江六一

我國城鎮(zhèn)住房主要有兩種供給模式：一種是各級政府為收入較低且無力購買住房家庭提供的限定價格或租金的不可以在市場上自由交易的保障性住房（以下簡稱保障房）；另一種是經各級政府有關部門批準，由房地產開發(fā)經營公司開發(fā)的，建成后可在市場上自由出售或出租的商品性住房（簡稱商品房）。由于土地資源的有限性和城鎮(zhèn)人口的急劇擴張，我國城鎮(zhèn)商品房價格上漲速度遠遠超過了居民可支配收入的上漲速度，阻礙了低收入群體脫貧工作的實現，更拉大了城鎮(zhèn)居民間的收入差距。保障房的建設可以在一定程度上改善了城市低收入群體的居住條件并縮小城鎮(zhèn)居民間的收入差距，然而現階段我國保障房的供給模式存在著諸多問題，完善和改革現階段保障房供給模式，不僅可以進一步改善低收入居民居住環(huán)境，縮小居民收入差距，增強社會的穩(wěn)定性與和諧性；還可以促進保障房市場的健康發(fā)展和保障房供給的高效率與公平性。

1 我國城鎮(zhèn)保障房供給模式的變遷

自新中國成立以來，我國保障性住房供給模式變化較大，以商品房為參照系，可以分為以下5個階段：

1.1 私有住房為主體階段（1949-1956）

在新中國剛剛成立之時，全國百廢待舉，新中國主要精力用于建立國營企業(yè)，合理調整工商業(yè)，引導農業(yè)互助合作，還沒有精力對住房體制進行改革，因此，建國之初直至社會主義改造期，新中國成立之前的私有住房模式在新中國成立之后的幾年也一直占據著非常重要的地位[1]。

1.2 公有住房為主體階段（1956-1980）

1956年中國政府分布了《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，根據文件要求，政府部門對過去私人擁有的住房收歸國有，也就是所謂的公有化改造或者公管，再通過住房實物分配和低租金租賃政策，保證城鎮(zhèn)居民有房可住。其實質就是政府通過各種途徑獲得絕大部分的住房產權，再以零租金或低租金的形式分配給城鎮(zhèn)居民，此階段保障房供給模式可以稱之為全民廉租住房模式。

1.3 城鎮(zhèn)住房商品化改革試點階段（1980-1998）

由于公有住房的供給缺乏激勵機制，而對公在住房 的需求隨著城市人口的增長而不斷增加，城鎮(zhèn)住房的供需矛盾十分突出，城鎮(zhèn)居民人均居住面積一直處于較低水平。1980年國務院發(fā)布《全國基本建設工作會議匯報提綱》文件，提綱中首次提出今后實行住房商品化，以解決城鎮(zhèn)住房市場的供需矛盾。1988年國務院發(fā)布《在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》中又提出集資建房、建房合作社等保障性住房建設思想，1994年出臺的《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》等文件，奠定了經濟適用房建設的改革方向。

1.4 保障房與商品房并存階段（1998-2012）

1998年國務院印發(fā)了《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發(fā)〔1998）23號）文件，進一步提出停止住房實物分配，逐步過渡到住房貨幣化分配。2003年出臺的《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中明確指出，商品房成為城鎮(zhèn)住房市場供應的主體。2006年發(fā)布的《關于城鎮(zhèn)廉租住房制度建設和實施情況的通報》和2007年國務院印發(fā)《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出了“建立以中低檔收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”，建立和完善了以經濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。

1.5 保障房供給模式改革階段（2012-）

2012年黨的“十八大”報告中提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理”。2013年國務院多部門聯(lián)合發(fā)布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，將廉租住房統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。2016年國務院印發(fā)《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，實行租購并舉，加快培育和發(fā)展住房租賃市場，此階段我國保障房供給模式處于不斷的變革過程中。

