趙金梅（博士）

一、引言

稅收征管模式是指在稅收征管過程中，國家及稅務機關為了實現稅收征管目標，對相互聯(lián)系和制約的稅收征管組織機構、征管人員、征管形式、征管方法等要素進行有機組合所形成的規(guī)范形式[1]。自國務院印發(fā)《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》（國發(fā)[2015]40號）以來，國家稅務總局不斷推進“互聯(lián)網+稅務”，利用互聯(lián)網技術和有關平臺在社會協(xié)作、辦稅服務、發(fā)票服務、信息服務和智能應用等稅收五大板塊的應用，推動稅收二十項行動的發(fā)展。

為不斷滿足適應社會經濟發(fā)展和國家治理的需要，稅收征收管理作為國家財政管理的一部分，是一項極其重要的政府公共管理行為，其模式設計既要總結過去在理論與實踐中形成的經驗，更要與時俱進，因此，建立于20世紀末21世紀初的現行稅收征管模式也亟需在“互聯(lián)網+”背景下進行完善和創(chuàng)新。本文在運用當前稅收管理理論的基礎上，采納行政管理理念最新進展——整體性治理理論的相關內容，結合以“互聯(lián)網+”為核心的網絡及信息技術的發(fā)展和應用，運用共享經濟的框架創(chuàng)新性地提出構建全新稅收征管模式，即稅務共享服務生態(tài)圈。

二、文獻綜述

伴隨著經濟格局的深入調整和變革，世界經濟形勢和形態(tài)正發(fā)生著巨大改變，特別是近年來計算機技術的日新月異，涌現出越來越多的業(yè)態(tài)，納稅人經濟活動越來越復雜多變，對納稅服務的需求更加專業(yè)化和多樣化，稅基、稅源結構等都發(fā)生了質的變化，對于世界各國政府來說，稅收征管工作面臨著巨大挑戰(zhàn)，稅收征管模式正迎來重要的改革時期[2]。在此背景之下，國內外涌現出大量圍繞稅收征管（模式）展開的研究與探討。

從稅收征管模式的發(fā)展歷史入手，王向東等[3]指出，我國稅收征管模式面臨著從“管事制”到“管數制”的二次轉型。大連市國家稅務局課題組等[4]指出了在現行稅收征管模式運行過程中存在的一些問題，例如，稅務機關管理職能區(qū)分、協(xié)調互動發(fā)展不足等。韓青[5]認為，我國納稅服務不夠貼近納稅人需求，稅務機構設置層次較多，稅務成本較高。此外，不少學者都認為信息技術對稅收征管工作的支持不到位，建議加強信息化的運用。如盧曉晨等[6]將我國現階段定義為“互聯(lián)網+稅務”的初級階段，而下一階段應該加強“互聯(lián)網+大數據算法”在稅收工作中的應用。張國鈞[7]認為“互聯(lián)網+稅務”不是簡單的信息化，而是涉及技術的改進、規(guī)則流程的改變以及組織架構的重塑等。靳東升等[8]的研究表明，近二十年間，國外稅收領域日新月異，主要表現在推廣稅收戰(zhàn)略管理、開展稅收風險管理、實施稅收專業(yè)化管理等幾個方面的稅收征管模式新趨勢。另外，以稅收信息化為基礎，很多國家都在加強際稅收管理，反避稅措施不斷加強，對非居民的稅收管理不斷完善，通過稅收信息化，利用大數據和人工智能提升納稅服務水平，利用互聯(lián)網平臺服務降低征管成本。

從以上文獻梳理可知，在稅收管理研究方面，國內外學者多是從政府（征稅人）的視角去探討稅收征管中存在的問題進而提出優(yōu)化、改革的對策與建議。稅收征管作為政府治理的一部分，其模式的發(fā)展必然受到國家治理理論變遷的影響。

三、理論基礎：整體性治理

自Andrew Dunsire[9]于1990年提出了“整體性治理”（Holistic Governance）的理念以來，整體性治理的概念不斷在理論界被探討和深化。在2002年，Perri Six[10]對整體性治理的基本概念與策略作了比較通用性的具體闡述。他認為，整體性治理是治理理念的創(chuàng)新，是指在平等互利的前提下，通過充分溝通與合作，政府組織和機構間為了共同的目標相互強化執(zhí)行手段，有效協(xié)同與整合治理資源，各主體之間形成的合作無間的治理行動統(tǒng)一體。整體性治理理念的精髓在于以結果為導向，協(xié)同與整合各方資源。隨后，Patrick Dunleavy[11]等諸多國外學者對整體性治理理論進行了外延和拓展，使其應用領域愈加廣泛。

