□ 李學明 苗月霞

公務員分類改革是建設高素質專業(yè)化干部隊伍、適應新時代中國特色社會主義干部隊伍發(fā)展的必然要求。2016年7月，印發(fā)《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管理規(guī)定》），對行政執(zhí)法類公務員的職務序列、職務層次、職務任免與晉升的基本原則作了統(tǒng)一規(guī)定，但行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍等具體辦法需由中央公務員主管部門進一步確定或另行規(guī)定。在具體配套實施細則出臺之前，行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定還不具備實施條件。本研究旨在《管理規(guī)定》框架下，以公務員分類管理制度為基礎，通過對我國公安、稅務、交通、質檢、食藥監(jiān)、城管、環(huán)保、市場監(jiān)管等行政部門的執(zhí)法職責進行系統(tǒng)梳理，并對地方部分典型城市行政部門的執(zhí)法職責進行分析，重點對行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍進行研究，提出行政執(zhí)法類公務員管理的對策建議，為健全完善行政執(zhí)法類公務員管理機制和推動實施行政執(zhí)法類公務員管理制度提供理論支持與參考。

一、行政執(zhí)法類公務員職位設置的原則

行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍是實行行政執(zhí)法類公務員管理的基礎，是行政執(zhí)法類公務員管理的前提條件。行政執(zhí)法類公務員的職位設置需要遵循相關的法律法規(guī)，符合一定的約束條件并滿足既定的原則要求。

（一）遵循既定的相關法律法規(guī)

行政執(zhí)法類公務員的職位設置需要遵循相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，以其職位屬性為基礎，圍繞行政執(zhí)法類公務員的現(xiàn)實情況和管理需要進行設置。《管理規(guī)定》明確了行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍的基本依據(jù)和條件要求。根據(jù)《管理規(guī)定》，行政執(zhí)法類公務員是指依照法律、法規(guī)對行政相對人直接履行行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執(zhí)法職責的公務員，其職責具有執(zhí)行性、強制性。行政執(zhí)法類公務員職位根據(jù)工作性質、執(zhí)法職能和管理需要，在以行政執(zhí)法工作為主要職責的機關或者內設機構設置。我國行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍需要遵循黨的重要決議精神和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等相關法律，符合《中華人民共和國公務員法》及其相關配套法規(guī)。根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，可以對行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法職責事項進行清晰界定。

（二）體現(xiàn)行政執(zhí)法職位特征屬性

職位屬性集中反映工作性質和崗位特點。職位是組織結構中的基本單位，職位的設置和管理是人事管理的起點。職位設置就是按照組織的目標和功能，對工作任務和流程進行分類和規(guī)范。職位設置包括橫向和縱向兩個方面。橫向分類是根據(jù)職位的專業(yè)性質分成不同的類別，實際是職務設置的問題；縱向分類就是根據(jù)職位的責任大小、難易程度、資格要求將職位劃分成不同的層級。[1]行政執(zhí)法類公務員的職位屬性需要體現(xiàn)執(zhí)法類工作性質和行政執(zhí)法職責特點。與政府機關的綜合管理類、專業(yè)技術類職位相比，行政執(zhí)法類職位具有下列特點：一是執(zhí)行性。只有對法律法規(guī)的執(zhí)行權，而無解釋權，不具有研究、制定法律、法規(guī)、政策的職責。這一點與綜合管理類職位的區(qū)別尤為明顯。二是強制性。依照法律、法規(guī)直接對具體的管理對象進行監(jiān)管、處罰、強制和稽查，實施具體行政行為。