2 現階段我國保障房供給模式存在的問題

2.1 保障房建設過程中規(guī)劃滯后、住房質量堪憂

近些年來，由于落后的城市規(guī)劃和相關歷史原因，保障房主要集中于城市偏遠地區(qū)并且基本配套設施建設滯后[2]。這給遷入保障房居民的生活帶來不便且增加生活成本，因而造成保障房“畸高的空置率”[3]。2015年對保障房的審計結果表明：有些城市十幾萬套建成的保障房“空置”，數百億元建設資金被閑置，造成極大的浪費[4]。另外，由于保障房實行政府配給制，不存在銷售問題，保障房承建企業(yè)為企業(yè)利潤的最大化，往往偷工減料以降低生產成本，使得房屋質量無法保證[5]。并且開發(fā)商承建保障房并交付后一走了之，遺留問題多、矛盾多、扯皮多[6]。

2.2 保障房分配過程中管理紊亂、退出機制欠缺

保障房不僅在建設過程中存在大量問題，保障房分配中問題也頻發(fā)。由于相關法律的缺失，制度設計上的缺陷，以及監(jiān)管不到位，保障房的分配引發(fā)了諸多社會矛盾[7]。部分不符合條件家庭通過隱瞞家庭信息或尋租等方式享用了保障房，“不應進卻進”“應退卻未退”等保障房錯配問題逐漸凸顯[8]。我國城鎮(zhèn)居民一旦購買到保障房，便將終身擁有，成了一部分人的既得利益，影響了保障房的有效流動，限制了這一稀缺性資源效益最大化的配置，單純通過新建保障房來滿足需求，而又缺乏有效的退出機制，無法實現保障房循環(huán)供給[9]。另外，居民住房、工資、納稅、家庭資產等信息資料分別由不同部門掌握，這些由不同部門掌握的數據還沒有實現共享，而且查詢居民的信息還存在著法律上的障礙，造成難以核實保障對象的收入、資產及其變動情況，致使保障對象的核查工作困難重重，出現“非保得?！钡默F象，引發(fā)社會質疑，不利于住房保障政策的實施[10]。

2.3 保障對象和保障程度斷層嚴重，缺少平滑銜接

中國的保障房供應體系以廉租住房、經濟適用房、公共租賃住房為主，三者之間既沒有聯(lián)系又無法平滑銜接。不能針對保障對象根據不同時期的困難提供及時的、有效的、適宜的保障，使得保障缺少循序漸進性、平滑銜接性[11]。保障房體系沒有納入全部應保人群，保障房的保障對象標準界定不清晰，保障房應該涵蓋的人群和概念也不是很清晰，這就造成保障范圍不合理[12]。另外，保障房的集中建設造成較為明顯的居住地分層現象，讓居住保障房區(qū)域的居民和居住高檔小區(qū)的居民無論在心理上還是在視角上都形成隔閡。國際上，因低收入人群、少數族裔被隔離而聚居，居住分層往往導致社會隔離、貧民窟、邊緣化租賃等問題，這也是犯罪率高企、貧困失業(yè)、社會沖突，甚至是暴動的罪魁禍首[13]。

3 大數據與保障房供給模式變革的關系

3.1 大數據發(fā)展背景

在高速發(fā)展的現代社會，科學技術的進步給人們的生活帶來巨大的便利性，隨著人們之間交流的電子信息化以及信息流動的通暢，產生了巨量數據信息流。全球知名咨詢公司麥肯錫首次認識到數據已經滲透到當今每一個行業(yè)和業(yè)務職能領域，成為重要的生產因素。隨著互聯(lián)網和信息行業(yè)的發(fā)展，大數據正在成為一種資源和一種生產要素，大數據將在各行各業(yè)引發(fā)各類創(chuàng)新模式。面臨海量增長的數據和不斷地突破性的技術，將消減信息孤島的現象，使得數據共享成為可能，使得信息公開得到推進。

3.2 保障房供給模式的發(fā)展趨勢

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)住房市場逐步地由公有住房向以商品房為主、保障房為輔的格局進行轉變，中國政府對保障房供給的模式也在不斷地進行探索，保障房供給模式先后經歷了廉租房、經濟適用房、兩限房、共有產權房、公租房等多種形式，但這些保障房的供給模式存在大量的弊端，甚至與供給保障房的初衷背道而馳。因此，保障房供給模式的改革也是本屆政府的首要工作之一。2016年，住房和城鄉(xiāng)建設部和財政部共同頒布了《關于做好城鎮(zhèn)住房保障家庭租賃補貼工作的指導意見》（建保[2016]281號）文件，要求今后以建立購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度為主要方向，進一步完善住房保障制度。城鎮(zhèn)住房保障采取實物配租與租賃補貼相結合的方式，逐步轉向以租賃補貼為主。也就是說，以租賃補貼模式即貨幣化供給模式是我國今后保障房供給的主要方式。

