何焰

地鐵是城市的血管。

“那北京就屬于高血壓！”陳雪松哈哈一笑，剎那又板下臉來，她是真的怕了北京的地鐵了，“6號線擠得人沒有尊嚴。”

要是雪松在北京待得久了，她就會發(fā)現(xiàn)6號線其實不算什么，更擠的也有：1號線的國貿(mào)，2號線的西直門，4號線的新宮站……但此時此刻青年路上正擠著呢，她想象不到那些，“地鐵快把我這小北漂的夢給擠碎了。”

上海，早上7點半，地鐵馬上進站。

即使是起點站，汪笑帆還是有點兒緊張。3、2、1……“沖啊！——”搶到座位就意味著美好的開端，但更多時候他會敗下陣來，被男男女女夾在車廂中間，被裹挾著，奔赴新的一天。

對于陳雪松和汪笑帆這種北漂和滬漂來說，地鐵是鏈接工作與生活的橋梁，同時也提供著頻繁的折磨。

但實際上，地鐵是目前世界上運輸質(zhì)量和效率最高的公共交通方式，若說地鐵是痛苦，那它也是準時，是快速，是大城市里每天數(shù)百萬人出行的首選。并且，截至2017年底，北京、上海的城市軌道交通線網(wǎng)水平仍舊是領(lǐng)先全國的，其總長度分別為685.1公里和732.2公里，各自由十幾條長度不等的線路組合而成一張有機線網(wǎng)，這個城市線網(wǎng)還將在未來進行進一步的增長與優(yōu)化。

但中國只有一個北京，一個上海，一個廣州或者深圳，地鐵并不是所有地方都需要，或者是需要那么多。

2018年7月13日，國務(wù)院辦公廳（以下簡稱“國辦”）印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見國辦發(fā)〔2018〕52號文》（以下簡稱“52號文”），根據(jù)統(tǒng)計，全國13座城市因為不符合52號文要求，不再具備承建地鐵的資格。

一日之間，13城“地鐵夢”碎，國辦一紙文件，給國內(nèi)高熱的地鐵申建浪潮，特別是那些二線城市的地鐵熱按下了退溫鍵。

錢和人，提高的門檻

地鐵是拉動城市經(jīng)濟的利器，但它更是出行工具，應(yīng)該有需求，才修。

統(tǒng)計顯示，截至今年7月，我國共有43座城市曾得到正式批復(fù)，可以建設(shè)以地鐵、輕軌為主的城市軌道交通項目，但52號文出臺之后，其中只有30座完全符合“申報新一輪建設(shè)規(guī)劃條件”，剩余13座城市喪失新一輪的地鐵申建的資格。

在此之前，我國地鐵項目申建的主要依據(jù)是2003年由國辦印發(fā)的《關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知國辦發(fā)〔2003〕81號文》（以下簡稱“81號文”）。與15年前發(fā)布的81號文相比，此次印發(fā)的52號文主要做了三個方面的修正，正是這些修正項，成為了卡住13城的新門檻。

一是“新增”，新增了地方政府債務(wù)、交通企業(yè)債務(wù)、責(zé)任主體、規(guī)劃期限等要求，以此剔除了9座地方債務(wù)率不符合標準的城市：哈爾濱、沈陽、西安、南寧、貴陽、昆明、呼和浩特、蘭州、包頭;二是“提高”，提高了81號文中所要求的城市軌道交通建設(shè)基本條件，要求申報城市的一般公共財政預(yù)算收入從100億元以上提高到300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值從1000億元以上提高到3000億元以上，申報輕軌的標準，也相應(yīng)有了大幅提高。因此，太原和烏魯木齊出局;三是“變更”，由300萬的城區(qū)人口變更為300萬市區(qū)常住人口的要求，將包頭、蘭州、洛陽、呼和浩特、南通5市篩出。其中，包頭、蘭州與呼和浩特3座城市屬于地方債務(wù)率和人口要求這兩大項指標均不符合52號文的要求，被重復(fù)被篩出的類型。

