趙中涇 王文棣

為全面貫徹2018年中央1號文件精神，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，和省委、省政府決策部署，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，深化涉農資金管理使用機制改革，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金的自主權，激發(fā)貧困縣內生動力，緊緊圍繞“兩不愁、三保障”脫貧目標，以脫貧成效為導向，以扶貧規(guī)劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金，提高資金使用精準度和效益，形成“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。白銀市位于甘肅中部，轄會寧、靖遠、景泰三縣及白銀、平川兩區(qū)。三縣屬六盤山連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點縣，兩區(qū)是插花型貧困區(qū)。2015年底尚有240個貧困村21萬貧困人口，貧困發(fā)生率達15.8%。白銀市委市政府十分重視扶貧開發(fā)工作，圍繞“1236”扶貧攻堅行動，瞄準貧困縣區(qū)、貧困村和貧困人口，把保障脫貧攻堅資金擺在首要位置，思想認識進一步提升，整合資金力度進一步加大，不斷推進貧困縣精準扶貧精準脫貧工作。

一、白銀市貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農資金情況

1.貧困縣統(tǒng)籌整合涉農資金實施方案及管理辦法制定情況

《財政部國務院扶貧辦關于做好2018年貧困縣涉農資金整合試點工作的通知》（財農〔2018〕9號）下發(fā)后，各縣區(qū)結合實際情況，制定具體的實施辦法和整合資金管理辦法。景泰縣制定印發(fā)了《景泰縣脫貧攻堅領導小組關于印發(fā)景泰縣2018年涉農資金整合使用實施方案的通知》（景脫領發(fā)〔2018〕15號）和《景泰縣涉農資金統(tǒng)籌整合使用管理辦法》（景政辦發(fā)〔2017〕166號），靖遠縣制定印發(fā)了《靖遠縣2018年統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金實施方案》（靖政發(fā)〔2018〕86號）和《靖遠縣人民政府關于印發(fā)靖遠縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金管理暫行辦法的通知》（靖政發(fā)〔2017〕255號），會寧縣制定印發(fā)了《會寧縣人民政府關于上報會寧縣2018年統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金實施方案的報告》（會政發(fā)〔2018〕64號）和《會寧縣人民政府關于印發(fā)會寧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金管理辦法的通知》（會政發(fā)〔2017〕83號），白銀區(qū)制定印發(fā)了《白銀區(qū)2018年統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金實施方案》和《白銀市白銀區(qū)人民政府關于印發(fā)白銀區(qū)統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金管理辦法的通知》（白政發(fā)〔2017〕196號），平川區(qū)制定印發(fā)了《白銀市平川區(qū)2018年脫貧攻堅資金整合實施方案》（平政發(fā)〔2018〕43號）和《白銀市平川區(qū)涉農資金統(tǒng)籌整合使用管理（暫行）辦法》（平政辦發(fā)〔2017〕68號）。辦法明確了資金整合的范圍、整合的程序、部門職責、監(jiān)管措施及相關要求。

2.統(tǒng)籌整合財政涉農資金進展情況

根據(jù)《甘肅省2018年省級財政涉農資金整合方案》，2018年，白銀市貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金計劃6.69億元，其中：中央資金5.72億元，省級資金0.97億元。按照相關文件要求，白銀市各貧困縣對中央、省、市下達和本級安排的納入統(tǒng)籌整合使用范圍的財政涉農資金逐項進行了清理。經過清理，截止2018年05月，白銀市貧困縣計劃整合資金規(guī)模54860.74萬元，其中：連片特困地區(qū)貧困縣51030.97萬元（景泰縣11480.22萬元、靖遠縣19478.75萬元、會寧縣20072萬元），插花型貧困縣3829.77萬元（白銀區(qū)1401.77萬元、平川區(qū)2428萬元）。按照縣區(qū)劃分，其中：景泰縣11480.22萬元（中央資金9117萬元、省級資金2049.22萬元、縣級資金314萬元）。靖遠縣19478.75萬元（中央資金18587萬元、省級資金831.75萬元、縣級資金60萬元）。會寧縣20072萬元（中央資金18754萬元、省級資金1218萬元、縣級資金100萬元）。白銀區(qū)1401.77萬元（省級資金401.77萬元、縣級資金1000萬元）。平川區(qū)2428萬元（省級資金1568萬元、縣級資金860萬元）。已整合到位資金33201.22萬元，其中：景泰縣11480.22萬元（中央資金9117萬元、省級資金2049.22萬元、縣級資金314萬元）、會寧縣20072萬元（中央資金18754萬元、省級資金1218萬元、縣級100萬元）、平川區(qū)1649萬元（省級資金1119萬元、縣級資金530萬元）。