3.3 大數據對保障房供給模式變革的作用

我國現階段保障房的供給模式存在的問題，直接或間接地是由于信息不完全和信息不對稱導致的。在保障房的建設過程中，居民對保障房的申請報告能否通過都無法確定，更不會關心所建設的保障房質量了，即使提前了解到申請保障房的報告已經通過審批，但還是無法了解將分配到何處哪一室的保障房，因此也無法了解其建筑質量如何；在保障房的分配過程中，由于申請保障房的居民數量龐大，各級住房城鄉(xiāng)建設部門和有關部門僅根據居民的申請報告和政府掌握的僅有的一些信息來核準是否通過，造成信息的失真。大數據的出現，為我國保障房的建設、分配以及后期的管理帶來一線曙光。首先，各級住建部門和有關部門可以利用大數據工具收集房地產企業(yè)近些年來住房建設質量評價，住戶入住后的反饋，作為保障房建設的合作房企選拔參考，也為居民選擇購買何處住房提供參考；其次。各級住建部門和有關部門利用大數據工具收集申請保障房的居民的信息，核實其是否具備保障房保障資格，保證保障房的分配公平公正合理，也能為已經享受保障房的居民由于收入提高需要退出保障系列提供依據；最后，各級住建部門和有關部門根據申請保障房的居民信息大數據，核準其應該享受保障房面積、地理位置或補貼的多少，甚至可以及時把不符合條件的居民清退出住房保障隊列。

4 我國保障房供給模式改革措施

4.1 停止保障房實物分配，住房保障分配實行階梯式貨幣化補貼

現階段保障房的分配格局屬于1和0的關系：兩個同時申請保障房的居民，其收入水平差距可能不大，但結果可能是收入稍低的居民申請的保障房通過審核，而收入稍高的居民沒有通過審核，這樣他們的收入差距反而會進一步擴大。保障房實物分配模式無法消除這一悖論：目標是縮小收入差距的保障房制度卻造成了城鎮(zhèn)居民收入差距進一步擴大。因此，要停止保障房實物分配，同時建立住房保障階梯式貨幣化補貼模式，各級住建部門和有關部門根據政府的財政能力按照以家庭為單位以一年為期限劃分若干個階梯式補貼標準，收入較低的居民可以申請住房租賃補貼，然后在市場上根據自身的需要選擇租賃住房，而各級住建部門和有關部門根據居民收入、資產和征信報告來確定適合哪一檔次的補貼標準，確保收入最低的居民得到的住房租賃補貼較多，收入較低的居民得到住房租賃補貼較少，收入較高的居民不予補貼，即使在補貼分配過程中存在差錯，也較以前容易補救甚至追回錯發(fā)的補貼。

4.2 停止新建保障房，已建或在建保障房通過拍賣納入商品房體系

政府應該退出保障房建設的主導作用，所有住房建設和性質完全商品化，政府的職能是保證房地產市場的規(guī)范化運行和住房市場信息化建設，房地產企業(yè)在完全競爭的市場體系下優(yōu)勝劣汰，居民可以選擇購買或租賃住房，還可以根據自身的需要自由選擇住房的面積、地理位置和樓層，并在交易完成后一段時間內享有無條件退房的權利，迫使房地產開發(fā)商加強住房建設質量，并能增強存量住房市場的流動性。對于已經建成或正在建設以及已經分配的保障房，則通過市場拍賣的方式，也納入商品房體系，拍賣所得的資金，也完全上繳保障房貨幣化供給部門的專項資金，用于適合住房保障范圍的困難群體的租房補貼。

