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        探析機場公安機關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全職責(zé)

        2018-12-19 11:20:04王虹
        青年與社會 2018年27期
        關(guān)鍵詞:公安機關(guān)

        摘 要:當(dāng)前,我國民航各個機場的公安機關(guān)與地區(qū)管理局、公安局及安全監(jiān)督管理辦公室空防處幾個部門,就機場空防安全的職責(zé)定位存在交叉和模糊現(xiàn)象,這一問題給機場公安機關(guān)工作的順利開展造成了較大的不便,同時也有可能導(dǎo)致公共資源的浪費。筆者結(jié)合我國民航機場的整體保衛(wèi)工作需求,主要從職責(zé)界定、行使權(quán)力分析、公共管理職能的系統(tǒng)劃分以及機場公安機關(guān)在空防安全上的重要作用幾個方面出發(fā),對機場公安機關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全職責(zé)進行了探析。

        關(guān)鍵詞:公安機關(guān);政府監(jiān)督部門;空防安全;公共管理職能

        在我國民航的機場防空安全管理上,機場公安機關(guān)的職責(zé)界定存在著明顯的邊界不清問題,這一問題也給我國民航安保工作的順利開展造成了影響。目前,人們主要將機場公安機關(guān)的安全職責(zé)界定為民航公安管理體制問題、機場公安機關(guān)的工作機制問題,或是民航安全內(nèi)部職責(zé)劃分的問題。對此,筆者認為理清民航公安行政管理體制對于推動民航安全保衛(wèi)工作順利開展具有重要的意義,但體制本身與界定機場公安機關(guān)的安全職責(zé)并無本質(zhì)性聯(lián)系。要想對機場公安機關(guān)的安全職責(zé)進行界定,需要結(jié)合法理的內(nèi)在邏輯進行分析。

        一、理清機場公安機關(guān)與政府監(jiān)管部門的空防安全職責(zé),對于提升我國空防安保工作效能意義重大

        要想提升我國在機場安防安保工作的系統(tǒng)性,首先需要做的就是理清公安機關(guān)與政府監(jiān)管部門的空防安全職責(zé)。就實踐而言,影響安全狀況的相關(guān)者主要包括直接行為人、負責(zé)運營的企業(yè)、負責(zé)社會管理的政府。企業(yè)、從業(yè)人員和政府都具有相應(yīng)的安保只能。一旦發(fā)生了危害公共安全的事件,無論是企業(yè)、從業(yè)人員還是政府,都應(yīng)負起相應(yīng)的責(zé)任,只不過三方承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)存在差異。企業(yè)及從業(yè)者所承擔(dān)的責(zé)任是本體責(zé)任,而負責(zé)社會管理工作的政府所承擔(dān)的責(zé)任則包括以法定的程序確立規(guī)則、按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)督、檢查和事后的處罰,概括來說就是監(jiān)管責(zé)任。

        對組織或個體追究責(zé)任時需要考慮到權(quán)責(zé)匹配,即一方主體需承擔(dān)哪種責(zé)任時,需根據(jù)法律賦予主體的權(quán)力和權(quán)利進行判定。民航企業(yè)在具備運營權(quán)利的同時,也需承擔(dān)相應(yīng)的安全義務(wù)和社會責(zé)任,若因相應(yīng)責(zé)任義務(wù)履行上的失誤導(dǎo)致安全問題的發(fā)生,則必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對于政府部門而言,由于難以進行經(jīng)濟處罰,因而需由負責(zé)的公務(wù)人員承擔(dān)起行政處分乃至刑事責(zé)任。

        在機場管理中出現(xiàn)安全事故或隱患后,事后的處罰可以起到警示作用,有助于避免同類事故的二次出現(xiàn)。但必須明確一個概念,明確各方職責(zé)邊界的主要目的不是為了事后追責(zé),而是通過另各方參與者了解自己的職務(wù)范圍,從而更好的履行職能,共同提升安全工作效能。對于空防安全而言,無論是航空公司還是相關(guān)的各級政府組織,都需要明確各自的職責(zé)和邊界,前者主要承擔(dān)運營的主體責(zé)任,而后者則需要承擔(dān)起應(yīng)急處置、治安管理、司法等職能。政府與企業(yè)協(xié)同發(fā)力,方能構(gòu)建起邊界清晰的空防安全體系,從而使得機場公安機關(guān)充分發(fā)揮其社會管理職能。

