對數(shù)值；kit、rit、fit分別表示第i個地級市在第t年的人均固定資產(chǎn)投資額的對數(shù)值、人均地方一般財政收入對數(shù)值、人均土地出讓收入對數(shù)值；μi和νt分別表示個體固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)；εit為滿足經(jīng)典假定的隨機(jī)誤差項。

本文的地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資和地方一般財政收入數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒（2007—2016年）》，土地出讓收入數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2007—2016年）》。為了消除價格因素的影響，本文以2006年為基期，通過GDP平減指數(shù)、居民消費(fèi)價格指數(shù)和固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)，對有關(guān)實際數(shù)據(jù)進(jìn)行了平減。勞動投入量則采用各個城市的單位工作人數(shù)與個體勞動者人數(shù)之和來表示，單位為萬人。

2 土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)理

土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響，主要是通過逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施條件來予以實現(xiàn)。這里的基礎(chǔ)設(shè)施條件既包括了支撐城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的水、電、氣、路、網(wǎng)，以及公共交通等硬件環(huán)境，也包括了教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會保障等體現(xiàn)城市發(fā)展質(zhì)量的軟件環(huán)境。當(dāng)?shù)胤秸揽客恋刎斦@得巨額的土地出讓收益及與之相關(guān)的稅收收入之后，對城市供水、供熱、燃?xì)?、軌道交通、道路橋梁、污水管網(wǎng)等市政公用設(shè)施投資建設(shè)力度的不斷加大，一方面帶動了鋼鐵、建材、水泥、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等直接關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，提振了地方經(jīng)濟(jì)；另一方面也吸引了越來越多的企業(yè)和人口集聚于城市進(jìn)行生產(chǎn)和生活，從而促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的日漸形成。對于企業(yè)來講，良好的硬件環(huán)境以及大量企業(yè)集聚發(fā)展，意味著企業(yè)在運(yùn)輸成本、融資成本、通訊費(fèi)用等各類成本費(fèi)用上將得到節(jié)省，生產(chǎn)效率將會逐步提升。而日益增多的人口數(shù)量則在為企業(yè)提供充足勞動力資源的同時，也為其生產(chǎn)經(jīng)營活動創(chuàng)造了巨大的市場需求。對于個人來講，企業(yè)在城鎮(zhèn)中大量集聚，首先就為其就業(yè)發(fā)展提供了多樣化的選擇機(jī)會，滿足了生存之需；其次，企業(yè)提供的產(chǎn)品所具有的差異性、層次性，很好地滿足了不同消費(fèi)者對產(chǎn)品質(zhì)量、性能、科技性等方面的要求。地方政府對教育、科技、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療等軟性基礎(chǔ)設(shè)施條件所進(jìn)行的大量投入，將會產(chǎn)生積極的正的外部性，一方面能夠切實提升勞動者素質(zhì)，增加社會人力資本；另一方面也能夠提高企業(yè)的科技創(chuàng)新水平，加快企業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)出，進(jìn)而推動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

當(dāng)前，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低優(yōu)劣很大程度上體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)進(jìn)程，以及人們對物質(zhì)文化生活需求的滿意度等方面。而這些方面的真正實現(xiàn)都離不開以雄厚財力作為后盾和支撐，因而使得在分稅制的背景下，地方政府對土地財政的依賴程度不斷加深。但值得注意的是，對于處在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦迥異的地區(qū)而言，這一作用機(jī)理的實際運(yùn)行效果存在著一定差別。

3 實證分析

3.1 數(shù)據(jù)平穩(wěn)性檢驗

為了避免非平穩(wěn)序列可能產(chǎn)生的虛假回歸問題，本文首先對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行了單位根檢驗。表1給出了差分前后，通過LLC、HT、Breitung方法計算得到的面板單位根檢驗結(jié)果。

由表1可知，HT檢驗中的人均GDP對數(shù)值和人均固定資產(chǎn)投資額對數(shù)值，以及Breitung檢驗中的人均GDP對數(shù)值、人均固定資產(chǎn)投資額對數(shù)值、人均地方一般財政收入對數(shù)值均未通過檢驗，不能拒絕存在單位根的原假設(shè)，說明上述變量序列為非平穩(wěn)序列。而在對變量進(jìn)行一階差分以后，發(fā)現(xiàn)無論是LLC檢驗，還是HT檢驗、Breitung檢驗，均表明此時變量序列不存在單位根，因而說明差分之后的變量序列為平穩(wěn)序列。

