彭銘剛

（廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 510006）

0 引言

長期以來，地方環(huán)境惡化與治理困境成為了中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上最為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。環(huán)境問題已經(jīng)不再是單純的技術(shù)問題，而是一個(gè)“制度問題”。2016年7月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對環(huán)境領(lǐng)域改革作出了頂層設(shè)計(jì)。作為“底盤性”的基礎(chǔ)性改革，環(huán)?！按垢摹本烤褂心男┮嫣帲俊按垢摹笔欠駧憝h(huán)境質(zhì)量的提升？需要結(jié)合哪些配套機(jī)制以完善體制改革進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量提升？這一系列的問題都需要對環(huán)?！按垢摹边M(jìn)行階段性的體制改革評估?，F(xiàn)有文獻(xiàn)通常從學(xué)理與實(shí)踐層面研究環(huán)境“垂改”制度設(shè)置、路徑方法以及利弊爭論，但對環(huán)保“垂改”的效果評估十分缺乏。因此，本文將深入研究重慶市3個(gè)區(qū)的環(huán)保“垂改”，并實(shí)證評估重慶市環(huán)保“垂改”是否促進(jìn)空氣質(zhì)量的改善。針對政策評估中形成的內(nèi)生性問題，本文采用了準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的方法——斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)進(jìn)行解決，務(wù)求準(zhǔn)確地捕捉“垂改”所帶來空氣質(zhì)量改善的因果效應(yīng)。

1 實(shí)證方法與數(shù)據(jù)處理

1.1 模型設(shè)定

本文的實(shí)證分析試圖回答重慶市環(huán)?！按垢摹笔欠翊龠M(jìn)空氣質(zhì)量的改善。在已有的文獻(xiàn)中，斷點(diǎn)回歸方法較好地解決政策和改革效應(yīng)的識(shí)別問題。在斷點(diǎn)回歸的邏輯中，制度改革被看作一個(gè)突然改變的因素，并采用相應(yīng)方法把它與其他連續(xù)變化因素（包括可觀察與不可觀察的）的效應(yīng)進(jìn)行區(qū)別，從而對其影響效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)與識(shí)別。針對本文而言，如地方空氣質(zhì)量在環(huán)?！按垢摹睂?shí)施點(diǎn)的前后產(chǎn)生了跳躍，而其他可能性的影響因素被認(rèn)為是連續(xù)變化的，本文則有理由認(rèn)為地方空氣質(zhì)量的跳躍由環(huán)?！按垢摹边@一因素帶來的，即環(huán)保“垂改”帶來空氣質(zhì)量的治理效應(yīng)。但如無法觀察到地方空氣質(zhì)量出現(xiàn)跳躍變化，則認(rèn)為環(huán)?！按垢摹辈]有帶來空氣質(zhì)量的改善。

選擇“垂改”斷點(diǎn)成為本文實(shí)證分析的關(guān)鍵。重慶市現(xiàn)在管轄38個(gè)區(qū)縣（其中19個(gè)區(qū)和19個(gè)縣），其中9個(gè)區(qū)為主城市區(qū)，其余為郊區(qū)縣。為了保證數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的連貫性，本文抓取并采用國控實(shí)時(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)以避免地方區(qū)縣對數(shù)據(jù)調(diào)整而帶來估計(jì)偏差。由于“垂改”最核心要件為“調(diào)整區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制”以及上收監(jiān)測監(jiān)察權(quán)限，本文以重慶市下屬區(qū)縣的環(huán)保管理權(quán)限交接會(huì)為斷點(diǎn)日。權(quán)限交接后，標(biāo)志著區(qū)縣環(huán)保局轉(zhuǎn)變成為以市環(huán)保局為主的雙重管理體制，真正實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。結(jié)合現(xiàn)有公開權(quán)限移交的報(bào)道與國控實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)測點(diǎn)的范圍，本文將采用重慶市九龍坡區(qū)（2017年3月27）、南岸區(qū)（2017年3月10日）和沙坪壩區(qū)（2017年3月23日）的權(quán)限交接會(huì)作為斷點(diǎn)，并且對其分別進(jìn)行時(shí)間斷點(diǎn)回歸，評估環(huán)?！按垢摹睂諝赓|(zhì)量改善的因果效應(yīng)。

