李功淼,何紅悅,張 斌,王 勇,吳春曉

(中國人民解放軍陸軍工程大學,江蘇 南京 210007)

在現(xiàn)實世界中,確定性是相對的,不確定性是絕對的[1]。軍地聯(lián)動需處置的事件,多是一些特殊的應急性危機事件,其指揮既不能像和平時期按部就班組織協(xié)同,也不像戰(zhàn)爭時期全面納入戰(zhàn)時體系,其指揮體系是一種介于戰(zhàn)爭和和平時期、具有應急性質的過渡體系。構建軍地聯(lián)動應急指揮體系,就是試圖構建一種相對確定的工作程式,來處置未來充滿不確定性的災害性事件,確保在未來危害事件來臨時,能夠形成程式化的應對舉措,其本身具有較大的不確定性。

1 軍地聯(lián)動應急指揮行動特點

進入21世紀以來,軍隊與各級政府都積極探索建立應對突發(fā)事件的軍地協(xié)調聯(lián)動工作,在不斷探索應對諸如汶川特大地震等突發(fā)事件過程中,積累經驗,汲

取教訓,厘清不足,為建立靈活高效、反應敏捷、關系順暢的應急指揮體系奠定了基礎。我們篩選和研究了2008年至今世界范圍內自然災害、事故災難和社會安全事件方面重大典型突發(fā)事件案例的指揮處置過程,總體感到軍地聯(lián)動應急指揮行動具有如下特點。

1.1 政治社會影響大

兵者,國之大事也。動用軍事力量是一件嚴肅的事情,不僅軍隊有嚴格的動用審批程序,而且國內國外都高度關注。往往軍地聯(lián)動應急指揮處置的事件,都是關系國計民生的緊急重大事件,如地震等重大自然災害、重大疾病防控等,地方單方面處置要么缺乏專業(yè)力量,要么專業(yè)力量的動員體系不如軍事力量方便快捷。因此,一旦需要動用軍事力量參與處置相關突發(fā)事件,尤其是牽涉較大規(guī)模兵力的調動與使用,往往會在國際國內產生一定的政治社會影響,要求軍地聯(lián)動應急指揮能著眼大局，規(guī)范言行舉止,防止落人口實。此外,當今我們已步入全媒體、自媒體時代,任何一個突發(fā)性事件,處置不當都有可能演變成為一場難以收場的局面,甚至被一些別有用心的媒體歪曲炒作。

1.2 應急反應時間短

軍地聯(lián)動應急指揮處置的行動多是人命關天的危機,給主要指揮員反應的時間極其有限,要求其在行動背景甚至還不是十分明了的情況下,盡快形成處置問題的基本構想,定下如何處置的決心。多數情況甚至需要一邊了解情況,一邊展開部署,一邊調整決心,持續(xù)不間斷地改變軍地聯(lián)合行動力量的投向投量、部署位置和運用方式方法。如發(fā)生地震后,在72小時內救出人員存活的概率比較大;而發(fā)生各類爆炸后,則要求在極短的時間內做出相應處置,從而避免二次傷害等。因此,軍地聯(lián)動應急指揮最大的特點就是應急性,并且應急反應的時間特別短。

1.3 協(xié)同部門比較多

軍地聯(lián)動處置突發(fā)事件時,往往牽涉到地方黨委、政府和軍隊的眾多部門和力量。往往遵循“屬地管理”的原則,根據突發(fā)事件的種類、強度等因素,需要協(xié)同應急管理、宣傳、公安、安監(jiān)、工業(yè)生產、衛(wèi)生防疫、環(huán)保氣象、地震、森林等部門以及相關力量。軍事力量也需要根據突發(fā)情況的所處位置、危害程度等因素,需要不同的戰(zhàn)區(qū)、軍種甚至是跨戰(zhàn)區(qū)等組織協(xié)同,在軍委機關聯(lián)合參謀部、政治工作部、后勤保障部、國防動員部、國際合作辦公室等不同部門的統(tǒng)一領導下行動。眾多部門和力量,相互之間形成了復雜的垂直或并行的領導關系、指導關系、協(xié)同關系、協(xié)調關系和支援關系等。

