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        探析機場公安機關與政府監(jiān)督部門的空防安全職責

        2018-12-19 11:20:04王虹
        青年與社會 2018年27期
        關鍵詞:公安機關

        摘 要:當前,我國民航各個機場的公安機關與地區(qū)管理局、公安局及安全監(jiān)督管理辦公室空防處幾個部門,就機場空防安全的職責定位存在交叉和模糊現象,這一問題給機場公安機關工作的順利開展造成了較大的不便,同時也有可能導致公共資源的浪費。筆者結合我國民航機場的整體保衛(wèi)工作需求,主要從職責界定、行使權力分析、公共管理職能的系統(tǒng)劃分以及機場公安機關在空防安全上的重要作用幾個方面出發(fā),對機場公安機關與政府監(jiān)督部門的空防安全職責進行了探析。

        關鍵詞:公安機關;政府監(jiān)督部門;空防安全;公共管理職能

        在我國民航的機場防空安全管理上,機場公安機關的職責界定存在著明顯的邊界不清問題,這一問題也給我國民航安保工作的順利開展造成了影響。目前,人們主要將機場公安機關的安全職責界定為民航公安管理體制問題、機場公安機關的工作機制問題,或是民航安全內部職責劃分的問題。對此,筆者認為理清民航公安行政管理體制對于推動民航安全保衛(wèi)工作順利開展具有重要的意義,但體制本身與界定機場公安機關的安全職責并無本質性聯系。要想對機場公安機關的安全職責進行界定,需要結合法理的內在邏輯進行分析。

        一、理清機場公安機關與政府監(jiān)管部門的空防安全職責,對于提升我國空防安保工作效能意義重大

        要想提升我國在機場安防安保工作的系統(tǒng)性,首先需要做的就是理清公安機關與政府監(jiān)管部門的空防安全職責。就實踐而言,影響安全狀況的相關者主要包括直接行為人、負責運營的企業(yè)、負責社會管理的政府。企業(yè)、從業(yè)人員和政府都具有相應的安保只能。一旦發(fā)生了危害公共安全的事件,無論是企業(yè)、從業(yè)人員還是政府,都應負起相應的責任,只不過三方承擔責任的性質存在差異。企業(yè)及從業(yè)者所承擔的責任是本體責任,而負責社會管理工作的政府所承擔的責任則包括以法定的程序確立規(guī)則、按照制定的標準進行監(jiān)督、檢查和事后的處罰,概括來說就是監(jiān)管責任。

        對組織或個體追究責任時需要考慮到權責匹配,即一方主體需承擔哪種責任時,需根據法律賦予主體的權力和權利進行判定。民航企業(yè)在具備運營權利的同時,也需承擔相應的安全義務和社會責任,若因相應責任義務履行上的失誤導致安全問題的發(fā)生,則必須承擔相應的責任。對于政府部門而言,由于難以進行經濟處罰,因而需由負責的公務人員承擔起行政處分乃至刑事責任。

        在機場管理中出現安全事故或隱患后,事后的處罰可以起到警示作用,有助于避免同類事故的二次出現。但必須明確一個概念,明確各方職責邊界的主要目的不是為了事后追責,而是通過另各方參與者了解自己的職務范圍,從而更好的履行職能,共同提升安全工作效能。對于空防安全而言,無論是航空公司還是相關的各級政府組織,都需要明確各自的職責和邊界,前者主要承擔運營的主體責任,而后者則需要承擔起應急處置、治安管理、司法等職能。政府與企業(yè)協(xié)同發(fā)力,方能構建起邊界清晰的空防安全體系,從而使得機場公安機關充分發(fā)揮其社會管理職能。

        二、所有民航公安機關行使的,均是公共安全管理的公權力

        政府和航空企業(yè)在航空的安全管理中的職能是不同的,政府負責公共管理,尤為注重公共安全,但企業(yè)不能擔負起這樣的職能,企業(yè)不具備政府這樣的職權。企業(yè)只有實施內部管理的權限,通過行政措施管理民航安保工作。這是企業(yè)管理行為,這與政府的公共權力是完全不同的,因此,應與國家行為區(qū)分開來。從政府角度來看,企業(yè)的安全保衛(wèi)職能是根據國家法律制定的,是企業(yè)的義務。例如,因為對登機旅客的安全負責,法律規(guī)定旅客必須接受安全檢查,機場提供安全檢查是航空公司的義務,法律并沒有賦予機場強制檢查權。要明確機場的安檢部門和行政執(zhí)法部門的區(qū)別。機場的安全檢查是以法律規(guī)定為基礎的機場運營必備公共服務項目,而不是行政公權力。

