姜文芹

（山東工商學(xué)院 管理學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005）

0 引言

黨的十八屆三中全會(huì)、五中全會(huì)一再強(qiáng)調(diào)要關(guān)注民生，早日補(bǔ)齊民生短板，力爭(zhēng)到2020年全面建成小康社會(huì)。民眾的生活和生計(jì)簡(jiǎn)言之“民生”。管子曰：“國以民為本，本治則國固，本亂則國危?！盵1]民生事關(guān)人民福祉與社會(huì)的和諧穩(wěn)定，影響著一個(gè)國家和民族的興衰存亡，所以必須高度重視民生問題。在我國，民生保障與改善是通過政府提供基本公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)的，即民生需求對(duì)應(yīng)著基本公共服務(wù)的供給。因此，只有構(gòu)建一套基于民生保障的基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才能客觀有效地評(píng)價(jià)政府業(yè)績(jī)，促進(jìn)政府部門為切實(shí)保障和改善民生而稱職地提供基本公共服務(wù)，并為民生發(fā)展創(chuàng)造良好的境遇。

1 研究概況

民生類公共服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)研究始于美英等西方發(fā)達(dá)國家。美國于20世紀(jì)60年代已經(jīng)有諸如營(yíng)養(yǎng)、住房、教育、健康、預(yù)期壽命、環(huán)境質(zhì)量、就業(yè)以及收入分配等屬于民生范疇的社會(huì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)[2]。20世紀(jì)70年代后期，國際上開始有了民生保障評(píng)估(HLSA)的概念，HLSA提供了一個(gè)地區(qū)民生計(jì)劃和實(shí)施的綜合性的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)評(píng)估。1990年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)設(shè)立了人類發(fā)展指數(shù)(HDI)，即以“預(yù)期壽命、教育水準(zhǔn)和生活質(zhì)量”三項(xiàng)基礎(chǔ)變量，按照一定的計(jì)算方法得出綜合指標(biāo)，來衡量各個(gè)國家的人類發(fā)展水平，同時(shí)也對(duì)傳統(tǒng)的GNP指標(biāo)提出了挑戰(zhàn)。1996年聯(lián)合國又建立了一套可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，主要涉及社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、制度四個(gè)方面，其中社會(huì)方面指標(biāo)包括平等、健康、教育、住房、認(rèn)可、安全等。2011年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)出版了《民生問題》研究報(bào)告，制定了涉及收入和財(cái)富、工作和薪酬、住房、教育和技能、環(huán)境質(zhì)量、個(gè)人安全等11個(gè)方面指標(biāo)構(gòu)成的民生指標(biāo)體系，并據(jù)此對(duì)經(jīng)合組織34個(gè)成員國的民生狀況進(jìn)行了調(diào)查分析?？梢?，民生問題越來越受到國際社會(huì)的高度重視，并通過不斷建立和完善民生指標(biāo)體系來敦促有關(guān)組織和部門關(guān)注民生，提高公共服務(wù)保障民生的績(jī)效水平。