整體性治理理論由臺灣學者彭錦鵬引入中國，他從管理理念、運作原則、組織形態(tài)等方面，在對整體性治理與傳統(tǒng)官僚制以及新公共管理進行總結性比較的基礎上，闡釋整體性治理的具體策略，即運用資訊科技而形成的線上治理模式、整合型政府組織和主動型文官體系[12]。

隨著互聯(lián)網技術的廣泛應用與推廣，整體性治理理論借助新技術呈現出了新的應用領域以及特點。從以功能整合為支撐的組織基礎、以問題解決為導向的方法論基礎和以公眾需求為核心的價值基礎等三個維度，謝微、張銳昕[13]對整體性治理理論進行了分析和闡述。楊旎[14]指出整體性治理理論為“一站式”審批服務的構建提供了有效的分析和優(yōu)化路徑。韓兆柱、翟文康[15]分析了整體性治理理論應用的必要性和可行性，提出在大數據時代，我國應該構建多維度的整體性行動以及數據共享的整體性治理新模式。

在互聯(lián)網背景下，整體性治理的思想得以廣泛應用和發(fā)展，基于政府治理下的公共管理的整體性治理模式也越來越豐富。隨著整體性治理理念的鋪開和不斷實踐，政府對稅收征管的探索也應該與時俱進。對于稅收征管而言，納稅人與稅務機關之間信息不對稱的矛盾比較突出。由于立場和目標不同，涉稅信息難以在雙方之間進行互聯(lián)互享，稅務機關不能或難以掌握納稅人的全部信息，納稅人則在稅收相關法律法規(guī)及征管制度等方面處于弱勢，雙方各自存在一定的信息劣勢，從而導致雙方信任度不夠，納稅人可能出現主觀偷稅和非主觀性漏稅，從而產生稅收不遵從。而稅務機關稅務檢查、稽查費時費力，占用了較多的稅收資源。另外，稅收征管活動中，政府、稅收機關和納稅人之間主要構成了兩種委托代理關系。除此之外，還可將稅務機關與稅務人員的關系、稅務機關與社會協(xié)稅代征組織的關系、稅務中介機構與納稅人的關系納入稅收征管委托代理關系分析的框架中。這些委托代理問題會由于信息不對稱而導致稅收博弈。

基于此，本文將探索如何從政府（稅務機關）、納稅人和社會三方對稅收進行征收管理，利用整體性治理理念，解決信息不對稱問題，構建一種全新的稅務共享服務生態(tài)圈的稅收征管模式。

四、稅務共享服務生態(tài)圈的內涵

國外學者Marcus Felson和Joel Spaeth[16]早在1978年就提出了共享經濟的概念?；跈嘧兝碚?、協(xié)同消費理論、認知盈余理論等理論基礎，共享經濟模式在互聯(lián)網技術和平臺的廣泛應用下得到了迅速發(fā)展，其實質是使用權的共享，屬于“互聯(lián)網+”下的一種共享、協(xié)作的經濟模式?；谡ǘ悇諜C關）、納稅人和社會三方共管共治的視角為稅收征管模式提供了一種新的思路。結合“互聯(lián)網+”背景，本文構建了一種全新的稅收征管模式，即稅務共享服務生態(tài)圈：以主管稅務機關為核心，以共享為理念，以大數據資源為基礎，應用移動互聯(lián)網、云計算、人工智能、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等技術消除中間環(huán)節(jié)，將主管納稅機構、納稅主體以及與納稅相關的利益者等進行有機融合，以形成相互補充、相互制約的有機整體，降低信息不對稱程度，提高涉稅資源配置效率，促進全方位的信息共享、技術共享、服務共享，實現各參與主體的稅務價值最大化，能夠使稅收征管模式自我變革、自我修復，實現均衡發(fā)展。

首先，稅務共享服務生態(tài)圈利用平臺強大的基礎設施（IDC、網絡、傳輸、安全）及內置領先的稅務管理能力，提升稅務機關的服務能力，推進稅制改革、稅務現代化，避免征納雙方的信息不對稱，提升納稅人滿意度，實現“應收盡收”。其次，稅務共享服務生態(tài)圈能夠助力納稅人轉型，提升納稅人的涉稅管理水平，降低涉稅管理成本，增強服務能力，縮小納稅人納稅遵從的真實意圖和實際執(zhí)行的差距。再次，稅務共享服務生態(tài)圈能夠降低金融機構運行成本、促進金融創(chuàng)新、增強金融機構風控能力。金融機構可通過公共稅務基礎設施平臺獲取真實、完整的交易數據，降低對納稅人融資過程中的資格及信用審查成本，促進金融創(chuàng)新，增強金融機構風控能力。最后，稅務共享服務生態(tài)圈能夠打通涉稅第三方信息交換通道，承載并擴大第三方業(yè)務范圍，社會化第三方涉稅服務平臺。