        空防安全屬于公共安全范疇,因此,政府行駛的與民航安保相關的權力屬于與公共安全相關的公權力。這些部門是負責民航的公共安全的公安機關。這也是《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》中對“民航公安機關”這一概念解釋的邏輯基礎。《條例》第三條對民用航空安保工作的管理進行了規(guī)定,要求民航公安機關對安保工作要統(tǒng)一管理,建立專業(yè)的檢查和監(jiān)督機制。民航公安機關不僅包括民航公安局,機場公安機關和空警隊伍,還包括地區(qū)管理公安局和安監(jiān)辦空防處等。

        民航公安機關需要履行法規(guī)制定、法規(guī)導則制定、法律條款解釋、法律執(zhí)行的指導和監(jiān)督等工作,這與普通的公安業(yè)務部門是一致的。而駐機場的公安機關和地區(qū)管理公安局以及其入駐機場的辦事處——監(jiān)管辦空防處是空防安全工作公共管理職能具體執(zhí)行部門。但二者存在哪些區(qū)別仍需考證。普遍認為,政府監(jiān)管部門主要負責行業(yè)監(jiān)管,而機場公安機關的職責更為具體,更多地是面向社會大眾的工作任務。這一論證的合理性遭到的相關部門的質疑,需要進行具體的分析。

        上述問題可以從以下幾方面進行分析。首先,從公共安全管理的職能的角度分析,行政管理和刑事管理是公安職能的兩個方面。行政法規(guī)定了行政管理的屬性,我國的行政法典并沒有統(tǒng)一起來,因此,行政行為及管理措施的定義在學術上是存在爭議的。例如,公安的行政管理包括治安管理和與專業(yè)有關的行政管理,后者是較為常規(guī)性的管理任務,如消防管理和道路交通管理等。民航的安全保衛(wèi)既包括常規(guī)的治安管理,是針對大眾社會層面的自然人違反治安管理條例、破壞公共秩序的行為。民航的公共安全管理既有常規(guī)的治安管理,也有專業(yè)性的行業(yè)管理。政府的航空安全監(jiān)督主要針對社會法人,是專業(yè)性的行業(yè)管理的主要代表。相關的監(jiān)管法律規(guī)章明確規(guī)定了民航安保工作的責任和義務,并建立了與法律同等地位的管理方法和處罰措施,不能出現任何以行政管理的名義設置的限制人身自由的管理模式和處罰手段,這屬于嚴重違法行為,超越了自己的職權范疇。

        任意一個民航公安機關都具備全部的管理職能,根據日常經驗,我們會自然地認為一個部門只能承擔部門安全管理只能,而不能全面管理,這種想法是錯誤的。從理論上講,如果民航公安機關不能全面承擔相關的管理職能,那不利于安全管理的政策執(zhí)行。這也從另一角度回答了上述問題,機場公安機關和監(jiān)管部門之所以存在職責差異,是各自的分工不同,但工作權限無明顯差別,其執(zhí)法性質也基本相同。其中,空警隊伍隸屬于公安機關,是重要的空中執(zhí)法機構,但空警隊伍的主要職責是針對突發(fā)事件做出即時反應,采取即時強制控制措施。地面公安機構負責對事件做出后續(xù)處理,包括行政處罰及刑事事件的偵察、處理工作。二者均具備全部的管理職能,但由于分工不同,各自的核心職能不同,空中警力處理空中突發(fā)事件的職能更為顯著。