我國有關(guān)民生問題的研究起步較晚，但研究數(shù)量增加很快。特別是近十多年來，眾多學(xué)者根據(jù)黨和國家的民生方針、政策展開了廣泛而深入的探究。用于衡量民生保障的基本公共服務(wù)指標(biāo)的系統(tǒng)性、合理性和科學(xué)性都在不斷提高，指標(biāo)領(lǐng)域也逐步涵蓋了與百姓生活密切關(guān)心的醫(yī)療、教育、就業(yè)、收入、保障等的主要內(nèi)容，從而不斷體現(xiàn)出以人為本和以民生保障為目標(biāo)的基本公共服務(wù)宗旨。逐年增多的指標(biāo)研究成果也有力地推動(dòng)了各地政府從“經(jīng)濟(jì)本位”回歸到“民生本位”的發(fā)展模式。不過，另一方面也應(yīng)看到，我國的民生評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)仍處于初期探索階段，研究結(jié)論還存在較大的差異和分歧，指標(biāo)領(lǐng)域、數(shù)量以及標(biāo)準(zhǔn)的使用更是參差不齊甚至相距甚遠(yuǎn)。而且在構(gòu)造上也存在問題和不足，其主要表現(xiàn)：一是指標(biāo)涵蓋不全面，對(duì)民生有效需求反映不足。民生需求既有有形方面的物質(zhì)和生理需求，也有無形方面的心理和精神需求，前者多以物用的價(jià)值來體現(xiàn)，適宜用客觀指標(biāo)衡量；后者多以人力的價(jià)值來體現(xiàn)，適宜用主觀指標(biāo)衡量。但大多學(xué)者的研究?jī)H關(guān)注了客觀指標(biāo)，而忽略了結(jié)合主觀指標(biāo)來綜合反映民生需求的滿足狀況。二是許多研究沒有充分切合民生需求的實(shí)際，或忽視了現(xiàn)代民生一些重要且基本的信息要素，諸如居住、交通、環(huán)境、衛(wèi)生、安全等指標(biāo)沒有得以很好體現(xiàn)。還有的存在指標(biāo)界定不清、隸屬領(lǐng)域不當(dāng)以及指標(biāo)設(shè)計(jì)偏面和代表性不強(qiáng)等問題。這些問題的存在不利于全面有效衡量政府的基本公共服務(wù)績(jī)效狀況，也說明我國的民生基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還有待繼續(xù)探索和改進(jìn)。

2 指標(biāo)體系構(gòu)建的方法

指標(biāo)體系實(shí)則是一組量化數(shù)據(jù)，構(gòu)建民生基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，就是要將政府保障民生的情況進(jìn)行由粗到細(xì)、由抽象的概念化到具體的量化過程。一般而言，設(shè)計(jì)一套實(shí)用可行的指標(biāo)體系需要經(jīng)過三個(gè)階段性步驟，見圖1。

圖1 實(shí)用指標(biāo)體系構(gòu)建的步驟

（1）構(gòu)建理論指標(biāo)體系。根據(jù)政府的職能及其基本公共服務(wù)的性質(zhì)和任務(wù)，結(jié)合民生階段性需求特點(diǎn)，同時(shí)借鑒前人的研究經(jīng)驗(yàn)和成果進(jìn)行指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)嘗試，使構(gòu)建的指標(biāo)范圍和內(nèi)容盡量能系統(tǒng)全面地反應(yīng)出民生需求的全貌以及政府保障民生所應(yīng)該盡到的職責(zé)，以充分體現(xiàn)出黨和政府“執(zhí)政為民”的發(fā)展理念。

（2）構(gòu)建可用指標(biāo)體系。理論指標(biāo)體系涵蓋范圍比較廣，一般僅具指導(dǎo)價(jià)值而無評(píng)估價(jià)值，而且有些理論指標(biāo)只是一種設(shè)想，當(dāng)具體到某一時(shí)期和某一地區(qū)，這些指標(biāo)數(shù)據(jù)往往沒有可獲性或者指標(biāo)價(jià)值不太大。因此，就需要在理論指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上篩選出可用指標(biāo)體系。一般可以通過各種統(tǒng)計(jì)年鑒、政府工作報(bào)告以及數(shù)據(jù)庫等進(jìn)行指標(biāo)數(shù)據(jù)搜集，或者通過相關(guān)數(shù)據(jù)換算出指標(biāo)的數(shù)據(jù)，使之能夠用于分析評(píng)價(jià)過程。

（3）構(gòu)建實(shí)用指標(biāo)體系。由于可用指標(biāo)體系可能涉及的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量太多，指標(biāo)之間未免存在不同程度的相關(guān)性，為了減輕評(píng)價(jià)的復(fù)雜程度以及避免因非重要指標(biāo)的存在而淡化了關(guān)鍵性指標(biāo)的作用，必須運(yùn)用一定的技術(shù)方法進(jìn)行甄別和優(yōu)化，以建立起能夠?qū)嶋H開展評(píng)估的實(shí)用指標(biāo)體系，最后，才可以用這些指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、描述、判斷和比較等，以便為政府的科學(xué)決策提供參考。