各貧困縣都能按規(guī)定用途合理安排整合的財政涉農資金。景泰縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金主要用于農村基礎設施建設、產業(yè)扶貧、農村實用技術推廣與培訓、農業(yè)貼息與自然災害補助等。靖遠縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金主要用于農業(yè)生產發(fā)展和農村基礎設施建設。會寧縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金主要用于農業(yè)生產發(fā)展和農村基礎設施建設，包括：高效節(jié)水灌溉、農田水利設施維修、山洪災害治理、小型水利工程、農村環(huán)境綜合整治、高標準農田建設、全膜玉米和黑膜馬鈴薯種植、優(yōu)質紅蔥種植、中藥材培育種植、塑料高架大棚蔬菜種 植、特色經濟林果種植和肉羊養(yǎng)殖。白銀區(qū)統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金主要用于農業(yè)生產發(fā)展和農村基礎設施建設，包括 行政村道路建設、電子商務培訓、高標準農田建設、美麗鄉(xiāng)村建設、公共服務設施建設等項目。平川區(qū)統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金主要用途根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報到戶產業(yè)扶持計劃，具體項目分鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排。

二、白銀市扶貧領域工作中存在的問題及原因探究

2018年，按照“1236”扶貧攻堅行動要求，白銀市市級財政預算安排扶貧專項資金2422萬元，各縣區(qū)財政預算安排扶貧專項資金7624萬元，均達到《甘肅省財政專項扶貧資金使用管理實施辦法》中省級和片區(qū)貧困縣按當年地方財政收入增量的20%以上，市級按10%以上，插花型貧困縣按15%以上增列本級專項扶貧資金預算的要求。專項資金將聚焦扶貧重點區(qū)域，瞄準會寧、靖遠、景泰縣建檔立卡貧困村、貧困戶，以脫貧攻堅重點人群為核心，實現(xiàn)扶貧投入新格局。扶貧專項資金主要用于改善農村基本生產生活條件，培育壯大特色優(yōu)勢產業(yè)，推進易地扶貧搬遷工程，提升公共服務保障能力，撬動金融投入支持扶貧，推進農民能力素質提升等方面；大力推行以獎代補、先建后補、民辦公助等方式，創(chuàng)新財政資金投入機制，撬動引導金融和社會資本參與脫貧攻堅，促進貧困縣加快發(fā)展。同時，按照“誰用資金，誰負主責”的原則，落實各級各部門監(jiān)管職責，全程跟蹤項目實施和資金使用，嚴格執(zhí)行項目資金管理規(guī)定。

然而，隨著精準扶貧工作深入開展，白銀市各地扶貧開發(fā)領域的違法違規(guī)操作行為和腐敗現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，產生了不良的社會影響。2015年以來，白銀市財政部門與扶貧開發(fā)部門聯(lián)合多次開展扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責，持續(xù)開展涉農資金專項整治行動，嚴肅整治扶貧領域腐敗問題。如何在扶貧開發(fā)領域遏制腐敗現(xiàn)象，讓扶貧資源真正惠及貧困地區(qū)和貧困人口，順利完成脫貧攻堅任務，是我們在當前精準扶貧過程中必須高度重視的問題。

1.扶貧領域內發(fā)生的腐敗現(xiàn)象及其特點。

（1）扶貧領域內腐敗體現(xiàn)形式不同且發(fā)展趨勢呈多元化。從近幾年來所涉及的扶貧資金范圍內發(fā)生的腐敗案例看，主要以侵占扶貧資金為私有、擠占挪用為主要形式，有的干部截留扶貧資金或相關補貼款項，貪污財政扶貧資金撥款。另外，通過虛報扶貧資金或補貼領取人員信息，使用假的、偽造的相關證明材料，虛報冒領、套取扶貧資金及相關涉農補貼，并將所得的扶貧資金及相關涉農補貼挪作他用甚至虛耗浪費，如：2012年至2013年，白銀區(qū)王峴鎮(zhèn)東臺村違規(guī)使用村集體征地補償款給高某等三名村干部發(fā)放過節(jié)費、補貼、養(yǎng)老保險費等共計4.59萬元。后給予相關責任人高某等兩名村干部黨內嚴重警告處分、黨內警告處分一人；2012年12月和2013年6月，白銀區(qū)王峴鎮(zhèn)雒家灘村以“平整文化廣場人工費和機械費”、“垃圾清運費”名義編制虛假花名冊，分別套取村集體征地補償款14.97萬元，用于支付雒家灘村戲臺落成文化活動開支和村上工作餐費。后給予相關責任人劉某等兩名干部留黨察看（一年）處分、黨內嚴重警告處分一人。