另外，福州曾在2018年3月被發(fā)改委認為市區(qū)常住人口不達標而不予批準新一輪地鐵建設(shè)規(guī)劃，但該市隨后進行了人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)的更新，于是福州又重新進入了有資格申建地鐵的城市行列。目前，福州的濱海新城快線已經(jīng)通過了國務(wù)院審批，進入了工程可行性的審批階段。

而上述13座城市的“地鐵夢”碎也可以劃分為兩類，一類以包頭為代表，其相應(yīng)的軌道交通項目整體上被無限期推遲，屬于短期內(nèi)徹底破滅;另一類是以呼和浩特為代表，則是暫停新建項目，已經(jīng)啟動的項目還是可以繼續(xù)施工的，屬于“緩中求活”。

同濟大學(xué)《城市軌道交通研究》主編孫章是國內(nèi)知名的城市軌道交通專家，曾長期參與多個城市軌道交通規(guī)劃的咨詢工作，他分析，看似嚴苛程度不同的兩類管制的分野，實際上很好理解。呼和浩特的舊地鐵項目可以繼續(xù)施工，一方面是地鐵建設(shè)到一定階段，沉沒成本太大，另一方面是地鐵建設(shè)有很多不可逆的工序，進行項目填埋、修正的資金可能超過政府的補助，“騎虎難下，回不去了”。

孫章認為，國家給予呼和浩特這類城市地鐵項目的管制稍微寬松，是一種不得已的“保胎”政策，同時也寄希望于放慢城市地鐵建設(shè)速度之后，將城市地鐵建造的虧損后移。同時，改革開放不停步，用增加的經(jīng)濟實力來沖減政府財政壓力，使得“將死”的城市軌道交通項目在“緩中求活”。

中西部要趕超東部

1969年10月1日，秋天的北京。一輛地鐵進口機車從古城站呼嘯駛出，北京地鐵1號線建成投入試運營，中國自此進入了地鐵時代。

從1969年至今，我國的城市軌道交通發(fā)展經(jīng)過了3個階段，緩慢起步階段、快速發(fā)展階段和“超強度”建設(shè)階段。

孫章介紹，1969年-2000年屬于緩慢起步階段，全國只有4城開通地鐵，平均每年新增運營4公里地鐵線路;在2001年-2015年的快速發(fā)展階段中，這一階段全國有12座城市開通了地鐵，平均每年新增211公里地鐵線路投入運營;進入2016年之后，我國城市軌道交通建設(shè)進入了“超強度“建設(shè)階段。

2016年，新增運營地鐵線路長度高達534.8公里，較上一階段年平均增值翻了近2.5倍，僅一年之后，2017年的城市軌道交通線網(wǎng)長度增長額達到868.9公里，突破800公里大關(guān)。

除了新增地鐵線網(wǎng)長度呈幾何式暴增之外，我國城軌建設(shè)規(guī)模也創(chuàng)歷史新高?！俺啥?、武漢、鄭州，這三地的短期內(nèi)建設(shè)規(guī)模已經(jīng)超過了當年北京奧運會和上海世博會之前的軌道交通發(fā)展強度?！睂O章說。

2017年，僅成都這一座城市，便有368公里城市軌道交通項目在建，一則《成都地鐵建設(shè)強度全國前列！》的新聞已經(jīng)連續(xù)半年占據(jù)了“成都地鐵”官方微信公眾號的頭版頭條。據(jù)確認，目前，成都有9條地下線路在建，最少未來數(shù)年內(nèi)，成都會保持當前的“滿城盡在修地鐵”的狀態(tài)。

“十三五”之后，中部省會城市在地鐵規(guī)劃、修建的進程中，強度有趕超北上廣深之勢態(tài)，諸多更加二線的城市也緊隨其后，頗有“爆發(fā)式”狀態(tài)。

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會副會長兼秘書長、教授級高級工程師宋敏華透露的數(shù)據(jù)，2016年以后，全國有100多座城市開始了城市軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃，形成了百城百市同時發(fā)展軌道交通的“新局面”。

東部某一線城市地鐵設(shè)計研究院的資深工程概算人士分析，我國當前，地鐵每公里的造價約為7億-11億元，52號文明確要求其中財政資金投入不得低于總項目資金投入的40%，也就是說，每建造一公里地鐵，地方政府真金白銀最少要出資2.8億-4.4億元。