3.2 面板協(xié)整檢驗

由于已知各個變量為一階單整，因而可以通過協(xié)整檢驗對各個變量之間是否具有長期均衡關(guān)系進(jìn)行考察。表2給出了面板協(xié)整檢驗的結(jié)果，GT統(tǒng)計量和PT統(tǒng)計量在1%的顯著性水平下均通過了檢驗，說明存在協(xié)整關(guān)系，各個變量之間具有長期影響，方程的回歸殘差平穩(wěn)。

表2 面板協(xié)整檢驗

3.3 面板模型的選擇及回歸結(jié)果分析

在具體的回歸分析之前，還需要對模型進(jìn)行選擇，以確定回歸估計是選用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型，表3給出了豪斯曼（Hausman）檢驗結(jié)果。由結(jié)果可知，不能拒絕建立隨機(jī)效應(yīng)模型的原假設(shè)，因而本文在此選擇隨機(jī)效應(yīng)模型。

表3 豪斯曼（Hausman）檢驗

表4給出了隨機(jī)效應(yīng)模型的回歸分析結(jié)果（見下頁）。由結(jié)果可知，人均固定資產(chǎn)投資額和人均土地出讓收入在5%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當(dāng)人均固定資產(chǎn)投資額增加1%時，將促進(jìn)人均GDP增加0.0696%；當(dāng)人均土地出讓收入增加1%時，將促進(jìn)人均GDP增加0.0245%。人均地方一般財政收入對人均GDP具有負(fù)向影響，當(dāng)人均地方一般財政收入增加1%時，相應(yīng)地，人均GDP將會下降0.0227%。造成這種現(xiàn)象的主要原因可能在于：現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度、財稅體制以及事權(quán)分擔(dān)機(jī)制，使得地方政府的財政收入中，一般預(yù)算收入所占的比重相對較低，而土地出讓收入的占比則相對較高。一般預(yù)算收入僅僅能夠滿足日常的“吃飯”需要，甚至在某些情況之下，連“吃飯”需要都無法完全滿足。而彌補(bǔ)財政收支巨大缺口、支撐城市建設(shè)發(fā)展，則主要依靠于土地的出讓收入。可以說，土地財政與地方政府的財政自給能力之間形成了鮮明的反比例關(guān)系。而作為一種同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配的財政模式，一般預(yù)算收入具有優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會公平、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項職責(zé)。其所占比重相對較低的現(xiàn)實情況，必然致使其對經(jīng)濟(jì)增長的宏觀調(diào)控能力也相應(yīng)較弱，因而呈現(xiàn)出了如上所示的回歸分析結(jié)果，但需要說明的是，這一結(jié)果在統(tǒng)計學(xué)意義上并不顯著。

表4 隨機(jī)效應(yīng)模型回歸結(jié)果

從人均土地出讓收入和人均固定資產(chǎn)投資額的作用大小來看，前者對人均GDP的作用要明顯小于后者。而形成這種差別的原因則可能是：土地出讓收入對于地方經(jīng)濟(jì)增長主要是通過間接途徑來起作用，即通過對基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，來帶動固定資產(chǎn)投資額的增加，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)的快速增長。并且從全社會固定資產(chǎn)投資的資金來源角度來看，不僅包括有國家預(yù)算資金、自籌資金，而且還包括了外商直接投資、其他資金等。

綜合來看，雖然在“租稅轉(zhuǎn)移”的過渡期，土地出讓總體規(guī)模在不斷調(diào)整，土地出讓收入也有所下降，但在土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長仍然具有積極的促進(jìn)作用，而地方政府又還未真正獲得穩(wěn)健、持續(xù)的稅收來源之前，其對土地財政的依賴性仍將持續(xù)下去。

4 三類城市的回歸分析

由于不同城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轄區(qū)面積不盡相同，因而土地財政對地方經(jīng)濟(jì)的作用方向和程度也可能存在一定差別。為了確保研究結(jié)論真實、可靠、更具說服力，本文參照陳淑云等[3]的研究成果，將70個大中城市按照人口、經(jīng)濟(jì)、轄區(qū)面積等多種因素綜合作用的結(jié)果劃分為三類（見表5）。

表5 70個大中城市分類結(jié)果

分別對上述三類城市進(jìn)行面板單位根檢驗、協(xié)整檢驗和豪斯曼（（Hausman）檢驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在三類城市中，人均GDP對數(shù)值、人均固定資產(chǎn)投資額對數(shù)值、人均地方一般財政收入對數(shù)值和人均土地出讓收入對數(shù)值這四個變量均為一階單整，而且回歸模型均不能拒絕建立隨機(jī)效應(yīng)模型的原假設(shè)。限于篇幅，本文在此不對具體檢驗數(shù)據(jù)進(jìn)行報告。對三類城市進(jìn)行回歸分析，得到如表6所示的隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗結(jié)果。