1.4 專業(yè)處置要求高

需要軍地聯(lián)動應急指揮要處置的突發(fā)事件,往往都比較棘手,最重要的是，必須要調度指揮專業(yè)的力量來予以處置,否則會產生一定的副作用。比如,指揮抗震救災行動時,要運用工程機械、建筑防護等力量;指揮遂行抗洪搶險行動時,要運用水利、交建等力量;指揮重大公共衛(wèi)生事件時,則需要動員和調用相應的?？漆t(yī)療專家隊伍等。在2015年“8.12”天津港特大火災爆炸事故前期處理時,按一般性火災事故處置,直至發(fā)生爆炸造成特別重大影響和后果后,才按照I級(特別重大)危險化學品事故進行處理,事故共造成165人遇難,多數為公安消防人員。

1.5 決策環(huán)節(jié)相對少

與普通的作戰(zhàn)行動和正常的事故案件處理相比,軍地聯(lián)動應急指揮遂行重大突發(fā)事件時,一個突出的特點就是多數沒有敵情顧慮,需要各級決策的環(huán)節(jié)大大減少,即軍地聯(lián)動應急指揮不能按照常規(guī)的逐級召開黨委會、作戰(zhàn)會、協(xié)同會等方式來組織指揮。指揮員的核心工作就是要在最短的時間內,將最專業(yè)的處置力量組織到一線進行處置,需要各級領導盡快調度足夠的力量展開行動,必要時需要主要領導親力親為、親自協(xié)調。因此,在眾多軍地聯(lián)動應急指揮時,我們都可以看到不少屬地指揮員位于一線進行現(xiàn)場指揮處置,根據現(xiàn)場時事態(tài)勢不斷地調整決心部署。

2 軍地聯(lián)動應急指揮體系不確定的表現(xiàn)

雖然軍地聯(lián)動指揮行動十分特殊、極其重要,但是面臨人命關天的大事,構建一個相對穩(wěn)定的指揮體系仍然十分困難,諸多不確定因素使得指揮順暢困難重重。

2.1 實施指揮時間不確定

與普通的作戰(zhàn)行動和正常的事故案件處理相比,軍地聯(lián)動應急指揮處置的往往是沒有規(guī)律的突發(fā)事件。這些事件既可能在一天的任何一個時間點上,也可能在一年中的任何一個時間段內,軍地聯(lián)動應急指揮往往不能做到準確預測可能發(fā)生的時間,從而提前做出相應安排。并且啟動和終止軍地聯(lián)動應急指揮的時間往往也是難以斷定,有些事情從不出現(xiàn),一出現(xiàn)就十萬火急,有的事情則屬于溫水煮青蛙的“灰犀?！笔录?有的事情影響強弱變化、持續(xù)時間沒有辦法確定等。具體需要應急指揮時間的不確定給指揮員的組織指揮能力帶來較大挑戰(zhàn)。

2.2 指揮行動地點不確定

無論是重大自然災害、公共衛(wèi)生事件,還是事故災難、社會安全,往往難以預測要發(fā)生的大致區(qū)域和具體地點,難以進行預先指揮部署。從近年來我國需要軍地聯(lián)動應急指揮所處置的重大危機事件可以看出,幾乎沒有任何規(guī)律,如反恐維穩(wěn)行動不僅在我國西部,昆明、北京等發(fā)生的事件表明,全國各地皆有可能;我國北方冬天氣候寒冷,橫掃全國的2008年雨雪冰凍天氣證明南方也有可能發(fā)生類似災難;其他地震、火災、社會生產中的事件更是分布無規(guī)律?！熬訜o定所”的危機事件使得我們無法在某一具體點位進行某種預先準備,針對性地儲備物資和手段,而只能全方位進行全面準備。

2.3 指揮處置對象不確定

我國幅員遼闊,南北涵蓋寒、溫、熱氣候,東西橫跨高原、山地、平原、濱海等地形,且地質條件復雜,可能會發(fā)生地震、臺風、洪災、雪災等自然災害。同時,我國有著包括核、化學、生物等在內完整的工業(yè)和農業(yè)體系,不可避免地存在著生產安全隱患。此外,我國對內是一個多民族、多宗教的國家,處理不當容易誘發(fā)矛盾;對外有著漫長的海岸線和陸上疆域,屬我的海域還有大量的海島,容易與一些國家發(fā)生糾紛?？梢?軍地聯(lián)動應急指揮處置的對象,既有可能是反恐維穩(wěn)、搶險救災,也有可能是維護國家權益、參與國際合作等,需要處置的對象具有較大的不確定性。隨著社會發(fā)展進步,科技一方面為人們生活水平提供便利,也增加了災難性事件的額外機會。