3 民生類基本公共服務(wù)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

3.1 民生理論指標(biāo)與可用指標(biāo)體系的構(gòu)建

結(jié)合當(dāng)前政府基本公共服務(wù)的提供能力和現(xiàn)狀，本文以山東省為例，根據(jù)2015年的可查資料，如《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》《山東省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》等,并結(jié)合電話咨詢獲取數(shù)據(jù)，最終檢索出75個(gè)指標(biāo)形成了可用指標(biāo)體系，即表1中沒有加“#”的指標(biāo)。為了便于正確評(píng)價(jià)，多數(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)要經(jīng)過相對(duì)數(shù)處理。

表1 民生基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.2 對(duì)可用指標(biāo)體系技術(shù)優(yōu)化后形成實(shí)用指標(biāo)體系

評(píng)價(jià)指標(biāo)的過多堆積必然造成評(píng)價(jià)過程繁瑣和不易進(jìn)行，特別是有些可用指標(biāo)也僅僅是可用，而實(shí)際使用時(shí)或因價(jià)值不大或因可靠性不高等都需要剔除。因此，有必要對(duì)可用指標(biāo)體系進(jìn)行技術(shù)篩選和優(yōu)化。簡(jiǎn)潔有效的方法是：基于事物尤其是同類事物間的相關(guān)性原理，首先對(duì)域類指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)度分析，然后根據(jù)相關(guān)度大小判斷各指標(biāo)所反映的信息是否存在較大程度的重疊，如果存在就進(jìn)行甄別和精簡(jiǎn)。一般可用Pearson相關(guān)系數(shù)來評(píng)判指標(biāo)間的相關(guān)程度。計(jì)算公式：

續(xù)表1 民生基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

式中，n為樣本數(shù)，xi、yi為指標(biāo)數(shù)值。

以表1中的公共教育領(lǐng)域?yàn)槔?jì)算沒有加“#”部分即可用指標(biāo)間的Pearson相關(guān)系數(shù)，如表2所示。

表2 公共教育指標(biāo)間的相關(guān)性

一般地，如果兩兩指標(biāo)的相關(guān)度達(dá)到0.5以上，即中度及以上相關(guān)即可作為刪減對(duì)象。而最終剔除哪一個(gè)，還需要進(jìn)一步測(cè)算兩個(gè)相關(guān)指標(biāo)的區(qū)分度。區(qū)分度也稱鑒別力，是指鑒別地方政府在保障民生中某方面的基本公共服務(wù)績(jī)效差異的能力。如果被評(píng)價(jià)的地方政府在相關(guān)性指標(biāo)上的值呈現(xiàn)出一致的高或者低，那么可以認(rèn)為此指標(biāo)無鑒別力，即不能識(shí)別出政府間的民生保障水平差異；反之，如果相關(guān)指標(biāo)值具有明顯的差距，則表明某指標(biāo)具有較高的區(qū)分度或鑒別力。實(shí)踐中常用變異系數(shù)（即標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)）來衡量高相關(guān)度指標(biāo)的鑒別力。計(jì)算公式：，根據(jù)此公式可以進(jìn)一步計(jì)算公共教育指標(biāo)的區(qū)分度，見表3。

表3 公共教育指標(biāo)間的區(qū)分度

表3中是教育類具有較高相關(guān)度的指標(biāo)及其變異系數(shù)。一般地，某指標(biāo)的變異系數(shù)越大其鑒別力越強(qiáng)。據(jù)此可以選取民生教育類評(píng)價(jià)指標(biāo)為：每百名兒童擁有幼兒園數(shù)（所）、人均教育費(fèi)用（元/人）、教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重（%）。當(dāng)然，如果兩個(gè)指標(biāo)都代表著民生的某一重要方面，為保證全面性與合理性原則也可以都保留[3]。如表3中，雖然小學(xué)生師比和中學(xué)生師比相對(duì)于人均教育經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)都不高，但對(duì)衡量公共義務(wù)教育的狀況卻很重要，因此也應(yīng)予以保留。