4.3 規(guī)范住房租賃市場，實施住房租賃注冊備案制度

為促進住房租賃市場的發(fā)展，應加強對房地產經紀機構、住房租賃企業(yè)的監(jiān)督管理，并定期巡查檢查。按照法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，督促房地產經紀機構、住房租賃企業(yè)及時辦理住房租賃的設立備案、變更備案或者注銷備案。建立住房租賃合同網簽平臺，實現房源發(fā)布、求租發(fā)布、租金查詢、金融服務、法律咨詢、實名認證等功能，使住房租賃市場供需雙方根據住房租賃合同網簽平臺了解更多的租賃市場信息，利用平臺數據庫建立的租賃信用體系，為今后更多的住房保障政策提供科學依據。

4.4 建立居民信息和房地產企業(yè)信息大數據平臺，及時調整住房租賃補貼標準

圖1 我國保障房貨幣化供給模式實施方案

利用現在的征信系統(tǒng)、銀行業(yè)務系統(tǒng)、不動產信息系統(tǒng)、身份證核實查詢系統(tǒng)以及違法犯罪記錄系統(tǒng)，建立居民信息大數據平臺，每年或每兩年根據居民的年可支配收入、資產、誠信狀況、商品房價格、住房租金和政府的財政能力等情況，及時調整居民租賃住房補貼標準，每兩年對正在享受住房租賃補貼的低收入居民信息再進行一次審核，清退不符合享受住房租賃補貼標準的居民。

5 我國保障房貨幣化供給模式實施方案

政府為城城鎮(zhèn)低收入常住居民提供住房保障，并不是保障所有的居民擁有住房，而是保障居民有房可住，有房可住包括兩種情況：一種是購買商品房而居住，另一種是租賃商品房而居住；而居民購買商品房也有兩個用途：一是用來自己居住，二是租賃給別人居??；居民租賃商品房也有兩種形式：一種是自付租金，另一種向政府申請租賃住房補貼。因此，城鎮(zhèn)常住居民解決居住問題要通過以下幾個方案：

首先，城鎮(zhèn)常住居民依據自己的經濟狀況，確定是購買商品房還是申請租賃住房補貼，居民的購買商品房可以用于自住，也可以用于租賃，但購買商品房的居民，不能申請租賃住房補貼。為保障商品房市場的健康發(fā)展，除了北上廣深等特大型城市外，其他城市不得以任何理由限制居民購買商品房，也不得以任何理由干預房地產企業(yè)的市場行為；同時，為鼓勵存量商品房流向住房租賃市場，降低商品房的空置率，盡快出臺房產稅法。

其次，申請住房租賃補貼的居民如實向各級住建部門提交申請報告及本人的經濟狀況，各級住建部門再根據大數據信息平臺反饋的信息核實情況，確定申請人是否具有資格享受住房租賃補貼；對于沒有通過審核的居民，可以根據自己的經濟狀況，選擇按揭貸款購買商品房或自行租賃住房，但這一部分居民無論是購買商品房還是租賃住房，政府都不向其發(fā)放住房租賃補貼。

再次，以本地區(qū)人均居住面積3倍大小的住房月租金為最高補貼標準，從100%到5%按5%遞減設置20個檔次，各級住建部門對于通過審核的居民根據大數據信息平臺反饋的信息，確定對其補貼標準，而且住房租賃補貼按月發(fā)放到住房租賃合同中商品房出租人賬戶。

最后，住建部門聯(lián)合相關部門每年或每兩年對享受住房租賃補貼的居民進行信息復核，對收入、資產和信用狀況發(fā)生變化的居民，及時調整對其補貼標準；審核后不符合享受住房租賃補貼政策的居民，及時停止對其住房補貼的發(fā)放；對于采取欺騙手段已經獲得住房租賃補貼的居民，追繳其非法所得。

6 結語

保障性住房關系到我國城鎮(zhèn)低收入階層人民的生活水平，設計出合理的保障性住房供給模式，不斷完善住房保障制度，是貫徹落實習近平總書記精準扶貧思想，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的舉措之一。在大數據技術不斷完善的條件下，保障性住房階梯式貨幣化供給模式不僅是可行的，而且是高效率的。隨著保障性住房階梯式貨幣化供給模式在全國全面鋪開實施，我國保障性住房建設的質量會不斷提高，保障性住房分配的公平性不斷提升，存量商品住房的利用率不斷優(yōu)化，最大程度消除目前我國保障性住房供給模式的缺點。