2.4 指揮運行模式不確定

由于未來突發(fā)危機事件的危害形式和程度、受災的區(qū)域大小和規(guī)模等難以確定,因此,就以往國內外軍地聯(lián)動應急指揮所采取的指揮模式來看,往往是在遵循“分級負責、屬地管理”原則的基礎上,根據軍地力量參與程度構建不同類型的指揮體系,即使是同一類型的事件,指揮模式亦是迥異。如有一定敵情威脅、需要使用低強度武力等情況時,如反恐維穩(wěn)、邊境管控、海上維權等情況時,要以軍事力量的指揮體系為主進行處置;在沒有敵情威脅、不需要使用武力的安全生產事件時,主要以地方政府的指揮體系為主進行處置,軍事力量及時提供支援和保障;而在重大自然災害處置時,則需要軍地雙方齊心協(xié)力來進行處置等。

軍地聯(lián)動應急指揮體系建設不確定性因素的產生,有事態(tài)漸進發(fā)展、上級多頭介入、區(qū)域領域交叉等導致最高指揮主體往往一時難以斷定的原因,也有不同部門不同指揮體系煙囪林立、各個指揮體系上請下達交叉重復、不同指揮主體指揮人員心態(tài)不一等導致紛繁復雜的指揮權責關系的原因,此外,還有兵力運用特殊要求容易延長指揮周期等原因。

3 管理軍地聯(lián)動指揮體系不確定性的四個策略

導致軍地聯(lián)動應急指揮體系中存在不確定性的根本原因是風險不可知性和信息不對稱性,即利用現(xiàn)有科學技術難以窮盡大量未知的風險。不確定性對指揮主體的價值有時是正相關的,但絕大部分是負相關的。因此,指揮主體對正相關的、有價值的不確定性應著手利用，發(fā)揮其價值,而對負相關的不確定性則著手消除,管理軍地聯(lián)動應急指揮體系中的不確定性的基本思路是:風險感知、經驗消除、全方位合作和以流動性對沖不確定性等。

3.1 風險感知

社會科學中,風險是某些人的價值(包括人類本身)受到威脅并且結果不確定的情況或事件,或事件或活動對人類重要事件的不確定后果[2]。由于不確定性往往意味著風險,當前不確定性相關研究主要是從風險管理角度切入。美國學者格來哲·摩根等的《不確定性》在西方目前被稱為風險分析的圣經,其認為不確定性的產生可能是因為信息不完全,也可能是因為信息來源的不一致等[3]。美國華盛頓州立大學社會系教授Eugene A. Rose等在前人研究基礎上,將影響人們風險認知的因子歸納為恐懼(Dread)和未知(Unknown)兩個因子,并通過7個維度表現(xiàn)出來,即:個人的了解程度(Individual Knowledge)、風險的新舊程度(New/Old)、對風險的科學解釋(Scientific Knowledge)、對風險的把控能力(Controllability)、應對風險的冷靜程度(Dread)、風險的規(guī)模(Catastrophic)、對抗風險的主觀能動性(Involuntary/Voluntary),其中前3個被列為恐懼因子范疇,后4個被列為未知因子范疇[4]。如受指揮人員性格、認知、知識結構,以及工作人員情報來源、分析工具等局限性的影響,無論前期準備工作如何深入扎實和全面系統(tǒng),在應急聯(lián)動執(zhí)行過程中都難免碰到意料之外的事情,或預計到卻未認真對待的問題,所謂“小事件引發(fā)大問題”在歷史上屢屢出現(xiàn)。因此,構建軍地聯(lián)動應急指揮體系,首先需要科學架構應急聯(lián)動指揮體系的全過程,全面評判其中每一個環(huán)節(jié)的風險,形成靈敏、高效的風險感知能力,從而消除不確定性可能帶來的風險。