根據(jù) Angrist和Pischke（2008）以及Viard和Fu（2015）的研究，本文時(shí)間斷點(diǎn)方程的設(shè)定如下：

其中，γt表示3個(gè)研究區(qū)在時(shí)間t的空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）以及其他污染空氣污染物PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3的日均觀測濃度。Dt表示是否“垂改”的啞變量，即把“垂改”斷點(diǎn)日期之前為控制組，之后為處理組，此日期后空氣質(zhì)量才受到了環(huán)?！按垢摹钡奶幚硇Чk表示距離“垂改”后的第k天，稱為驅(qū)動(dòng)變量，即距離環(huán)?！按垢摹睌帱c(diǎn)的天數(shù)。環(huán)?！按垢摹碑?dāng)天設(shè)定為0，當(dāng)天之前為負(fù)值，之后為正值。 f(Zk)是Zk的一個(gè)多項(xiàng)式函數(shù)，本文分別把1到4階的多項(xiàng)式函數(shù)方程進(jìn)行回歸，并將各模型的AIC和BIC指數(shù)進(jìn)行對比，最終選擇4階時(shí)間多項(xiàng)式作為最優(yōu)方程。為了捕捉處理效應(yīng)可能存在時(shí)間效應(yīng)，比如短期效應(yīng)改善空氣質(zhì)量的成效會(huì)比長期效應(yīng)更顯著，交乘項(xiàng)Zk*f(Zk)加入斷點(diǎn)回歸方程中。ηXt為一組影響空氣質(zhì)量的氣候變量向量和控制變量，氣候變量包括平均氣溫、濕度、是否有雨、全市平均風(fēng)速和全市大氣壓強(qiáng)，同時(shí)還控制是否法定假日、月份啞變量、全市月度火力發(fā)電量以及全市月度黑色金屬產(chǎn)量。在回歸中報(bào)告的是經(jīng)過異方差和序列相關(guān)修正的標(biāo)準(zhǔn)差。

時(shí)間斷點(diǎn)回歸屬于局部平均效應(yīng)建模方式，方程中β1估計(jì)值能捕獲“垂改”前后的空氣污染指數(shù)的變動(dòng)情況，成為本文所關(guān)心的系數(shù)。由于本文分析的區(qū)縣均在重慶市內(nèi)，且處于較小時(shí)間窗口的設(shè)定，其他可能影響空氣質(zhì)量的因素不容易發(fā)生大幅度變化，因而斷點(diǎn)回歸評估能較好地解決遺漏變量導(dǎo)致的內(nèi)生性問題。

1.2 數(shù)據(jù)來源、選擇與處理

本文抓取國家環(huán)境保護(hù)部提供的國控監(jiān)測點(diǎn)空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）以及六種空氣污染物PM2.5、PM10、SO2、NO2、CO和O3的日均觀測濃度（除了CO單位為mg/m3以外，其他單位均為ug/m3）來衡量重慶市3個(gè)區(qū)的空氣質(zhì)量，時(shí)間為2016年2月1日至2018年2月28日。數(shù)據(jù)跨度長達(dá)兩年，涵蓋不同的季節(jié)變化和月份。天氣歷史數(shù)據(jù)來中國天氣網(wǎng)、weather underground以及環(huán)境云大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，其中包括平均氣溫、濕度、是否下雨、全市平均風(fēng)速、全市大氣壓強(qiáng)。法定假日啞變量的衡量根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布2016年、2017年、2018年節(jié)假日安排通知和歷史真實(shí)假期數(shù)據(jù)。全市月度火力發(fā)電量與全市月度黑色金屬產(chǎn)量的數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計(jì)局分省月度數(shù)據(jù)，主要變量統(tǒng)計(jì)特征如表1所示。

表2列出了重慶市三區(qū)環(huán)保“垂改”前后主要變量的統(tǒng)計(jì)特征與T檢驗(yàn)的結(jié)果。在不控制任何變量的情況下，三區(qū)在環(huán)?！按垢摹焙蟮腁QI明顯好于“垂改”前（68.181＜77.732）。除了O3以外，其他五種污染物濃度在“垂改”后明顯低于“垂改”前。同時(shí)除了O3以外，AQI和六種污染物濃度數(shù)值“垂改”前后的T檢驗(yàn)均在1%的水平上顯著，這意味著“垂改”可能使空氣質(zhì)量得到改善（除了O3以外）。

2 實(shí)證結(jié)果

2.1 基本回歸結(jié)果

在進(jìn)行斷點(diǎn)估計(jì)之前，圖1（見下頁）分別列出重慶市三區(qū)AQI與六種污染物濃度在斷點(diǎn)附近的散點(diǎn)圖及其擬合曲線。三階式函數(shù)較好地?cái)M合了“垂改”前后60天的變化。從下頁圖1可以得知，AQI、PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO在“垂改”附近出現(xiàn)了明顯的斷點(diǎn)，而O3卻沒有出現(xiàn)明顯的斷點(diǎn)。圖1的結(jié)果大部分說明了斷點(diǎn)回歸分析是合理的（除了O3以外）。