        二、所有民航公安機關(guān)行使的,均是公共安全管理的公權(quán)力

        政府和航空企業(yè)在航空的安全管理中的職能是不同的,政府負責(zé)公共管理,尤為注重公共安全,但企業(yè)不能擔(dān)負起這樣的職能,企業(yè)不具備政府這樣的職權(quán)。企業(yè)只有實施內(nèi)部管理的權(quán)限,通過行政措施管理民航安保工作。這是企業(yè)管理行為,這與政府的公共權(quán)力是完全不同的,因此,應(yīng)與國家行為區(qū)分開來。從政府角度來看,企業(yè)的安全保衛(wèi)職能是根據(jù)國家法律制定的,是企業(yè)的義務(wù)。例如,因為對登機旅客的安全負責(zé),法律規(guī)定旅客必須接受安全檢查,機場提供安全檢查是航空公司的義務(wù),法律并沒有賦予機場強制檢查權(quán)。要明確機場的安檢部門和行政執(zhí)法部門的區(qū)別。機場的安全檢查是以法律規(guī)定為基礎(chǔ)的機場運營必備公共服務(wù)項目,而不是行政公權(quán)力。

        空防安全屬于公共安全范疇,因此,政府行駛的與民航安保相關(guān)的權(quán)力屬于與公共安全相關(guān)的公權(quán)力。這些部門是負責(zé)民航的公共安全的公安機關(guān)。這也是《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》中對“民航公安機關(guān)”這一概念解釋的邏輯基礎(chǔ)。《條例》第三條對民用航空安保工作的管理進行了規(guī)定,要求民航公安機關(guān)對安保工作要統(tǒng)一管理,建立專業(yè)的檢查和監(jiān)督機制。民航公安機關(guān)不僅包括民航公安局,機場公安機關(guān)和空警隊伍,還包括地區(qū)管理公安局和安監(jiān)辦空防處等。

        民航公安機關(guān)需要履行法規(guī)制定、法規(guī)導(dǎo)則制定、法律條款解釋、法律執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督等工作,這與普通的公安業(yè)務(wù)部門是一致的。而駐機場的公安機關(guān)和地區(qū)管理公安局以及其入駐機場的辦事處——監(jiān)管辦空防處是空防安全工作公共管理職能具體執(zhí)行部門。但二者存在哪些區(qū)別仍需考證。普遍認為,政府監(jiān)管部門主要負責(zé)行業(yè)監(jiān)管,而機場公安機關(guān)的職責(zé)更為具體,更多地是面向社會大眾的工作任務(wù)。這一論證的合理性遭到的相關(guān)部門的質(zhì)疑,需要進行具體的分析。

        上述問題可以從以下幾方面進行分析。首先,從公共安全管理的職能的角度分析,行政管理和刑事管理是公安職能的兩個方面。行政法規(guī)定了行政管理的屬性,我國的行政法典并沒有統(tǒng)一起來,因此,行政行為及管理措施的定義在學(xué)術(shù)上是存在爭議的。例如,公安的行政管理包括治安管理和與專業(yè)有關(guān)的行政管理,后者是較為常規(guī)性的管理任務(wù),如消防管理和道路交通管理等。民航的安全保衛(wèi)既包括常規(guī)的治安管理,是針對大眾社會層面的自然人違反治安管理條例、破壞公共秩序的行為。民航的公共安全管理既有常規(guī)的治安管理,也有專業(yè)性的行業(yè)管理。政府的航空安全監(jiān)督主要針對社會法人,是專業(yè)性的行業(yè)管理的主要代表。相關(guān)的監(jiān)管法律規(guī)章明確規(guī)定了民航安保工作的責(zé)任和義務(wù),并建立了與法律同等地位的管理方法和處罰措施,不能出現(xiàn)任何以行政管理的名義設(shè)置的限制人身自由的管理模式和處罰手段,這屬于嚴(yán)重違法行為,超越了自己的職權(quán)范疇。

        任意一個民航公安機關(guān)都具備全部的管理職能,根據(jù)日常經(jīng)驗,我們會自然地認為一個部門只能承擔(dān)部門安全管理只能,而不能全面管理,這種想法是錯誤的。從理論上講,如果民航公安機關(guān)不能全面承擔(dān)相關(guān)的管理職能,那不利于安全管理的政策執(zhí)行。這也從另一角度回答了上述問題,機場公安機關(guān)和監(jiān)管部門之所以存在職責(zé)差異,是各自的分工不同,但工作權(quán)限無明顯差別,其執(zhí)法性質(zhì)也基本相同。其中,空警隊伍隸屬于公安機關(guān),是重要的空中執(zhí)法機構(gòu),但空警隊伍的主要職責(zé)是針對突發(fā)事件做出即時反應(yīng),采取即時強制控制措施。地面公安機構(gòu)負責(zé)對事件做出后續(xù)處理,包括行政處罰及刑事事件的偵察、處理工作。二者均具備全部的管理職能,但由于分工不同,各自的核心職能不同,空中警力處理空中突發(fā)事件的職能更為顯著。

        三、合理劃分職責(zé),確保重點突出,提升系統(tǒng)效能

        要想構(gòu)建起科學(xué)合理的空防安全管理體系,首先需要對涉及民航具體管理的公安機關(guān)職責(zé)進行劃分,明確各自工作重點,從而形成執(zhí)法合力。