3.2 經驗消除

由于不確定性在軍地應急指揮體系中客觀存在,往往正式的軍地聯(lián)動指揮體系因無法及時適應而陷于癱瘓狀態(tài)。當預備的指揮體系不能真正發(fā)揮作用,決策結構出現(xiàn)動搖時,軍隊和地方將共同努力,分別了解形勢,制定趨同的行動方針,從而盡可能減少損失,至此,一個適應此案例、新的軍地應急指揮聯(lián)動模式就誕生。從理論上分析,由于軍地應急指揮要處置的風險是不可知的,但是不同風險可能用同類的解決方案,經驗在處置不確定性中具有不可替代的作用。亞利桑那州立大學的科學、技術和環(huán)境政策研究中心的博士生Fengxiu Zhang等通過實證檢驗從理論聯(lián)系極端事件、組織脆弱性、風險認知和適應能力的假設,通過分析表明和驗證了經歷更大極端事件的組織更有可能進行適應性能力建設,一個組織的風險感知正向地調節(jié)它與極端事件的經驗對其適應性能力建設的影響[5]。因此,管理未來軍地應急指揮體系中的不確定性的一個根本策略就是不斷學習,學習國內外已經發(fā)生的危機處置的指揮處置做法,在自身應急指揮實踐中積累經驗。學習內容和范圍越廣泛,經歷的事件越大,積累的經驗越豐富,下一次應急指揮中受到不確定性的傷害則會越少。

3.3 全方位合作

中佛羅里達大學公共管理學院卡普庫(NaimKapucu)教授等聚焦于組織間的友誼網絡(組織間的非正式關系,不需要通過契約或制度安排也能形成)、災難準備網絡與災中合作網絡之間的關系,其研究表明了災前應建立組織間強關系,同時也應維護災前準備中的組織合作關系。同時研究發(fā)現(xiàn),應急管理體系的結構影響網絡之間的相關性,災前準備網絡對災中合作網絡形成具有較大影響[6]?；诖?加強軍地應急指揮體系中參與各方的正式和非正式的聯(lián)系,可大大增加對對方的認知和理解,消除信息障礙,并形成相互協(xié)作共同完成任務的文化,從而提高對應急指揮指令的理解,避免誤判、錯判,從而大大降低未來共同遂行應急指揮時的不確定性。一是加深對雙方人員及組織關系的了解,軍地聯(lián)動指揮體系一個難點就在于指揮主體中包含軍隊和地方兩個相對陌生的危機處置力量,彼此之間對主要指揮人員的性格、風格及指揮特點不熟悉,對對方指揮隸屬關系、組織程序、協(xié)同要求等不了解,切實需要事先通過各種形式加深相互之間的了解;二是形成相互配合的指揮能力,能在執(zhí)行任務過程中相互補臺、相互支援;三是形成趨同的指揮文化,能在災害定義、危害程度、任務理解、實施執(zhí)行等方面形成同頻共振。

3.4 以流動性對沖不確定性

流動性是借用經濟學領域的術語,原義指銀行到期償付債務的能力。流動性是應對金融市場監(jiān)管的需要而產生的。流動性過剩和流動性不足都會對金融市場健康發(fā)展產生較大影響。因此,金融市場的流動性要求多樣性,防止出現(xiàn)流動性黑洞[7]。這里所說的軍地聯(lián)動應急指揮體系中的流動性,特指不過分強調固定的指揮模式,能因情變換指揮編組、指揮關系和指揮形式。增加流動性:一是要留下足夠的指揮能力冗余。在應對不確定性時,要著眼最壞打算準備,立足處置應對最大規(guī)模的災害來設計指揮體系構成,在此基礎上還要考慮一定的指揮人員和指揮器材的儲備,形成必要的指揮能力冗余。二是要大大增強應急指揮的靈活性。除加強情報搜集和指揮員對風險危機的分析、判斷,按照既有預案實施正確的指揮外,同時,有必要通過流動性增強靈活性,以靈活性應對未知的不確定性,進而達到“以動制變”之目的。三是必要時主要指揮主體和指揮關系要針對不同的風險進行指揮演練,演練盡可能時間不確定、地點不確定、參演指揮人員不確定等,以隨機性增加全時、全域、全員的流動性,用流動性對沖可能的不確定性。

4 結束語

不確定性是當今社會最顯著的特征之一。著眼處置越來越多的各種不確定性的風險災害,構建軍地聯(lián)動指揮體系加以應對勢在必行,但該指揮活動十分特殊,具有明顯的不確定性。由于不確定性在軍地應急聯(lián)動指揮體系中是客觀存在的,并且有的不確定性對順暢指揮是正相關的,有的不確定性因素是負相關的,因此,面對難以避免的不確定性,只有通過科學方法進行管理。本文借鑒當前國內外先進的風險管理科學方法,提出了管理構建軍地應急指揮體系不確定性的四個基本策略。