表6 三類城市隨機(jī)效應(yīng)模型檢驗結(jié)果

由表6可知，在第一類城市中，人均土地出讓收入在5%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響，當(dāng)人均土地出讓收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0985%。人均地方一般財政收入在1%的顯著性水平下，對人均GDP具有顯著的負(fù)向影響，當(dāng)人均地方一般財政收入增加1%時，人均GDP將會下降0.0599%。造成這種情況的主要原因同上文對此內(nèi)容所進(jìn)行的分析具有顯著差別，在這里主要是由地方一般預(yù)算收入過高所致。首先，第一類城市均為北京、上海、廣州、深圳等一線城市、省會城市或直轄市，其地方財政收入中的一般預(yù)算收入占比本身就較高。其次，這類城市土地出讓規(guī)模大、價格高，與土地相關(guān)且稅率較高的產(chǎn)業(yè)，如制造業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等發(fā)展速度迅猛，因而使得原本就已較高的一般預(yù)算收入變得更高。而過高的一般預(yù)算收入，一方面強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的房地產(chǎn)化趨勢，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非協(xié)調(diào)性問題日益嚴(yán)重，從而限制了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展；而另一方面則對企業(yè)和居民的財富收入形成了較大擠壓，制約了企業(yè)再投資和居民再消費(fèi)。人均固定資產(chǎn)投資額對人均GDP具有不顯著的正向影響，這可能與固定資產(chǎn)投資周期較長，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有滯后效應(yīng)有關(guān)。

第二類城市中，人均土地出讓收入、人均固定資產(chǎn)投資額分別在1%和10%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當(dāng)人均土地出讓收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0375%；當(dāng)人均固定資產(chǎn)投資額增加1%時，人均GDP將會增加0.0604%。在這一類型中，有些城市不僅蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源、而且工業(yè)基礎(chǔ)較好，因而客觀上就具備了依靠投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件。人均地方一般財政收入對人均GDP具有負(fù)向影響，但不顯著。

第三類城市中，僅有人均地方一般財政收入在10%的顯著性水平下通過了檢驗，對人均GDP具有顯著的正向影響。當(dāng)人均地方一般財政收入增加1%時，人均GDP將會增加0.0881%。人均固定資產(chǎn)投資額和人均土地出讓收入均未通過顯著性檢驗，前者對人均GDP具有正向影響，而后者對人均GDP具有負(fù)向影響。對比第一、二類城市，第三類城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上相對更為落后，事實上，在現(xiàn)行的財稅體制之下，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，由于其稅收來源相對較少，政府財政收入對于土地財政十分依賴，但由于經(jīng)濟(jì)不活躍而導(dǎo)致需求較少，往往土地財政又很不理想，因而最終推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然只能靠有限的稅收收入，而發(fā)達(dá)地區(qū)卻恰好相反[4]。

綜合對比三類城市可以發(fā)現(xiàn)，在不同規(guī)模城市中，推動地方經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)因素并不相同。在第一類城市中，推動地方經(jīng)濟(jì)增長主要依靠土地出讓收入；在第二類城市中，推動地方經(jīng)濟(jì)增長主要依靠固定資產(chǎn)投資；而在第三類城市中，推動地方經(jīng)濟(jì)增長則主要依靠地方一般財政收入。并且土地出讓收入在不同規(guī)模城市中的作用大小也存在區(qū)別，發(fā)達(dá)地區(qū)的土地出讓收入對地方經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用要遠(yuǎn)大于落后地區(qū)。

5 結(jié)論

通過對全國70個大中城市2006—2015年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以得到如下結(jié)論：（1）從總體上來看，在“租稅轉(zhuǎn)移”的過渡期，雖然土地出讓總體規(guī)模不斷調(diào)整，土地出讓收入有所下降，但在土地財政對地方經(jīng)濟(jì)增長仍然具有積極的促進(jìn)作用，而地方政府又未能真正獲得穩(wěn)健、持續(xù)的稅收來源之前，其對土地財政的依賴性仍將持續(xù)下去。（2）對人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、轄區(qū)面積不盡相同的城市而言，土地出讓收入、地方一般財政收入和固定資產(chǎn)投資額對經(jīng)濟(jì)增長的重要性并不相同。第一類城市中，地方經(jīng)濟(jì)增長主要依靠土地出讓收入；第二類城市中，地方經(jīng)濟(jì)增長主要依靠固定資產(chǎn)投資；而第三類城市中，地方經(jīng)濟(jì)增長則主要依靠地方一般財政收入。（3）在不同規(guī)模的城市中，土地出讓收入的作用大小也存在差別，即發(fā)達(dá)地區(qū)的土地出讓收入對地方經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用要遠(yuǎn)大于落后地區(qū)。