表1 主要變量的統(tǒng)計(jì)特征

表2 環(huán)?！按垢摹鼻昂笾饕兞拷y(tǒng)計(jì)特征和對比

下頁表3至表5分別列出了重慶市3個(gè)區(qū)的“垂改”對AQI和六種空氣污染物濃度的斷點(diǎn)效應(yīng)。經(jīng)過AIC和BIC指數(shù)比較后，回歸分析最終選擇時(shí)間函數(shù)的4階式，并對其進(jìn)行報(bào)告。斷點(diǎn)效應(yīng)估計(jì)同時(shí)考慮“垂改”政策前后時(shí)間趨勢是可以改變的，因而進(jìn)一步控制政策啞變量與多項(xiàng)式時(shí)間趨勢的交叉項(xiàng)。表3至表5的結(jié)果顯示，重慶市三區(qū)的“垂改”效應(yīng)在AQI以及PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO等空氣質(zhì)量與污染物中呈現(xiàn)顯著的結(jié)果（均通過10%水平顯著），且系數(shù)均為負(fù)，這意味著環(huán)?！按垢摹睂Ω纳飘?dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量有顯著促進(jìn)作用。其中“垂改”使得九龍坡區(qū)AQI和PM2.5分別顯著下降約5.40和9.38個(gè)點(diǎn)，為三區(qū)下降幅度最大。南岸區(qū)的PM10、SO2和CO分別顯著下降約4.66、4.55和0.13，為三區(qū)下降幅度最大。

環(huán)保“垂改”效應(yīng)系數(shù)在NO2為因變量的斷點(diǎn)估計(jì)中呈現(xiàn)負(fù)號但并不顯著，O3為因變量的斷點(diǎn)估計(jì)中呈現(xiàn)正號但并不顯著，這意味著“垂改”未能對NO2和O3的排放帶來黑色金屬產(chǎn)量在三區(qū)的AQI與六種污染物濃度呈現(xiàn)差異化的顯著程度，這源于火力發(fā)電與黑色金屬生產(chǎn)對不同污染物濃度的排放貢獻(xiàn)所導(dǎo)致。其中，在九龍坡區(qū)和南岸區(qū)，全市月度火力發(fā)電量均對AQI和六種污染物排放有顯著的影響，而在沙坪壩區(qū)，僅對SO2、NO2、CO和O3有顯著的影響。顯著的治理效應(yīng)。在“垂改”效應(yīng)與多項(xiàng)式交叉項(xiàng)系數(shù)聯(lián)合檢驗(yàn)中，在AQI、PM2.5、PM10、SO2和CO的方程中均顯著，而NO2和O3方程的交叉相系數(shù)檢驗(yàn)并不顯著，進(jìn)一步說明了“垂改”對NO2和O3的排放并沒有帶來明顯短期治理效應(yīng)，而對AQI、PM2.5、PM10、SO2、和CO的排放均帶來了較為明顯的短期治理效應(yīng)。全市月度火力發(fā)電量與全市月度

圖1 重慶市三區(qū)“垂改”前后60天AQI和其他污染物排放濃度擬合線（三階擬合）

表3 九龍坡區(qū)變時(shí)間趨勢的斷點(diǎn)效應(yīng)估計(jì)

表4 南岸區(qū)變時(shí)間趨勢的斷點(diǎn)效應(yīng)估計(jì)

表5 沙坪壩區(qū)變時(shí)間趨勢的斷點(diǎn)效應(yīng)估計(jì)

2.2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

通過上文的基本實(shí)證結(jié)果，本文得出了重慶市環(huán)?！按垢摹睂θ齾^(qū)的AQI、PM2.5、PM10、SO2和CO均有明顯的治理效應(yīng)，但對NO2和O3并沒有出現(xiàn)明顯的治理效應(yīng)。由于斷點(diǎn)回歸估計(jì)有效性可能受到其他條件以及因素的影響，因此需要進(jìn)一步進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

根據(jù)Lee和Lemieux的研究，本文將把帶寬進(jìn)一步縮小進(jìn)行帶寬敏感性檢驗(yàn)，從而準(zhǔn)確估計(jì)出近鄰斷點(diǎn)處的處理效應(yīng)。表6列出了三區(qū)在各自“垂改”權(quán)限移交前后60天和100天的帶寬敏感性檢驗(yàn)，其結(jié)果顯著。不同帶寬的回歸結(jié)果基本支持表3至表5的基本實(shí)證結(jié)果。NO2和O3在三區(qū)和不同帶寬估計(jì)下，其“垂改”治理效應(yīng)依舊不顯著。

表6 帶寬敏感性檢驗(yàn)