其他各類民生基本公共服務(wù)的指標(biāo)優(yōu)選如同此法，不再贅述。經(jīng)過技術(shù)處理和篩選，最終形成了三類民生共33個(gè)客觀實(shí)用指標(biāo)。由于我國的民生類公共服務(wù)不僅存在“量”上的絕對(duì)供應(yīng)不足，也存在“質(zhì)量”不高（即公眾滿意度低）的相對(duì)供應(yīng)不足[4]，因此，根據(jù)指標(biāo)構(gòu)建的主客觀相結(jié)合原則，在每一類民生基本公共服務(wù)的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)上，還應(yīng)加上滿意度這一主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，如此，最終形成了42個(gè)評(píng)價(jià)山東17地市政府的民生基本公共服務(wù)績(jī)效水平的指標(biāo)體系，見表4。

表4 山東17地市政府的民生基本公共服務(wù)績(jī)效水平的指標(biāo)體系

3.3 民生類基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的闡釋

在我國，一再強(qiáng)調(diào)“建立健全基本公共服務(wù)體系”，這其中包含了三個(gè)關(guān)鍵詞：“基本”即指公共服務(wù)的社會(huì)廣覆蓋和全體公民享有；“公共服務(wù)”旨在明確政府的責(zé)任和職能；“體系”則強(qiáng)調(diào)多指標(biāo)的集納，而非個(gè)別或單一。本文通過指標(biāo)構(gòu)建的三個(gè)步驟最終建立了三類民生9個(gè)領(lǐng)域里的民生基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)較全面地涵蓋了民生對(duì)政府提供基本公共服務(wù)的需求。其中的公眾滿意度指標(biāo)還需要基于社會(huì)調(diào)查的另一角度單獨(dú)研究構(gòu)架，這里僅就客觀指標(biāo)予以闡釋。

（1）民生服務(wù)類的指標(biāo)，包括公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育和基礎(chǔ)設(shè)施等共16個(gè)客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)以及與之對(duì)應(yīng)的4個(gè)主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。教育事業(yè)是民生之知，可以開發(fā)人的智力，為社會(huì)進(jìn)步和人的發(fā)展提供知識(shí)支持。每百名兒童擁有幼兒園數(shù)、中學(xué)生師比、小學(xué)生師比、教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重、人均教育費(fèi)用等是衡量政府對(duì)教育事業(yè)的重視程度和努力程度的主要指標(biāo)。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)事關(guān)民生之健，“看病難、看病貴”，因病鬧醫(yī)、因病致貧一再成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，應(yīng)作為我國各地政府的一項(xiàng)重大的民生服務(wù)予以強(qiáng)調(diào)。每萬人口醫(yī)療衛(wèi)生床位數(shù)、每萬人口醫(yī)生數(shù)、政府在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的投入力度、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的增設(shè)等指標(biāo)都能成為檢驗(yàn)政府醫(yī)療服務(wù)供給水平的“試金石”。

公共文化是民生之魂，發(fā)展文化體育和娛樂事業(yè)有助于滿足民眾的精神需求，對(duì)提高市民身心素質(zhì)，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和歸屬感具有重要意義。政府在城市娛樂文化事業(yè)方面的財(cái)政投人、人均公共圖書館藏書量、每萬人文化館站個(gè)數(shù)、文體經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支出比例是衡量地方政府文化體育服務(wù)供給能力的重要指標(biāo)。

基礎(chǔ)設(shè)施是民生之便。為了給民生生活提供方便，必須加快解決交通、網(wǎng)絡(luò)通信、能源及安全飲水等問題。因此，人均城市道路面積、市區(qū)每萬人擁有的公交車輛數(shù)、萬人互聯(lián)網(wǎng)寬帶戶數(shù)、人均城市住宅集中供熱面積、城市人均供水管道長(zhǎng)度等指標(biāo)，一定程度上可以衡量出政府對(duì)城市運(yùn)作的承載能力和效率。

（2）民生生活類的指標(biāo)，包括勞動(dòng)就業(yè)、工資和收入、住房、物價(jià)等共8個(gè)客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)以及與之對(duì)應(yīng)的2個(gè)主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。工資與就業(yè)方面的指標(biāo)包括城鎮(zhèn)職工工資總額占GDP份額、城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資水平和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。其中，就業(yè)是民生之基，是解決民生問題的根本所在。