根據(jù)《管理規(guī)定》，行政執(zhí)法類職位是指行政機關中直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責的崗位，具有執(zhí)行性和強制性兩大特征，職位屬性是直接履行執(zhí)法職責，而且執(zhí)法權相對集中，直接面對行政相對人執(zhí)法。例如，工商、海關、稅務、環(huán)保、藥監(jiān)、城管、物價、衛(wèi)生系統(tǒng)等的執(zhí)法崗位，基層一線執(zhí)法人員較多，機構規(guī)格較低，晉升機會有限，在執(zhí)法類職位設置后，將實行新的等級序列，建立新的職業(yè)發(fā)展階梯。廣義上說，凡具有行政執(zhí)法權限的單位都是行政執(zhí)法類的單位，譬如公安局、工商局、質監(jiān)局、食藥監(jiān)局等部門，還包括政府部門直屬的勞動監(jiān)察、仲裁、工傷鑒定等機構，以及各單位內設的具有審批、處罰、收費等職權的機構。狹義上說，行政執(zhí)法類公務員是從事一線的具體行政執(zhí)法職責的公務員。如辦理案件的警察、路面上的交警、實施司法的獄警，市場上的工商、質檢、稽查檢查人員。行政執(zhí)法類職位主要集中在工商、稅務、質檢、藥監(jiān)、公安、海關、環(huán)保等政府部門，且主要存在于這些政府部門的基層單位。根據(jù)《深圳市行政機關行政執(zhí)法類公務員管理辦法（試行）》，行政執(zhí)法類公務員是指在本市各級行政機關所屬執(zhí)法單位中主要履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責的職位上工作的非領導職務公務員，包括委任制公務員和聘任制公務員。目前，除了已經先行改革的公安系統(tǒng)警員，深圳市已確定了規(guī)劃國土、環(huán)保、交通、文化、勞動監(jiān)察、社保、地稅、市場監(jiān)管、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生監(jiān)督、動物衛(wèi)生監(jiān)督、城市管理、監(jiān)獄勞教等部門中的整建制執(zhí)法單位為行政執(zhí)法類試點單位，其中的非領導職務公務員統(tǒng)一套轉為行政執(zhí)法類公務員。

（三）適應政府管理體制改革要求

行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍需要適應政府管理體制改革的發(fā)展需要，相比于政府管理體制改革，行政執(zhí)法類公務員管理改革屬于公務員制度的下位改革，受到國家行政體制改革的約束較為明顯。行政管理體制改革帶來的機構調整和機構人員編制變化，都會對行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍造成較大影響。[2]如2015年集中開展的綜合行政執(zhí)法體制改革，要求按照依法治國和依法行政的要求，進一步轉變政府職能，以推動執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級、相對集中行政執(zhí)法權、規(guī)范執(zhí)法主體、優(yōu)化執(zhí)法力量配置為主要內容，要求加快建立權責統(tǒng)一、權威高效、適應經濟社會發(fā)展要求的行政執(zhí)法體制。再如，2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，提出要積極探索改進行政執(zhí)法方式，開展多種形式的部門聯(lián)合執(zhí)法。政府行政管理內容的發(fā)展變化，也是影響行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍的重要因素。如京津冀協(xié)同發(fā)展使該區(qū)域面臨的環(huán)保協(xié)同治理問題比較突出，三地決定設立京津冀環(huán)保執(zhí)法部門，這需要新設立相關行政執(zhí)法職位。

（四）保持公務員管理法規(guī)制度平衡

行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍，既要在《管理規(guī)定》框架下，充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務員的工作性質和職位特點，突出行政執(zhí)法類公務員管理的特殊性，探索建立符合行政執(zhí)法工作規(guī)律與部門職能特點的行政執(zhí)法類公務員職位范圍，又要在符合執(zhí)法類公務員的管理需要條件下，以現(xiàn)行公務員分類管理制度為基礎，在公務員分類管理的制度框架體系下，按照全面深化干部人事制度改革的要求，堅持公務員制度改革的方向，考慮已實施的相關政策對行政執(zhí)法類公務員管理的約束和影響，保持不同類別公務員管理制度的平衡及其法規(guī)之間的銜接配套。從行政管理過程來看，任何行政管理活動都可劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督等不同的職能環(huán)節(jié)。按照行政機關決策、執(zhí)行、監(jiān)督“權力三分”的行政管理體制，可將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊，使權力相互制約、相互協(xié)調。[3]行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍需以我國現(xiàn)行的行政管理模式為基礎，在我國公務員既定的行政管理體制下，我國當前公務員分類管理的現(xiàn)狀和推進行政執(zhí)法類公務員管理的需要，盡可能將行政執(zhí)法職責和職位范圍進行清晰界定和合理劃分，著力提升行政執(zhí)法類公務員管理的專業(yè)化和科學化水平，提高行政執(zhí)法效率效益。

二、行政部門行政執(zhí)法職責的分布特征

明晰行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍的首要前提和重要基礎，就是要對我國行政部門的行政執(zhí)法職責進行梳理。本文通過對工商、稅務、質檢、食藥監(jiān)、安監(jiān)、公安、城管、海關、環(huán)保、司法等行政執(zhí)法權較為集中的行政部門執(zhí)法職責進行梳理，再對上海、深圳等地方典型城市的行政部門執(zhí)法職責進行分析，以總結我國行政部門行政執(zhí)法職責的分布特征。