稅務生態(tài)圈中的主體包括買方、賣方、政府機關（工商、質監(jiān)、稅務局、人力社保、統(tǒng)計等政府部門）、金融機構（銀行、保險、投資理財機構、支付企業(yè)、財務公司）、涉稅第三方機構（會計師事務所、稅務事務所、稅務代理服務公司、稅務咨詢及IT服務公司、稅控設備公司）?，F行的稅務征管模式是一種非共享模式的稅務生態(tài)圈，大部分活動是在線下運行，是稅務生態(tài)圈的主體自發(fā)形成、低效運轉的生態(tài)系統(tǒng)。而稅務共享服務生態(tài)圈借助于信息技術，是一種線上模式：生態(tài)促進，高效運轉。通過稅務服務實現從線下到線上、從分散走向集約的管理轉型，最終實現服務共享、技術共享、知識共享和信息共享。具體如圖1所示。

對于稅務機關而言，利用稅務共享服務生態(tài)圈平臺強大的基礎設施（IDC、網絡、傳輸、安全）及內置領先的稅務管理能力，提升稅務機關的服務能力，推進稅制改革、稅務現代化，縮小征納雙方的信息不對稱，提升納稅人滿意度，實現“應收盡收”?；诙悇展蚕矸丈鷳B(tài)圈進行納稅人轉型，提升納稅人涉稅管理水平，降低涉稅管理成本，增強服務能力，縮小納稅人納稅遵從的真實意圖和實際執(zhí)行的差距。金融機構可通過公共稅務基礎設施平臺獲取真實可靠的交易數據，降低對納稅人融資過程中的資格及信用審查成本，促進金融創(chuàng)新，增強金融機構風控能力。稅務共享服務生態(tài)圈打通了涉稅第三方信息交換通道，承載并擴大第三方業(yè)務范圍，社會化第三方涉稅服務平臺，涉稅第三方可通過公共稅務基礎設施平臺為納稅人提供更好、更專業(yè)的線上服務。

五、稅務共享服務生態(tài)圈的核心價值

圖1 稅務共享服務生態(tài)圈概念模型

生態(tài)圈（ecosphere）一詞最早是生物圈與生態(tài)系統(tǒng)兩個概念的結合。1935年英國生態(tài)學家Tansley明確定義生態(tài)系統(tǒng)為有機體與物質因素共同組成的物理系統(tǒng)，是地球上所有生命有機體與自然環(huán)境相互作用所組成的統(tǒng)一協(xié)調的整體。鑒于生態(tài)圈系統(tǒng)能夠清晰、具體地劃分系統(tǒng)內的各主體，非常便于問題的分部研究，因此國外許多經濟學家和生物學家已經意識到并努力通過將社會生物學運用到經濟學中進而打通這兩個不同的領域。目前，生態(tài)圈理論已經與其他學科理論廣泛結合，形成了金融生態(tài)圈、產業(yè)生態(tài)圈、品牌集群生態(tài)圈、互聯(lián)網信息生態(tài)圈、共享生態(tài)圈等。

稅收征管活動中，以稅收機關、納稅人以及第三方機構為主體的稅務服務生態(tài)圈已經是客觀存在的生態(tài)系統(tǒng)，它是以稅收征管活動為主線，由征稅機關和納稅人自發(fā)形成的線下生態(tài)系統(tǒng)。由于存在嚴重的信息不對稱和委托代理問題，該生態(tài)系統(tǒng)的主體之間鏈條不連續(xù)，運行效率低下。因此，構建一種全新的稅收征管模式，即稅務共享服務生態(tài)圈尤為迫切。

稅務共享服務生態(tài)圈的核心價值是稅務共享服務生態(tài)圈存在的基礎和條件。本文將從內斂價值和外溢價值兩個角度來構建核心價值模型，具體如圖2所示：

圖2 稅務共享服務生態(tài)圈的核心價值理念

如圖2所示，共享價值是稅務共享服務生態(tài)圈內斂價值中的基本價值，是稅務共享服務生態(tài)圈存在的基礎。其針對現有稅收征管模式下已經暴露的諸多問題，以主管稅務機關為核心，以共享為理念，以大數據資源為基礎，應用網絡信息技術消除中間環(huán)節(jié)，將政府、稅務機關、納稅人、第三方服務機構以及銀行、社保等相關利益者等進行有機結合，形成資源共享、優(yōu)勢互補、相互牽制協(xié)調的有機統(tǒng)一整體，促進多維度的服務共享、協(xié)同共有，實現資源配置的帕累托最優(yōu)和參與主體共享價值，從而指導各類主體共同構建稅收征管活動各方信息對稱、征納成本低、納稅人稅收遵從度高、征稅透明、公平的信息共享、服務共享、知識共享、技術共享的稅收征管生態(tài)系統(tǒng)，促進我國稅收征管模式由經濟建設型轉向服務型，逐漸建立起面向全體納稅主體的稅務共享服務平臺。