（2）扶貧資金腐敗涉及范圍呈現(xiàn)基層化、隱蔽化的特點。目前，扶貧資金腐敗現(xiàn)象的對象主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部及村黨支部委員會和村民自治委員會構成的“村兩委”組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及村上干部，在基層工作中，沒有本著“情為民所系，利為民所謀，權為民所用”的理念去為當?shù)氐陌傩张艖n解難，脫貧致富，卻利用人民賦予的權力鋌而走險、貪贓枉法。在扶貧資金及相關涉農補貼項目的資格審查、人員確定、落實發(fā)放的具體操作與發(fā)放過程中，優(yōu)親厚友、弄虛作假，使得扶貧資金及相關涉農補貼項目的審核、發(fā)放過程中發(fā)生了大量的擠占挪用、截留私分、虛報冒領的現(xiàn)象發(fā)生。如：2012年12月-2014年2月，白銀區(qū)水川鎮(zhèn)樺皮川村委會將上級撥付的三年草原補助款3.9324萬元用于發(fā)放村干部補助工資；2010-2011年水川鎮(zhèn)樺皮川村在城鄉(xiāng)一體化項目樺皮川村農宅建設和基礎設施項目實施過程中村委會主任劉某在項目資金中違規(guī)領取補助工資1.71萬元；水川鎮(zhèn)樺皮川村挪用白樺公路快速通道農戶塑料大棚補償款總計18.14萬元。后分別給予白銀區(qū)水川鎮(zhèn)樺皮川村原村委會主任劉某黨內嚴重警告處分、行政記大過處分。

2.扶貧資金涉及腐敗案件的原因分析。

扶貧資金及相關涉農補貼項目管理制度、監(jiān)督機制方面存在缺陷與不足。

當前，扶貧資金及涉農補貼項目具體操作發(fā)放的部門主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村。各政府層級下發(fā)的扶貧專項資金及涉及農業(yè)、農村、農民生產生活各方面的補貼類別紛繁復雜，數(shù)量眾多。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村的領導干部尤其是負責扶貧資金發(fā)放的專干由于自身服務意識淡薄、個人素質素養(yǎng)不高，缺乏扶貧資金及涉農項目補貼發(fā)放的公平公開意識，認為扶貧資金及涉農補貼項目由自己經手發(fā)放就是屬于自己的“資源”，在資金、補貼的審核、發(fā)放的具體操作各個環(huán)節(jié)，都會產生許多因涉及發(fā)放扶貧資金及涉農補貼的村干部個人因素而產生的扶貧資金及涉農補貼項目發(fā)放有失公允的腐敗空間存在。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部對于扶貧資金、涉農補貼項目的發(fā)放規(guī)定、管理辦法不熟悉，甚至有的對于相關的資金管理辦法徹底不知曉。而基層縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有制定相應的資金發(fā)放管理制度規(guī)定。使得基層扶貧資金及涉農補貼項目的發(fā)放及兌現(xiàn)缺乏具體規(guī)范的審核發(fā)放標準與實施方案，加上扶貧資金及涉農補貼項目的發(fā)放環(huán)節(jié)較多，這更給別有心機的鄉(xiāng)村負責扶貧資金及補貼發(fā)放的干部有機可乘，在發(fā)放過程中優(yōu)親厚友、弄虛作假、虛報冒領、截留私分、擠占挪用等違規(guī)違法的現(xiàn)象大量發(fā)生。此外，由于基層扶貧資金及涉農補貼項目監(jiān)督檢查機制的不健全不完善，有些地方甚至對于涉農惠農資金監(jiān)管處于“空白地帶”。這為鄉(xiāng)村扶貧資金領域的腐敗提供了溫床與土壤，更讓扶貧領域的腐敗分子肆無忌憚。