一是省級以上行政機構的執(zhí)法職責多以組織協(xié)調為主。中央國家機關的行政執(zhí)法職責多是交叉性的。如國家發(fā)展改革委員會的行政許可事項是分級設置的，其職責具有交叉性，而且交叉性比較強，綜合管理與行政執(zhí)法職責兼具，主要履行的還是政策法規(guī)制定的綜合管理職責，更多的是以組織、協(xié)調、指導為主，原則上不宜劃為行政執(zhí)法類職位。并且，省級以上機構的行政執(zhí)法類人員也較少。中國幅員遼闊，各地情況千差萬別，除了少數(shù)中央國家機關的個別特設機構，省級以上的國家機關還是以綜合管理、協(xié)調為主，領導和指導下屬機構執(zhí)法。通過全面梳理我國行政部門的行政執(zhí)法職責，可發(fā)現(xiàn)工商、稅務、質檢、食藥監(jiān)、安監(jiān)、公安、城管、海關、環(huán)保、司法等行政執(zhí)法權較為集中的行政部門執(zhí)法職責具有代表性，本文以工商系統(tǒng)為例（如表1）；同時，通過系統(tǒng)梳理上海、深圳等地方典型城市行政部門的執(zhí)法職責，本文選擇上海市進行重點剖析（如表2），可以發(fā)現(xiàn)，在總體上，省級及以上的行政機關，行政執(zhí)法職責多為決策性行政許可，除了涉及重特大案件或跨區(qū)域案件處理外，行政強制、行政處罰和行政檢查職責事項較少，基本沒有行政收費職責。

表1 我國工商部門行政執(zhí)法職責梳理

二是地市級及以下行政機構的執(zhí)法職責多以具體執(zhí)行為主。通過全面梳理我國行政部門的執(zhí)法職責，重點梳理比較北京市市、區(qū)兩級行政部門的行政執(zhí)法職責，以行政處罰為例（如表3），可發(fā)現(xiàn)地市級及以下的行政機關，其行政執(zhí)法職責多以具體執(zhí)行為主，且多為執(zhí)行性的行政檢查、行政處罰等權責事項。再如，通過梳理河南省開封市行政部門2016年的行政執(zhí)法職責，可以發(fā)現(xiàn)，開封市行政部門的行政執(zhí)法職責涉及了行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查5大類（如表4），從不同部門來說，行政執(zhí)法職責主要分布于公安、工商、交通、質檢、食藥監(jiān)、城管、環(huán)保等行政執(zhí)法權較為集中的部門，與住建、規(guī)劃、教育、民政、科技等行政執(zhí)法權不太集中的部門相比，行政執(zhí)法權較為集中的部門行政執(zhí)法職責的清單數(shù)量要超出很多。

三是內設機構承擔的行政執(zhí)法職責具有較強的關聯(lián)性。行政部門內設機構承擔的行政執(zhí)法職責一般有較強的關聯(lián)性。以交通管理部門的行政執(zhí)法職責為例，近年來，省轄市交管部門部分執(zhí)法權限下放至縣（區(qū)），如表5所示。目前，省轄市交管部門除吊銷機動車駕駛證職責外，其他行政執(zhí)法職責與縣（區(qū)）差別較小。但交管部門內設機構承擔的行政執(zhí)法職責之間具有較強的關聯(lián)性，而且其內設機構承擔的行政執(zhí)法職責與決策、監(jiān)督職責緊密關聯(lián)。

表3 北京市市/區(qū)部分行政部門的行政處罰職責比較（2016年）

表4 開封市納入行政執(zhí)法職責實施范圍的部分部門有關情況統(tǒng)計（2016年）

表5 交通部門不同層級機構的行政執(zhí)法職責

三、行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍的維度討論

行政執(zhí)法類公務員職位設置范圍的主要維度是指職位設置范圍是按照行政執(zhí)法職責類別來設置，還是按照行政部門行業(yè)類別進行設置?？傮w來看，這兩種設置方式各有利弊。

（一）按照行政執(zhí)法職責類別設置

若按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等行政執(zhí)法職責類別來設置職位，可以很好地區(qū)分行政部門的內設機構、直屬機構、派出機構、垂管機構的執(zhí)法職責，不僅設置相對簡單，而且導向性明確，有利于推進依法治國、規(guī)范執(zhí)法，保證公平、公正、高效、文明執(zhí)法，有利于保證依法行政、合理行政、程序正當、權責統(tǒng)一的行政法原則的貫徹落實，是公務員實現(xiàn)科學分類管理的方向。但在實際執(zhí)法過程中，尤其在基層的執(zhí)法工作中，會產生突出問題 。