同時(shí)，斷點(diǎn)回歸估計(jì)面臨最大的挑戰(zhàn)就是一些無法被觀察且受時(shí)間改變的因素仍然對空氣質(zhì)量改善的造成影響以及遺漏變量問題。因此穩(wěn)健性檢驗(yàn)中就加了虛擬斷點(diǎn)時(shí)間檢驗(yàn)和安慰劑檢驗(yàn)。表7的虛擬斷點(diǎn)時(shí)間分別設(shè)置為提前120天。如果空氣質(zhì)量以及六種空氣污染指標(biāo)在虛擬斷點(diǎn)前后存在顯著的變動(dòng)，則意味著空氣質(zhì)量的差異可能受到其他不可觀測的因素影響，環(huán)保“垂改”的治理效應(yīng)則不確定。虛擬斷點(diǎn)的檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，加入了虛擬斷點(diǎn)時(shí)間后，雖然其系數(shù)為負(fù)，但虛擬的時(shí)間斷點(diǎn)捕獲的空氣質(zhì)量治理效應(yīng)并不顯著，交叉項(xiàng)系數(shù)檢驗(yàn)也不顯著。盡管通過表6和表7的穩(wěn)健性檢驗(yàn)可以降低內(nèi)生效應(yīng)，但是遺漏變量的問題依然對時(shí)間斷點(diǎn)回歸評估結(jié)果的有效性形成挑戰(zhàn)。例如剛好環(huán)?！按垢摹鼻『貌东@了可能性的氣象因素對于污染物排放的改善。因此表8進(jìn)行的安慰劑檢驗(yàn)，評估3個(gè)區(qū)的“垂改”對于氣溫和濕度的斷點(diǎn)效應(yīng)。安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，“垂改”斷點(diǎn)并未捕獲三區(qū)的氣溫與濕度等可能影響污染變量的處理效應(yīng)?？傮w而言，通過寬帶敏感性、虛擬斷點(diǎn)時(shí)間與安慰劑檢驗(yàn)，表明上文的基本實(shí)證結(jié)果具有良好的穩(wěn)健性，而且模型已經(jīng)較好地處理相關(guān)遺漏變量等問題。

表7 虛擬斷點(diǎn)時(shí)間檢驗(yàn)（假設(shè)斷點(diǎn)提前120天）

表8 安慰劑檢驗(yàn)

3 結(jié)論

在原有的屬地管理的環(huán)境管理模式下，由于政策制定者（中央以及省級政府）與政策執(zhí)行者（省以下政府）相對分開以及政策制定權(quán)與政策執(zhí)行權(quán)的分離，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生委托代理關(guān)系，政策執(zhí)行極易陷入委托代理困境，從而導(dǎo)致地方環(huán)境治理出現(xiàn)困境。中央在啟動(dòng)環(huán)?！按垢摹鼻?，主要通過目標(biāo)考核責(zé)任制不斷強(qiáng)化考核壓力，成為了推動(dòng)和激勵(lì)地方政府在環(huán)境治理的重要方式。但這種方式并不一定倒逼地方政府加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管。一方面，由于環(huán)境治理在目標(biāo)設(shè)定、檢查驗(yàn)收和激勵(lì)分配等各種環(huán)節(jié)上都存在博弈和討價(jià)還價(jià)的可能。而且普查和在線監(jiān)測數(shù)據(jù)存在相當(dāng)?shù)鼐窒扌?，容易受到地方政府調(diào)整的干擾，使得目標(biāo)考核責(zé)任制未能完全轉(zhuǎn)化為推動(dòng)地方政府加強(qiáng)環(huán)境治理的動(dòng)力；另一方面，目標(biāo)考核責(zé)任制削弱了環(huán)保日常監(jiān)管的動(dòng)力和壓力，對地方環(huán)保部門的日常監(jiān)管起著逆向激勵(lì)的作用，產(chǎn)生某種目標(biāo)替代的現(xiàn)象。中央政府不得不派駐中央環(huán)保督查開展督察工作，或者用“約談”的方式督促地方政府重視環(huán)境治理。

作為環(huán)境治理的“底盤性”制度改革，環(huán)?！按垢摹钡某尚б恢笔黔h(huán)境治理研究者最為關(guān)心的議題。通過分析重慶市3個(gè)區(qū)的空氣質(zhì)量，利用時(shí)間斷點(diǎn)回歸在政策改革評估的優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)重慶市環(huán)?！按垢摹睂QI、PM2.5、PM10、SO2和CO排放都顯著的治理效應(yīng)，在實(shí)施了不同帶寬以及進(jìn)行了虛擬斷點(diǎn)時(shí)間檢驗(yàn)和安慰劑檢驗(yàn)后，其結(jié)果依然保持良好的穩(wěn)健性。本文斷點(diǎn)回歸估計(jì)也發(fā)現(xiàn)，重慶市環(huán)?！按垢摹睂τ贜O2和O3排放的治理作用并不顯著，這也反映了環(huán)?！按垢摹睂τ诘胤娇諝赓|(zhì)量改善具有一定的局限性。