此外，從扶貧資金及涉農資金補貼項目作用享受方的廣大建檔立卡貧困戶及符合條件的村民來講，大部分都對扶貧資金及補貼項目的內容內涵及發(fā)放流程、條件不清楚甚至不知道。在扶貧資金及涉農資金補貼發(fā)放的各個環(huán)節(jié)中，對具體的操作流程不了解，當自己的切身利益被損害或者沒有得到應該享有的資金補貼時，不知道如何監(jiān)督村干部的發(fā)放操作過程，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村的扶貧資金監(jiān)督機制的不健全不完善，更難以保證廣大貧困戶及村民合法利益的維護。

三、構建扶貧資金領域反腐機制的對策探究

2015年11月27日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席會議并發(fā)表重要講話。習近平在講話中強調，這次中央扶貧開發(fā)工作會議是黨的十八屆五中全會后召開的第一個中央工作會議，體現(xiàn)了黨中央對扶貧開發(fā)工作的高度重視。黨的十八屆五中全會從實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標出發(fā)，明確到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

在中國第三個“扶貧日”發(fā)布的《中國的減貧行動與人權進步》白皮書指出，“中國政府承諾，在 2015 年已經完成 1442 萬人脫貧的基礎上，從 2016 年起，每年都要完成 1000 萬以上貧困人口的脫貧任務”。而在精準扶貧、精準脫貧工作深入開展的過程中，扶貧開發(fā)領域的職務犯罪和違法違規(guī)操作行為逐漸顯現(xiàn)，產生了惡劣的社會影響。因此，為了如期打贏脫貧攻堅這場硬仗，實現(xiàn)全面建設小康社會的奮斗目標，構建扶貧資金領域反腐機制可以說是目前打擊扶貧領域違法違規(guī)現(xiàn)象的迫切需要。

1.建立扶貧項目資金動態(tài)監(jiān)管平臺。

通過建立扶貧項目資金動態(tài)監(jiān)管平臺，不斷健全扶貧項目資金動態(tài)管理制度，不僅可以有效提高扶貧資金的使用效率，也可以在制度上杜絕擠占挪用、虛報冒領等違法違規(guī)行為的出現(xiàn)和扶貧資金的流失。通過建立扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，對每一筆資金的下達、撥付，與每一個項目的績效目標信息進行全程跟蹤式管理，使每一筆扶貧項目資金都可控、可查，保證扶貧項目資金的效益得到最大發(fā)揮。

2.建立扶貧領域的反腐預警宣傳教育體制。

建立扶貧領域的反腐預警宣傳教育體制，加大對廣大基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村干部的反腐宣傳教育，通過在基層扶貧部門的工作場所懸掛教育口號，組織觀看反腐相關題材的警示紀錄片并撰寫心得體會、召開扶貧領域反腐形勢研討會，讓廣大扶貧干部就扶貧領域腐敗發(fā)言獻策，組織學習扶貧領域資金及補貼項目有關政策及法律法規(guī)，并書寫學習筆記，開展相應的預警教育，強化對干部隊伍的教育培訓，使廣大基層干部深刻意識到扶貧領域腐敗現(xiàn)象的危害性，并在干部隊伍中形成“不想腐、不敢腐、不愿腐”的意識形態(tài)與氣氛。建立扶貧領域的反腐預警宣傳教育體制，有助于肅清干部隊伍頭腦意識中權力尋租及徇私舞弊的錯誤想法，是促進基層扶貧干部帶動白銀市各縣區(qū)建檔立卡貧困戶及農村人口打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的思想保證。

3.建立方便暢通的扶貧領域腐敗問題群眾舉報通道。

在廣大貧困地區(qū)，因農村貧困戶對于扶貧資金及涉農惠農補貼項目政策的了解知之甚少，再加上對于保障貧困群眾利益的法律法規(guī)及相關政策的不熟悉，使得廣大貧困群眾對于自身切身利益不懂得如何維護，對于扶貧資金及涉農資金補貼項目的發(fā)放流程不知道如何監(jiān)督考察，導致個別別有用心的基層扶貧干部有空可鉆，從而損害貧困群眾利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此為了打擊扶貧領域的腐敗現(xiàn)象，保護貧困群眾的利益，建立便捷暢通的扶貧領域腐敗問題群眾舉報通道變得十分重要。各級扶貧資金監(jiān)管部門及紀檢監(jiān)察部門可針對扶貧資金及涉農資金補貼項目開通專門的群眾舉報通道，以電話、網(wǎng)頁、微信等多種方式向廣大群眾開放舉報方式，同時對于舉報人的信息嚴格保密，消除群眾舉報的后顧之憂。貧困群眾足不出戶，通過網(wǎng)絡、手機就可以輕松、放心的將身邊的涉及扶貧領域的腐敗線索舉報。這樣引導群眾參與，將群眾涉及自身或者身邊發(fā)生的腐敗問題線索直接舉報至監(jiān)管部門，形成多方約束機制，一旦基層發(fā)生扶貧領域的腐敗線索，扶貧監(jiān)管部門及紀檢監(jiān)察部門可以馬上就群眾舉報的線索開展調查，如情況屬實可以第一時間將所舉報的問題進行整治，涉及到違法犯罪的可以移交司法部門追究法律責任。這樣促使基層干部隊伍扶貧工作形成“清風氣正”的工作氛圍，確保扶貧各項工作的有序開展。