在收入支出類指標(biāo)中，居民人均可支配收入反映了居民的基本收入水平和生活水準(zhǔn)；恩格爾系數(shù)是長(zhǎng)期以來國際社會(huì)通用的衡量居民生活貧富程度的指標(biāo)；居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）高低則是反映某地是否存在通貨膨脹，人們的生活成本是否提高，工資和收入是否縮水的主要指標(biāo)；居民人均醫(yī)療費(fèi)用支出狀況是衡量能否實(shí)現(xiàn)百姓病有所醫(yī)的一個(gè)可靠指標(biāo)；住房乃民生之要，居民人均住房面積大小標(biāo)志著民生居住條件的好壞，是衡量居民能否安居樂業(yè)的有效指標(biāo)。

（3）民生安全類的指標(biāo)，包括社會(huì)保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等共9個(gè)客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)以及與之對(duì)應(yīng)的3個(gè)主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，社會(huì)保障是具有經(jīng)濟(jì)福利性的國民生活保障和社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)，也是國家依法對(duì)會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度。隨著市場(chǎng)化和城市化的加深，社會(huì)多元群體出現(xiàn)，政府必須保證各類群體能夠生存，保障勞動(dòng)者在患病、工傷、生育、年老時(shí)的基本生活不受影響，也要保障每個(gè)社會(huì)公民住有其所。社會(huì)保障的4個(gè)指標(biāo)，包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、職工失業(yè)保險(xiǎn)參保率、住房保障支出占財(cái)政支出比例、人均養(yǎng)老金水平占人均可支配收入比重等，這些基本上能夠反映出政府的社保服務(wù)水平。

公共安全是民生的保護(hù)傘，也是一個(gè)涉及內(nèi)容越來越廣泛的系統(tǒng)工程。在經(jīng)濟(jì)全球化與社會(huì)多元化的背景下，影響社會(huì)公共安全的因素不斷增多，諸如生產(chǎn)安全、飲食安全、消防安全、社會(huì)治安甚至恐怖主義等。因此，維護(hù)民生安全，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠順暢發(fā)展是政府公共服務(wù)義不容辭的責(zé)任。生產(chǎn)安全作為公共安全的大頭，億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)是重要的衡量指標(biāo)，而公共安全占GDP比重則是政府安全服務(wù)提供能力的一個(gè)綜合性評(píng)價(jià)維度。

環(huán)境是民生之源，是人類賴以生存的源泉。環(huán)境質(zhì)量直接影響到人們的生活質(zhì)量，關(guān)系到民生能否可持續(xù)發(fā)展。十八大提出了民生“五位一體”建設(shè)（經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明建設(shè)）要求，突出了民生與自然的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了生存對(duì)資源和環(huán)境質(zhì)量的依賴。由此，反映空氣質(zhì)量狀況的藍(lán)天白云天數(shù)、反映工作和生活舒適度的人均綠地面積、反映政府對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理能力的人均環(huán)保費(fèi)用投入等指標(biāo)，成為檢視現(xiàn)代政府是否順應(yīng)時(shí)代潮流提供基本公共服務(wù)的“風(fēng)向標(biāo)”。

4 結(jié)束語

近十多年來，我國有關(guān)民生問題的研究不斷深入，成果豐碩。但就民生基本公共服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)體構(gòu)建而言，還處于初期探索階段，在指標(biāo)領(lǐng)域、數(shù)量設(shè)置以及標(biāo)準(zhǔn)的使用上參差不齊，存在較大的差異和分歧?，F(xiàn)階段，我國可以把民生需求劃分為民生服務(wù)類需求、民生生活類需求、民生安全類需求三個(gè)大的類型，涉及九個(gè)領(lǐng)域里的基本公共服務(wù)。根據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本要求和步驟，首先要構(gòu)建理論指標(biāo)體系，然后根據(jù)可查數(shù)據(jù)構(gòu)建可用指標(biāo)體系，最后通過技術(shù)優(yōu)化形成實(shí)用指標(biāo)體系。本文以山東省為例，最終建立了三類民生包含九個(gè)領(lǐng)域里的民生基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這些指標(biāo)較全面地涵蓋了民生對(duì)政府提供基本公共服務(wù)的需求。