一是同一執(zhí)法職責很難完全分開。從實際情況來看，除了個別行政部門，如稅務系統(tǒng)的行政執(zhí)法職責與其他職責可以比較明確地分開之外，很多行政部門的執(zhí)法職責往往交織在一起，如交管部門承擔的行政執(zhí)法職責之間具有較強的關聯(lián)性，不宜分開。因此，行政執(zhí)法類公務員的職位范圍按照行政執(zhí)法職責類別來設置，目前還不具備必要的現(xiàn)實條件。

二是不完全符合基層工作的實際情況。在基層的執(zhí)法工作中，一崗多職情況非常普遍，一個執(zhí)法人員往往會同時承擔行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等多項執(zhí)法職責，而按照這種方式設置職位范圍，很多基層執(zhí)法工作很難開展。例如，開封市統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)管體制目前已經形成，但改革后的機構職能急劇增加，基層監(jiān)管人員缺乏，個人承擔多種執(zhí)法職責已常態(tài)化，特別是縣（區(qū)）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)督所，很多行政執(zhí)法人員實際上成了“多面手”。

三是行政執(zhí)法職責大多具有交叉性，很難比較明確地分開。從實際情況看，除了個別行政部門，如稅務系統(tǒng)主要執(zhí)行稅務管理、稅費征收、稅務檢查、納稅服務等職責，主要由其直屬機構行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政檢查等職權，而且承擔行政執(zhí)法職責的機構不承擔決策、監(jiān)督的職責，按照行政執(zhí)法職責類別來設置職位范圍，通常是在這種條件下成立的。但實際上，很多行政部門的不同執(zhí)法職責往往交織在一起，不宜分開。如交管部門行政執(zhí)法職責具有交叉性，交管部門內設機構承擔的行政執(zhí)法職責之間具有較強的關聯(lián)性，不宜分設。因此，行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍若按照行政執(zhí)法職責類別來設置，目前條件還不夠成熟。而且，按照行政職責類別設置職位范圍，可能會打破我國行政部門長期以來形成的成熟管理模式，不太利于干部隊伍的專業(yè)化發(fā)展。

（二）按照行政部門行業(yè)類別設置

若按照行政部門行業(yè)類別來設置職位范圍，不僅符合我國當前的行政管理模式和實際管理需要，便于操作，而且設置過程相對清晰和容易，可以體現(xiàn)各部門執(zhí)法工作的不同特點，有利于執(zhí)法對象識別和認同執(zhí)法工作，有利于培養(yǎng)行政執(zhí)法類公務員的職業(yè)認同感和榮譽感。同時，也能有效避免執(zhí)法部門執(zhí)法職責難以界定，職責交叉多，執(zhí)法人員少但同時開展多項執(zhí)法職責的問題。但按照行政部門行業(yè)類別設置職位范圍，也面臨著機構改革的不確定性、受上游制度改革的影響較大等問題。隨著行政管理內容的變化，行政機構的改革調整必然會影響職位設置范圍。而且，近年來我國行政執(zhí)法領域的問題頻發(fā)，亟須提升行政執(zhí)法類公務員管理的專業(yè)化水平。按照行政部門行業(yè)類別來設置職位范圍，不僅不利于職位管理，具體職務名稱設置也會較亂。例如，公安系統(tǒng)有領導職務，也有非領導職務，還有正副縣級偵查員；組織部門除了有領導職務，也有非領導職務，還有正副縣級組織員，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)也存在此情況，這不便于公務員之間相互交流。

按照先易后難和循序漸進的原則，原人事部與有關部門合作，先后進行了設立執(zhí)法類崗位的試點，如設立法醫(yī)官、鑒定官、企業(yè)注冊官、質監(jiān)官等。[4]2004年7月，人事部和國家工商總局聯(lián)合發(fā)文，批準在上海市工商局進行“企業(yè)注冊官”試點，首批280名企業(yè)注冊官在上海產生。2005年2月，人事部、國家質量技術監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合下發(fā)文件，決定在內蒙古、黑龍江、江蘇、福建、云南5省區(qū)質檢機構開展質檢系統(tǒng)行政執(zhí)法類公務員管理試點工作，相關省區(qū)1萬多名在職公務員擁有新的職級序列。[5]其實，在實行《國家公務員暫行條例》時，就做過分類管理試點工作，當時是按照各試點部門具體的工作崗位進行分類設置職位的，但在實際操作中卻比較混亂，而且，各部門自主設置職位范圍也不太利于掌握平衡。