集約價值是稅務共享服務生態(tài)圈內斂價值中的整合價值，稅務共享服務生態(tài)圈形成的過程就是稅收征管各方由分散到集約的過程?；ヂ?lián)網的迅猛發(fā)展，使得在稅務共享服務生態(tài)圈中，政府、稅務機關、納稅人及所有涉稅利益相關者等各方擁有充足的信息，使線下變?yōu)榫€上，對過剩或者閑置的服務進行有效分配、共享和再利用，通過要素延伸和擴張稅收征管活動，形成各稅收征管主體集群；同時，稅收征管主體集群與其他生態(tài)集群，如金融系統(tǒng)、工商、社保、信用機構等交叉融合形成稅務共享服務生態(tài)圈。

創(chuàng)新價值是稅務共享服務生態(tài)圈外溢價值中的提升價值，是稅務共享服務生態(tài)圈發(fā)展的動力。稅務共享服務生態(tài)圈作為一個復雜、抽象的系統(tǒng)，一方面具有完善、規(guī)范、多層次的組織結構，稅務共享服務生態(tài)圈內部通過物質和能量的高速流動實現各種力量的此消彼長；另一方面是一個開放的系統(tǒng)，其產生、形成與發(fā)展受到多種要素的影響，不斷自我完善與創(chuàng)新。稅務共享服務生態(tài)圈依托財稅法商融合實現生態(tài)創(chuàng)新，依托個性服務實現服務創(chuàng)新，依托互聯(lián)網實現技術創(chuàng)新，依托文化內涵實現理念創(chuàng)新，依托政策法規(guī)實現環(huán)境創(chuàng)新，進而提高稅務共享服務生態(tài)圈的競爭力。

成長價值是稅務共享服務生態(tài)圈外溢價值中的增值價值，是稅務共享服務生態(tài)圈擴張的根本。在新技術不斷涌現和競爭激烈的市場經濟體系中，現有的各類企業(yè)利用生態(tài)圈的資源配置作用，使稅務資源流向最有價值、最優(yōu)效益且最具成長性的企業(yè)。新增的納稅人以及新業(yè)態(tài)下的新型納稅人在稅務共享服務生態(tài)圈中可以很輕松地辦理涉稅業(yè)務，能夠快速成長為高價值企業(yè)或者高凈值人士。另外，稅務機關也在利用互聯(lián)網技術不斷優(yōu)化納稅服務，利用稅務共享服務生態(tài)圈營造良好的納稅環(huán)境，降低信息不對稱，提高納稅人的遵從度，整個稅務共享服務生態(tài)圈內的各方形成了一個具有高成長性的利益共同體。

六.結論與建議

本文在運用整體性治理理論的基礎上，結合以“互聯(lián)網+”為核心的網絡及信息技術的發(fā)展和應用，創(chuàng)新性地提出了構建全新稅收征管共享模式——稅務共享服務生態(tài)圈。稅務共享服務生態(tài)圈是稅務機關、納稅人、利益相關者等的有機結合，形成相互補充、相互制約的有機整體，降低信息不對稱程度，提高涉稅資源配置效率，促進全方位的信息共享、技術共享、服務共享，實現各參與主體的稅務價值最大化?；诖?，本文提出如下建議：

1.積極貫徹“互聯(lián)網+”的應用策略?！盎ヂ?lián)網+稅務”是貫徹落實黨中央、國務院“互聯(lián)網+政務”“放管服”等治理理念在稅收征管方面的策略方針，互聯(lián)網技術和平臺的充分利用對加快轉變稅務機關的職能，提高稅務機關的服務效率和稅收征管工作的透明度，便利納稅人以及進一步提高稅收遵從具有重要意義。

2.關注并學習行政管理理論的新進展及其成果應用。整體性治理是近年來出現的一種新的公共管理理念，是繼傳統(tǒng)公共行政、新公共管理之后的又一重大變革。整體性治理理論以結果為導向，強調協(xié)同和整合，注重充分利用整體范圍內各利益相關者的專有資源和比較優(yōu)勢，自發(fā)生成動態(tài)的網絡化、一體化的治理結構。在稅收征管中，整體性治理理念的應用能夠使稅務機關聯(lián)合納稅人、第三方服務機構等各方涉稅主體進行共同、多方治理，形成良性生態(tài)圈。

3.關注網絡和信息技術發(fā)展及其應用前景。互聯(lián)網的迅速崛起和廣泛應用對各國的社會經濟、政府管理和企業(yè)都產生了較大的影響。互聯(lián)網技術在我國得以飛速發(fā)展，共享經濟逐漸興起，我國稅收征管模式創(chuàng)新具有了可行性和必要性，改革勢在必行。