四、扶貧領域腐敗治理的進展成效

2015年以來，白銀市財政部門與扶貧開發(fā)部門聯(lián)合多次開展扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀問責，主要針對2015年和2016年中央財政專項扶貧資金和中央專項彩票公益金支持貧困革命老區(qū)扶貧開發(fā)部分，包括發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西“農業(yè)建設專項補助資金。緊密結合中央第三巡視組對甘肅開展巡視“回頭看”反饋扶貧領域相關問題整改落實，重點檢查資金使用管理的合法性、規(guī)范性，覆蓋資金分配、使用、管理、監(jiān)督全過程。通過入戶走訪、現(xiàn)場查看、核查資料、算賬對比等方法，著力圍繞“六個精準”，以脫貧成效為標準查找問題。對擠占挪用、層層截留、弄虛作假、套取、騙取扶貧資金行為，無論金額多少、職務高低，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，曝光一起，并取得了良好的進展成效。

1.基本摸清了全市涉農資金底數(shù)。

對近兩年各級財政安排用于農民補貼、農業(yè)和農村基礎設施建設、農村社會事業(yè)和其他涉農惠民資金進行全面清查，制訂了《全市涉農惠民項目資金統(tǒng)計表》，建立涉農資金相應數(shù)據(jù)庫。通過各縣區(qū)、各部門清理匯總上報。

2.以問題為導向，檢查反映出了一些資金監(jiān)管方面存在的問題。

補貼補償類資金問題，主要集中在征地補償、危舊房改造、退耕還林等方面；農業(yè)和農村基礎設施建設、農村社會事業(yè)類資金問題，主要集中在未實行政府采購，農田水利高效節(jié)水項目、土地治理項目、農業(yè)生產項目等項目前期工作存在問題，如項目片區(qū)選擇不合理、可行性論證不充分、監(jiān)管不到位，造成資金滯留等方面以及縣區(qū)級財政配套資金不到位，影響項目建設進度等。

3.涉農項目資金監(jiān)督管理工作得到加強。

在扶貧領域腐敗專項整治中，按照市委市政府安排，由財政部門牽頭，對照涉農惠民項目資金種類，對中央、省、市有關涉農項目資金管理制度進行收集整理，對部分中央、省財政及相關部門已印發(fā)的涉農資金監(jiān)管制度（辦法），結合我市實際，進行了細化補充和完善。收集匯編現(xiàn)行涉農項目資金管理制度規(guī)定63項，其中：財政部等部委文件規(guī)定25項，省政府、省財政廳等廳局文件規(guī)定28項，市政府、市財政局文件規(guī)定10項。制度規(guī)定涉及農民補貼、補償、農業(yè)生產發(fā)展、農業(yè)生態(tài)修復和治理、農村社會事業(yè)及公共服務、扶貧開發(fā)等各個方面和資金用途、補貼范圍、補助標準、資金撥付、財務決算、監(jiān)督檢查各個環(huán)節(jié)。待修改定稿后，以涉農資金管理制度匯編的形式，印刷成冊，下發(fā)到所有村級，使基層涉農工作干部系統(tǒng)掌握和了解涉農政策，規(guī)范操作，同時也提高廣大群眾對涉農政策的知曉度。在此基礎上，要通過不斷充實完善，逐步形成一套切合白銀市實際的涉農資金監(jiān)管制度體系。為白銀市如期打贏脫貧攻堅這場硬仗，實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的實現(xiàn)打下堅實的基礎。

作者簡介：趙中涇，男，碩士，研究方向：農業(yè)科技組織與服務。

通訊作者：王文棣，男，博士，甘肅農業(yè)大學管理學院副教授，研究方向：農村社會學、民族社會學相關研究。