總之，從當前實際來看，按照行政執(zhí)法職責類別來設置職位范圍只是一種理想狀態(tài)，除了個別行業(yè)系統(tǒng)，大多數(shù)部門難以按照執(zhí)法職責類別來進行職位范圍設置，但隨著我國公務員分類管理的發(fā)展，從長遠來看，按照行政執(zhí)法職責類別來設置職位范圍是科學推進公務員分類管理的方向。按照行業(yè)部門類別設置職位范圍，相對來講，更加符合我國行政執(zhí)法類公務員管理當前面臨的實際狀況和需要，但會產生很多問題，而且由于行政機構改革及其行業(yè)部門調整的不確定性，后期將會面臨具體職位范圍不斷調整的風險。

四、結論與政策啟示

行政執(zhí)法類公務員的職位設置范圍本質上是公務員職位分類標準問題，是建立行政執(zhí)法類公務員職務系列的基本路徑。執(zhí)法類公務員管理改革會涉及利益格局的再調整，存在如何規(guī)避風險、合理把握改革進度的問題?？疾旄母锊呗缘暮诵氖菄@著如何控制改革風險而采取的戰(zhàn)略選擇。設置行政執(zhí)法類公務員的職位范圍，應在實現(xiàn)公務員分類管理改革目標的同時，還能夠有效降低和化解改革風險、控制改革風險釋放，實現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的統(tǒng)一。因此，行政執(zhí)法類公務員的職位設置需要上下結合、規(guī)范整合、有序推進、不斷完善。

一是堅持由易到難、有序推進。設置行政執(zhí)法類公務員的職位范圍，要具有系統(tǒng)性和邏輯性，對于行政執(zhí)法權相對集中的機構，由于目前機構改革的總體趨勢是執(zhí)法權相對集中，因此，對于執(zhí)法權相對集中的機構，可以考慮整建制納入行政執(zhí)法管理范圍。而且，對行政執(zhí)法類公務員的職位范圍實行整建制的套轉，這樣矛盾會相對較小，不僅管理方便，而且待遇也會保持相對平衡?？筛鶕?jù)工作性質、執(zhí)法職能和管理需要，合理確定行政執(zhí)法類公務員的職位范圍。對于省部級及以上行政部門，職位范圍原則上只在涉及執(zhí)法職責非常集中的直屬機構、垂管機構、派出機構和特設機構進行設置；對于地市級及以下行政部門，可以在執(zhí)法職責較為集中的內設機構、直屬機構、垂管機構、派出機構進行設置，直屬機構、垂管機構和派出機構一般實行整建制的管理模式。地方行政部門可以根據(jù)實際情況和管理需要，按照法律法規(guī)規(guī)定的既定審批程序，設置具體執(zhí)法機構和執(zhí)法崗位數(shù)量，分步實施、有序推進。

二是堅持統(tǒng)籌協(xié)調、兼顧平衡。設置行政執(zhí)法類公務員的職位范圍，既要以現(xiàn)行公務員分類管理制度為基礎，在公務員分類管理的制度框架體系下，保持公務員基本制度及其法規(guī)之間的銜接配套，與綜合管理類、專業(yè)技術類的職位設置保持平衡，持續(xù)體現(xiàn)激勵公務員的作用，保持公務員隊伍建設的穩(wěn)定性，又要充分體現(xiàn)行政執(zhí)法類公務員的工作性質和職位特點，在《管理規(guī)定》框架下，探索建立符合行政執(zhí)法工作規(guī)律與部門職能特點的行政執(zhí)法類公務員職位范圍，進行重點突破、作好銜接。同時，兼顧公務員制度改革的方向，統(tǒng)籌考慮全面深化干部人事制度改革和完善公務員管理制度的要求。

三是實行自上而下和自下而上有機結合。設置行政執(zhí)法類公務員的職位范圍，需要與政府職能的整體轉變相配套，與國家行政體制改革的總體進程相適應。這一特點決定了行政執(zhí)法類公務員的職位范圍設置需要做好頂層設計，需要確立清晰的職位范圍設置目標和對策，將行政執(zhí)法工作與政府職能轉變和機構改革有機結合，總體設計。執(zhí)法類公務員職位范圍設置的頂層設計不充分、長遠目標不清晰，容易產生改革的盲目性、職位設置的不確定性。另外，我國是一個大國，地區(qū)、部門、行業(yè)之間差異很大，情況復雜。因此，行政執(zhí)法類公務員職位范圍設置，需要堅持自上而下的統(tǒng)籌安排和自下而上的推動實施相結合，以自上而下的標準框架為主，鼓勵地方各級政府及其行政部門和機構積極推進行政執(zhí)法類公務員職位分類管理改革。