        三、合理劃分職責,確保重點突出,提升系統(tǒng)效能

        要想構建起科學合理的空防安全管理體系,首先需要對涉及民航具體管理的公安機關職責進行劃分,明確各自工作重點,從而形成執(zhí)法合力。

        第一,地區(qū)管理局公安局與監(jiān)督辦空防辦需重點承擔行業(yè)公安管理職能。將業(yè)公安管理的職責歸屬于管理局公安局,對改善于民航部門與其他政府部門之間的配合具有積極的意義。首先,管理局公安局的管理權限本來就覆蓋對機場、民航公司的空防安全工作進行監(jiān)督、檢查、指導和處罰。由于安全檢查是機場的企業(yè)行為,受到《中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定》的限制,而行業(yè)管理范疇正是管理局公安局的工作范疇。其次,對空防安全中客運代理人等其他民航運營服務企業(yè)的管理職責,也由地方管理局公安局承擔,這種管理更多是行業(yè)范疇的管理,而非針對民航公司或客運代理人個人違規(guī)行為的管理。另外,由于機場公安機關與管理局公安局具有行政的上下級關系,因而管理局公安局可對轄區(qū)內的機場公安機關進行監(jiān)督管理。

        第二,機場公安機關履行屬地機場的安保職責。指導和監(jiān)督機場各相關單位落實民航安保相關法律法規(guī)的職能以及對機場安保設施進行檢查的職能由管理局公安局及政府監(jiān)管部門承擔,而機場公安機關的主要職能就是通過警務人員的設置和警務手段的運營,消除、處置各類外部威脅。具體來說,機場公安機關承擔的職能包括:治安防控職能、突發(fā)事件處置職能、機場警衛(wèi)職能、公安調查職能、公安情報信息職能、通行證件管理職能、指導和管理機場企業(yè)內保職能。由上可知,機場公安機關并不是機場空防安全中的主責單位,而是與各個責任主體相輔相成的。由政府監(jiān)督管理部門及管理局公安局制定民航企業(yè)所需遵守的法律規(guī)章并監(jiān)督其實施,由民航相關企業(yè)在遵從相關管理制度的基礎上開展安檢等管理流程,由機場公安機關消除、打擊各類外部威脅,從而實現機場公安機關、政府監(jiān)督部門及民航公司三位一體地完成地面安全保衛(wèi)工作。

        第三,公安管理職能的相互配合與靈活調整。通過明確機場公安機關與政府監(jiān)督管理部門在機場安防工作中的職責,對于分處兩個部門的公務人員明確自身職權范圍具有積極意義,并且在安全事故出現后,可以更加容易的追責,避免了部門之間的推諉問題。但是,由于機場安全工作面臨的情況和問題較為多元,也需要機場公安機關與政府監(jiān)督管理部門根據實際情況相互配合,由機場公安機關彌補政府監(jiān)督管理部警力不足的短板,在機場公安機關處理的安防問題涉及行業(yè)管理范疇時,由政府監(jiān)督管理部門配合完成。

        四、機場公安機關在空防安全工作上的價值將日益凸顯

        近年來,國內民航企業(yè)積極借鑒境外機場的先進管理模式,努力完善航空安全管理程序。相較而言,機場公安機關發(fā)展極為緩慢,甚至出現停滯現象。奧運安保促進了機場公安安保的體系化,但奧運會工作結束后,機場安全工作又失去了發(fā)展的動力源泉。最根本的原因是政企分離后,機場公安機關逐步地政府化。體制改革不能在短時間內完成,也是造成機場公安機關尷尬處境的另一原因,從這一角度考慮,明確界定各部門的職責,尋找自身定位,能夠有效緩解公安機關暫時的尷尬地位,重煥青春。

        機場公安機關的主要職責是駐守機場的執(zhí)法者,是國家的一種武裝力量。機場的安全檢查是空中安全的警戒線,以民航安全為基礎,如果沒有警察部隊負責航空守衛(wèi),航空安全將難以保障,機場將成為真空地帶。民航安保工作需要系統(tǒng)性管理,不僅需要從管理手段上改善安保工作,同時也應當提升機場公安機關的空防安全地位,發(fā)揮其不可替代的安防功效。

        綜上所述,探究機場公安機關與政府監(jiān)督部門的空防安全責任問題,對于社會管理和空防安全工作管理效能的提升具有積極的意義,有助于管理工作從行政化向法制化的轉變。

        參考文獻

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        作者簡介:王虹(1972.02- ),女,遼寧大連人,副教授,碩士研究生,研究方向:高等職業(yè)教育和刑法學。

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