        第一,地區(qū)管理局公安局與監(jiān)督辦空防辦需重點承擔(dān)行業(yè)公安管理職能。將業(yè)公安管理的職責(zé)歸屬于管理局公安局,對改善于民航部門與其他政府部門之間的配合具有積極的意義。首先,管理局公安局的管理權(quán)限本來就覆蓋對機場、民航公司的空防安全工作進行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和處罰。由于安全檢查是機場的企業(yè)行為,受到《中國民用航空危險品運輸管理規(guī)定》的限制,而行業(yè)管理范疇正是管理局公安局的工作范疇。其次,對空防安全中客運代理人等其他民航運營服務(wù)企業(yè)的管理職責(zé),也由地方管理局公安局承擔(dān),這種管理更多是行業(yè)范疇的管理,而非針對民航公司或客運代理人個人違規(guī)行為的管理。另外,由于機場公安機關(guān)與管理局公安局具有行政的上下級關(guān)系,因而管理局公安局可對轄區(qū)內(nèi)的機場公安機關(guān)進行監(jiān)督管理。

        第二,機場公安機關(guān)履行屬地機場的安保職責(zé)。指導(dǎo)和監(jiān)督機場各相關(guān)單位落實民航安保相關(guān)法律法規(guī)的職能以及對機場安保設(shè)施進行檢查的職能由管理局公安局及政府監(jiān)管部門承擔(dān),而機場公安機關(guān)的主要職能就是通過警務(wù)人員的設(shè)置和警務(wù)手段的運營,消除、處置各類外部威脅。具體來說,機場公安機關(guān)承擔(dān)的職能包括:治安防控職能、突發(fā)事件處置職能、機場警衛(wèi)職能、公安調(diào)查職能、公安情報信息職能、通行證件管理職能、指導(dǎo)和管理機場企業(yè)內(nèi)保職能。由上可知,機場公安機關(guān)并不是機場空防安全中的主責(zé)單位,而是與各個責(zé)任主體相輔相成的。由政府監(jiān)督管理部門及管理局公安局制定民航企業(yè)所需遵守的法律規(guī)章并監(jiān)督其實施,由民航相關(guān)企業(yè)在遵從相關(guān)管理制度的基礎(chǔ)上開展安檢等管理流程,由機場公安機關(guān)消除、打擊各類外部威脅,從而實現(xiàn)機場公安機關(guān)、政府監(jiān)督部門及民航公司三位一體地完成地面安全保衛(wèi)工作。

        第三,公安管理職能的相互配合與靈活調(diào)整。通過明確機場公安機關(guān)與政府監(jiān)督管理部門在機場安防工作中的職責(zé),對于分處兩個部門的公務(wù)人員明確自身職權(quán)范圍具有積極意義,并且在安全事故出現(xiàn)后,可以更加容易的追責(zé),避免了部門之間的推諉問題。但是,由于機場安全工作面臨的情況和問題較為多元,也需要機場公安機關(guān)與政府監(jiān)督管理部門根據(jù)實際情況相互配合,由機場公安機關(guān)彌補政府監(jiān)督管理部警力不足的短板,在機場公安機關(guān)處理的安防問題涉及行業(yè)管理范疇時,由政府監(jiān)督管理部門配合完成。

        四、機場公安機關(guān)在空防安全工作上的價值將日益凸顯

        近年來,國內(nèi)民航企業(yè)積極借鑒境外機場的先進管理模式,努力完善航空安全管理程序。相較而言,機場公安機關(guān)發(fā)展極為緩慢,甚至出現(xiàn)停滯現(xiàn)象。奧運安保促進了機場公安安保的體系化,但奧運會工作結(jié)束后,機場安全工作又失去了發(fā)展的動力源泉。最根本的原因是政企分離后,機場公安機關(guān)逐步地政府化。體制改革不能在短時間內(nèi)完成,也是造成機場公安機關(guān)尷尬處境的另一原因,從這一角度考慮,明確界定各部門的職責(zé),尋找自身定位,能夠有效緩解公安機關(guān)暫時的尷尬地位,重?zé)ㄇ啻骸?/p>

        機場公安機關(guān)的主要職責(zé)是駐守機場的執(zhí)法者,是國家的一種武裝力量。機場的安全檢查是空中安全的警戒線,以民航安全為基礎(chǔ),如果沒有警察部隊負責(zé)航空守衛(wèi),航空安全將難以保障,機場將成為真空地帶。民航安保工作需要系統(tǒng)性管理,不僅需要從管理手段上改善安保工作,同時也應(yīng)當(dāng)提升機場公安機關(guān)的空防安全地位,發(fā)揮其不可替代的安防功效。

        綜上所述,探究機場公安機關(guān)與政府監(jiān)督部門的空防安全責(zé)任問題,對于社會管理和空防安全工作管理效能的提升具有積極的意義,有助于管理工作從行政化向法制化的轉(zhuǎn)變。

        參考文獻

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        作者簡介:王虹(1972.02- ),女,遼寧大連人,副教授,碩士研究生,研究方向:高等職業(yè)教育和刑法學(xué)。

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