而地鐵作為準公共產(chǎn)品，具有“盈利難”的特性，“越運營越虧本”是普遍現(xiàn)象。所以，單價高昂、回本困難與地鐵熱潮相互激發(fā)，相當大程度地加劇了地方債務(wù)的負擔(dān)。地鐵是地方政府拉動經(jīng)濟的利器，但更是一種昂貴的“流行消費”，可能瞬間變成了地方政府的“燙手山芋”。

52號文印發(fā)之后，全國共有9城因為地方負債率不符合標準被取消地鐵申建資格，更多處于線網(wǎng)規(guī)劃階段的城市也因資金與債務(wù)審核的要求，被52號文拒之“地鐵夢”的門外。

但從長期來看，文件的“一刀切斷”，并不是壞事。比如，部分地方政府試圖以交通來引導(dǎo)城市邊界拓展，其實是為了沿著地鐵買地，但巨額的修建資金以及運營成本，以及城市的實力現(xiàn)狀表明，這種算盤可能有問題。

地鐵規(guī)劃的“胡煥庸線”

在此次52號文大幅修正債務(wù)、收入、GDP等審核要求的背景下，關(guān)于遠期客流量的一項重要指標卻與15年前毫無變化，仍舊是“達到單向高峰小時3萬人以上”。

經(jīng)過52號文的新一輪篩選，部分西北地區(qū)的省會城市被踢出新一輪城市軌道申建的隊伍之后，剩下的有資格的城市分布，更加符合“胡煥庸線”了。

根據(jù)52號文，有資格申建地鐵的城市分布進一步往東南方傾斜，北京、上海持續(xù)領(lǐng)先，中部省會、長三角、環(huán)渤海地區(qū)高歌猛進，而西北部省會地區(qū)卻逐漸被篩出。這直接反映的是，相比15年前，我國人口流動與經(jīng)濟發(fā)展基本上一直都是同步的，區(qū)域不平衡問題依然嚴重。

資深地方財政研究專家，上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮表示，從財政角度出發(fā)，考慮城市是否具有申建城市軌道交通的必要，有近期和中長期兩個維度。近期維度是考察地方政府的一般預(yù)算收入能力是否足夠支撐起昂貴的城市軌道交通建設(shè)支出，中長期則是主要考察城市的人口導(dǎo)入能力。

但在我國人口流動近一步失衡的情況下，以呼和浩特、蘭州為代表的西北地區(qū)省會城市喪失了中長期申建地鐵的必要性。讓人擔(dān)憂的是，城市人口增長乏力帶來經(jīng)濟增長減速，隨之基礎(chǔ)設(shè)施更新減慢，可能會再次造成西北部城市的人口導(dǎo)入能力下降，從而進入糟糕的惡性循環(huán)。

52號文篩選的結(jié)果基本符合“胡煥庸線”。鄭春榮認為，因為52號文是一個全國普適的標準，而不是對中西部的“扶持”政策。對過熱的地鐵“申建潮”出臺一份限制是合理的，它不存在打壓經(jīng)濟的問題，反而讓各地政府看清自身實力與實際需要，“有多大本事，做多大事。”鄭春榮說。

但鄭春榮也認為，也許可以為不同地區(qū)的城市制定一個階梯式的軌道交通建設(shè)審核標準，會比“一刀切”更科學(xué)合理一些。

孫章提出了另外的想法，他說，城市軌道交通建設(shè)應(yīng)該是階梯式的，而不是一開始就上地鐵。從BRT到有軌電車，到輕軌，再到地鐵，其造價、成本、速度、載客量、舒適度都是依次上升的。而且，上述不同的交通形式是可以共用城市軌道交通的規(guī)劃紅線的，隨著城市的發(fā)展，彼此之間還可以相互改造，來應(yīng)對不同時期的城市交通需求的變化。

在孫章看來，如果真的要改善交通，對于一些暫時達不到申建標準的城市來說，追求“高大上”的地鐵，不如利用好“短平快”的其他城市軌道交通。

不過，在一些地方政府看來，地鐵的價值恐怕遠不止于交通本身。

（劉欣薦自《南風(fēng)窗》）